1. Органы государственного управления

22.17 Органы государственного управления (государственные единицы) представляют собой уникальные типы юридических лиц, учрежденные в результате политических процессов, которые обладают законодательной, судебной или исполнительной властью в отношении других институциональных единиц в пределах данной территории. Главными функциями органов государственного управления как институциональных единиц являются принятие ответственности за предоставление товаров и услуг обществу в целом или отдельным домашним хозяйствам и финансирование их предоставления за счет налоговых поступлений или других доходов, перераспределение дохода и богатства с помощью трансфертов и нерыночное производство. Ниже приведены их общие характеристики:

а. Органы государственного управления обычно обладают полномочиями для получения средств путем сбора налогов или обязательных трансфертов от других институциональных единиц. Органы государственного управления должны иметь собственные средства, полученные или путем налогообложения других единиц, или как трансферты от других органов государственного управления, и они должны обладать полномочиями для использования некоторых или всех этих средств в процессе реализации целей их политики. Они также должны иметь возможность заимствовать средства от своего имени.

b. Органы государственного управления обычно производят три различных вида конечных расходов.

Первая группа состоит из фактических или условно исчисленных расходов на бесплатное предоставление обществу в целом коллективных услуг, таких как общее государственное управление, оборона, обеспечение общественного порядка, государственное здравоохранение и т.д., которое организуется органами государственного управления на коллективной основе и финансируется за счет налоговых поступлений или иных доходов.

Вторая группа состоит из расходов на предоставление товаров или услуг на бесплатной основе или по экономически незначимым ценам отдельным домашним хозяйствам. Эти расходы органов государственного управления являются целенаправленными, и они финансируются за счет налоговых поступлений или иных доходов для реализации целей социально-экономической политики, даже если с отдельных лиц взимается плата за использование ими товаров и услуг.

Третья группа состоит из трансфертов, выплачиваемых другим институциональным единицам, главным образом, домашним хозяйствам, для перераспределения дохода и богатства.

22.18 В стране, где есть различные уровни органов государственного управления – центральный, региональные и местные – может быть много отдельных единиц сектора государственного управления. Фонды социального обеспечения также представляют собой единицы сектора государственного управления.

22.19 Во всех странах существует институциональная единица сектора государственного управления, которая является важной в отношении размера и полномочий, в частности, полномочий осуществлять контроль над многими другими единицами. Эту единицу часто называют национальными органами государственного управления, и к этой единице относится главный счет бюджета. Это единая единица центральных органов управления, охватывающая фундаментальную деятельность национальных исполнительных, законодательных и судебных органов власти. Ее доходы, так же как и расходы, обычно регулируются и контролируются министерством финансов или другим ведомством, выполняющим его функции, с помощью общего бюджета, одобренного законодательным путем. Большинство министерств, департаментов, агентств, бюро, комиссий, судебных и законодательных органов и других единиц, которые входят в эту единицу центральных органов управления, не являются отдельными институциональными единицами, а представляют собой часть этой первичной единицы центральных органов управления. Они обычно не обладают полномочиями иметь в собственности активы, принимать обязательства и заниматься операциями от своего имени. Если это региональные или местные органы управления, то, вероятно, каждый из этих органов управления также будет иметь первичную единицу органов управления, которая включает исполнительные, законодательные и судебные органы власти.

22.20 Кроме того, могут быть единицы органов государственного управления, имеющие отдельную юридическую идентификацию и значительную автономию, включающую возможность определять объем и состав их расходов и прямой источник доходов, такой как налоги, направляемые на определенные цели. (Термины «расходы», «общие расходы» и «доходы» обычно используются в представлении счетов органов государственного управления. Их определения и связь с концепциями СНС рассматриваются в разделе С.) Такие единицы часто учреждаются для выполнения определенных функций, таких как строительство дорог или нерыночное производство услуг здравоохранения и образования. Эти единицы следует трактовать как отдельные единицы сектора государственного управления, если они ведут полный набор счетов, владеют товарами и активами от своего имени, занимаются нерыночной деятельностью, за которую они отчитываются в соответствии с законом, могут принимать обязательства и заключать контракты от своего имени. Такие единицы часто называют внебюджетными единицами, поскольку они имеют отдельные бюджеты, и трансферты из основного счета бюджета дополняются из их собственных источников доходов. Бюджеты значительно различаются между странами, и для описания этих единиц часто используются различные термины. Эти единицы относятся к сектору государственного управления, если они являются нерыночными производителями и контролируются другой единицей сектора государственного управления.

22.21 Фонд социального обеспечения является особым видом единицы сектора государственного управления, которая занимается осуществлением одной или более программ социального обеспечения. Фонд социального обеспечения должен соответствовать общим требованиям, предъявляемым к институциональной единице; то есть он должен быть организован отдельно от других видов деятельности единиц сектора государственного управления, иметь свои отдельные активы и обязательства и заниматься финансовыми операциями от своего имени.

22.22 Как отмечалось ранее, НКО, которые являются нерыночными производителями и контролируются единицей сектора государственного управления, также представляют собой единицы сектора государственного управления. Хотя юридически они могут быть независимыми от органов государственного управления, считается, что они осуществляют государственную политику и фактически являются частью органов государственного управления. Органы государственного управления могут предпочитать использовать некоммерческие организации вместо государственных учреждений для реализации некоторых направлений государственной политики, поскольку может считаться, что на НКО не оказывается политическое давление. Например, научные исследования и разработки, установление и соблюдение стандартов в таких областях, как здравоохранение, безопасность, охрана окружающей среды и образование, являются теми областями, в которых НКО могут быть более эффективными, чем государственные учреждения.

22.23 Единицы, занимающиеся финансовой деятельностью, требуют особого рассмотрения. Как описано в параграфе 4.67, единица, учрежденная органами государственного управления и выполняющая функции, подобные функциям кэптивных финансовых учреждений, рассматривается как составная часть органов государственного управления, а не отдельная единица, если она не имеет полномочий действовать независимо, число операций, которыми она может заниматься, ограничено, она не принимает риски и выгоды, связанные с имеющимися у нее активами и обязательствами, и она является резидентом той же страны. Если единица является нерезидентом, она рассматривается как отдельная единица, а ее операции, которые она осуществляет как квазифискальные операции, отражаются в операциях между этой единицей и органами государственного управления. В частности, если единица-нерезидент заимствует средства за границей, это рассматривается как кредитование органов государственного управления в том же размере и на тех же условиях.

22.24 В то же время органы государственного управления любого уровня могут контролировать рыночных производителей, отвечающих критерию квазикорпорации, определение которого приведено ниже. Эти единицы должны относиться не к сектору государственного управления, а к сектору нефинансовых или финансовых корпораций, соответственно. Вместе с тем, будучи государственными единицами, они являются частью государственного сектора.