Предыстория либерализации

Вплоть до начала экономических реформ общение России как составной части СССР с внешним миром происходило в условиях монополии союзных органов власти на внешнюю торговлю. Ис­ключительное право государства на внешнеторговые связи в осо­бо жестких формах сохранялось до середины 80-х гг.

Тем не менее в 1970 - 1985 гг. внешняя торговля СССР разви­валась более высокими темпами, чем народное хозяйство в це-

■1Ч>I.,.«.. .... ,

R И »'Ч Т f'i '.

2*

19

лом. Роль внешних факторов для развития страны устойчиво уве­личивалась, что соответствовало общемировой тенденции. Доля экспорта в национальном доходе СССР в 1950 - 1970 гг. увеличи­лась с 3,1 до 4%, а в 1977 г. составила 7,7%⁵.

Однако несовместимость командной экономики с активным участием в международных экономических отношениях не по­зволяла существенно увеличить долю в мировой торговле. Она оставалась на уровне около 4%, а объем внешней торговли на одного жителя был ниже среднемирового уровня,в 1986 г., соот­ветственно, 660 и 880 долл. Устойчиво ухудшались пропор­ции внешнего товарооборота. В 1970 г. на долю главной статьи советского экспорта — энергоносителей, приходилось 15,6%, а в 1986 г. — 47,3%, хотя доля топливно-энергетического комп­лекса за этот период в промышленной продукции страны умень­шилась с 12,9 до 11,0%. В машиностроении наблюдалась проти­воположная тенденция: его доля в промышленном производстве увеличилась с 16,3 до 28,0% , а в экспорте уменьшилась с 21,5 до 15%. В 1970 г. машиностроительный экспорт на 66% покрывал импорт аналогичной продукции, а в 1986 г. — на 40%⁶.

На такой же структурной основе строилось сотрудничество Рос­сии и стран-членов СЭВ. Интеграция социалистических стран на экстенсивной, межотраслевой основе довольно быстро выработа­ла заложенный в ней потенциал расширения взаимных связей. Среднегодовые темпы взаимной торговли устойчиво снижались: 6,2% — в 1971 - 1975 гг., 5,2% — в 1976 - 1980 гг., 3,2% — в 1981 - 1985 гг. В 1985 г. физический объем экспорта СССР в страны СЭВ вырос лишь на 1%>⁷.

Усиливавшаяся в 1970 — 1985 гг. топливно-сырьевая ориен­тация советского вывоза была связана с крупными капитальны­ми затратами. Нехватка собственных инвестиционных средств побуждала к широкому привлечению иностранных кредитов, в том числе и на компенсационной основе. Среди крупных объек­тов, сооруженных в 70 - 80-е гг., следует назвать газопроводы «Союз» и «Прогресс», Оскольский электрометаллургический за­вод, Усть-Илимский лесопромышленный комплекс, Волжский

⁵Развитие международного разделения труда и размещение произ­ водительных сил СССР: теория, методы, практика. — М., 1981. — С. 16.

⁶Вардомский Л£. Новые черты географии внешнеэкономических свя­ зей СССР// Известия АН СССР, серия географическая. 1989. — № 2. — С. 17.

⁷Хейфец БА. Технологическая модель интеграции стран-членов СЭВ//Известия АН СССР, серия экономическая. — М., 1988. — С. 84.

автозавод, Оренбургский газоперерабатывающий завод и др. Меж­дународное кредитное сотрудничество ускоряло освоение природ­ных богатств, обеспечивало гарантированный сбыт топлива, сы­рья и материалов, улучшало снабжение западных ресурсодефи-цитных районов страны. Но одновременно закреплялась сырье­вая направленность советского вывоза.

Поставки в рамках предоставленных кредитов машин, обору­дования, материалов имели в основном целевое назначение. Они в ограниченной степени способствовали технической модерниза­ции обрабатывающих отраслей. Сделки на компенсационной ос­нове, по сути, связывали экспортное производство с импортом, при­чем в большинстве случаев за счет продукции, которая могла бы производиться в достаточном количестве в СССР. Зависимость объемов советского экспорта от нескольких товаров в условиях быстро меняющейся конъюнктуры на внешних рынках означала неизбежные перепады в поступлениях валютных средств. Так, резкое снижение мировых цен на нефть в середине 80-х гг. выз­вало уменьшение объема экспорта с 72,7 млрд. руб. в 1985 г. до 67,1 млрд. руб. в 1988 г.

Таким образом, развитие внешнеторгового оборота в СССР шло в условиях закрытой экономики, отгороженности реальных производителей экспортных и потребителей импортных товаров от мировых рынков. Крайняя форма протекционизма при отсут­ствии внутренней конкуренции постоянно воспроизводила неэф­фективное производство, ориентированное на внутренний ры­нок. При этом необходимо подчеркнуть, что речь идет о закры­том развитии в течение нескольких веков. Открытие России в петровские времена и начавшаяся «вестернизация» страны со­провождались установлением высоких таможенных пошлин на ввозимые товары запретительного или ограничительного уровня. В концеXIXв. в период экономического подъема средневзвешен­ная ставка ввозных пошлин равнялась 33%.

Закрытость экономики помимо накопления неконкурентоспо­собных производств, сдерживала развитие потребностей производ­ства и населения, вызывала прогрессирующее технологическое от­ставание, сужала спектр сравнительных преимуществ СССР в сис­теме мировой и региональной торговли. Страна превращалась в ярко выраженного поставщика на мировой рынок топлива, сы­рья и материалов и одновременно крупного заемщика кредитов.

Переломить неблагоприятную тенденцию можно было только принципиальным изменением экономического курса. Такая по­пытка была предпринята в 1985 г. в рамках политики «Пере-

20

21

стройки» и «Ускорения социально-экономического развития».

Одним из центральных моментов этой политики стала активиза­ция внешнеэкономической деятельности и более широкое исполь­зование внешних факторов для модернизации экономики и при­общения к мировым достижениям научно-технического прогрес­са. Главные акценты в новой внешнеэкономической политике делались на децентрализацию управления внешней торговлей, поиск инструментов стимулирования экспорта и привлечение ино­странных инвестиций при сохранении контроля со стороны со­юзного центра за внешнеэкономической деятельностью.

На первом этапе реформирования внешнеэкономической сфе­ры в 1986 — 1987 гг. упор был сделан на углубление интеграци­онных процессов в рамках СЭВ на основе развития прямых свя­зей предприятий и организаций. Однако прогрессирующее ухуд­шение экономической и финансовой ситуации в СССР заставило изменить акценты во внешнеэкономической политике и сделать более решительные шаги по пути ее децентрализации.

Весной 1989 г. право непосредственно осуществлять экспорт­но-импортные операции получили все юридические лица, про­дукция которых конкурентоспособна на внешних рынках. Тем самым резко расширилось число участников внешнеэкономичес­кой деятельности. Предприятия, организации, органы террито­риального управления получили право оставлять часть валют­ной выручки для собственного использования.Валютные фон­ды, нормативы валютных отчислений и валютные коэффициен­ты в 1988 — 1991 гг. стали основными средствами стимулирова­ния развития экспорта. Правительство настойчиво проводило линию на валютную самоокупаемость предприятий и регионов.

В конце 1990 г. во внешнеторговой сфере наступил перелом: были отменены дифференцированные валютные коэффициенты, действовавшие с 1987 г., и введен коммерческий курс рубля к доллару. С 1991 г. СССР в расчетах со странами СЭВ перешел на свободно конвертируемую валюту. А в сентябре1991 г. деятель­ность этой организации была прекращена. СЭВ не выдержал ис­пытание либерализацией внешнеэкономической деятельности, начавшейся в СССР и других социалистических странах.

В итоге реформы во внешнеторговой сфере заметно опережа­ли реформирование экономики в целом. В условиях расстроен­ных финансов, растущего бюджетного дефицита, больших разли­чий между внутренними и мировыми ценами начавшаяся либе­рализация внешнеэкономической деятельности усиливала дезор­ганизацию финансов, разрушала хозяйственные связи, вызывала

разобщение союзных субъектов и ослабление власти союзного "центра, что в конечном итоге немало способствовало распаду СССР.

Вопросы для обсуждения

1. В чем заключались особенности развития внешней торговли в СССР?

2. Указать главные направления реформирования внешне­экономической сферы страны в рамках политики «пере­стройки»?

3. Охарактеризовать роль реформ внешней торговли для рефор­мирования экономики страны.

Условия реформы внешнеторговой сферы, ее содержание и этапы

С распадом СССР начался новый этап либерализации внеш­ней торговли уже в новой стране и в рамках радикальной ры­ночной реформы. В конце1991 г. был принят пакет Указов Пре­зидента и Постановлений Правительства РФ («О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», «О формировании республиканского валютного резерва РСФСР», «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров», «О введении экспортного тарифа на отдельные товары, вывози­мые с территории РФ» и др.).

В нормативно-правовую базу, регулирующую внешнеторговый оборот в сравнении с действовавшей на конец 1991 г., были внесе­ны кардинальные изменения.Право на ведение внешнеэкономи­ческой деятельности, включая посредническую, получили все зарегистрированные в РФ юридические лица. Были отменены ~\ ограничения на бартерные операции, физические и юридические лица получили право на открытие валютных счетов и проведение валютных операций через уполномоченные банки, были отмене­ны обязательные валютные отчисления.По своему содержанию, " темпам проведения и последствиям эти преобразования имели «шоковый» характер.

Либерализация 1992 г. принципиально отличалась от либера лизации, проводившейся союзным руководством в 1986 - 1991 гг. Свобода внешнеторговой деятельности была увязана с высвобож­дением цен, предоставлением полной самостоятельности хозяй­ствующим субъектам, ужесточением финансово-бюджетной по­литики, переходом с 1 июля 1992 г. к официальному курсу дол-

22

23

лара, который определялся в результате торгов на Межбанков­ской валютной бирже.

В целом открытие российской экономики происходило по схеме, отработанной МВФ и Мировым банком на многих разви­вающихся и транзитных странах. Но конкретная реализация ре­форм во внешнеэкономической сфере отражала специфичность российской ситуации.

С 1992 г. можно выделить несколько этапов реформирования внешнеторговой деятельности в России, отражающих различные условия осуществления экспортно-импортных связей.

Для начального этапа реформирования (1992 — 1995 гг.) были характерны высокая инфляция и громадные различия внутрен­них и мировых цен на основные товары российского вывоза, экспортные операции характеризовались чрезвычайно высокой прибыльностью. Соотношение внутренних и мировых цен на от­дельные товары представлены в таблице 3.

Для ограничения этих доходов и перераспределения их в бюд­жет с 1 января 1992 г. были введены довольно высокие экспорт­ные тарифы на топливно-сырьевые статьи, составлявшие 20-35% от мировой цены на эти товары.

Одновременно по тем же причинам начали использоваться административные регуляторы экспорта — квоты и лицензии, которые должны были количественно ограничивать экспорт стра­тегически важных товаров, всего более 80 позиций. Для экспорта

Таблица 3

Соотношение внутренних и мировых цен

на отдельные товары,* %

Товар	1990	1991	1992	1993
Нефть	0,6	0,6	25,0	52,0
Бензин	0,9	1,3	44,0	100,0
Энергетический уголь	1,2	1,1	9,0	35,0
Природный газ	0,2	1,8	3,1	18,0
Электроэнергия	0,8	0,5	5,7	20,0
Листовой прокат	1,9	2,0	22,0	65,0
Алюминий	2,0	2,2	31,0	73,0
Целлюлоза	5,3	8,4	5,4	63,0

* На конец года. Источник: Бизнес МН. 1994. — № 14._д

24

некоторых особо важных для бюджета товаров в 1993 г. был со­здан институт спецэкспортеров, уполномоченных организаций, осуществляющих ^снимиторговые операции. Административные регуляторы вместе с экспортными тарифами были призваны пре­дотвратить дезинтеграцию экономики России, смягчить адапта­цию обрабатывающей промышленности к изменяющимся цено­вым пропорциям, обеспечить устойчивое поступление доходов от экспорта в федеральный бюджет.

К началу 1994 г. разрыв между внутренними и мировыми це­нами заметно сократился, что означало сокращение доходности экспортных операций. В изменившихся условиях стало целесооб­разным ослабление административного регулирования экспорта и понижение экспортных тарифов. С 1 января 1995 г. перестала дей­ствовать система квотирования и лицензирования по большин­ству стратегических товаров, а с 1996 г. полностью прекратил существование институт спецэкспортеров.

К началу 1996 г. внутренние цены на большинство товаров, определяющих международную специализацию России, либо срав­нялись, либо превысили уровень мировых. Так, цены на алюми­ний в конце 1995 г. на отечественном рынке были на 42% выше мировых, стальной горячекатанный лист стоил на 41% дороже, а сталь­ная арматура - на 72%. Ценовой разрыв оставался практически толь­ко у нефти и газа: в середине 1996 г. внутренняя цена без НДС на природный газ составляла 66,9% от мировой цены, на нефть — 71,1%, на дизельное топливо — 88,5%, на бензин — 93,8%⁸.

Под давлением МВФ с апреля 1996 г. были отменены экспорт­ные пошлины на газ и остальные товары, где они еще сохраня­лись, с июля они были полностью отменены на нефть. Тем са­мым завершилась тарифная либерализация экспорта.

Регулирование импорта в 1992 - 1995 гг. шло как бы во встреч­ном направлении. До середины 1992 г. импорт в Россию осуще­ствлялся беспошлинно, поскольку скачкообразный рост внутрен­них цен и высокая инфляция делали импортные операции весьма рискованными. С августа 1992 г. был введен временный импорт­ный тариф. В последующий период импортный тариф многократно пересматривался в сторону повышения и все большей дифферен­циации ставок на отдельные товары. Правовой основой вносимых изменений стал принятый в апреле 1993 г. Закон «О таможенном тарифе». С начала 1993 г. импортные товары стали облагаться налогом на добавленную стоимость и акцизами. В результате по-

%■ -ад

⁸ Известия. 1996.25.07. ' -^(К1«; . •*

25

вышения импортного тарифа, его средневзвешенная ставка уве­личилась с 5% в начале 1993 г. до 14% в конце1995 г.В 1993 г. были резко сокращены импортные закупки для государственных

_sнужд. В том же году были отменены дотационные валютные ко-

1 эффициенты, применявшиеся для импорта некоторых товаров. Благодаря этому существенно сократились объемы прямого и скры-

,| того субсидирования импорта из федерального бюджета.

Формирование институционального механизма открытия эко-

j. номики России в основном было завершено к 1996 г. Оно потре­бовало более 4 лет, что в два раза больше по времени, чем у стран ЦВЕ. К концу этого периода отчетливо выделились два основных макроэкономических регулятора внешнеторговых связей — ва­лютный курс и импортные тарифы. Постепенное сокращение и отмена экспортных тарифов должны были по мере сближения мировых и внутренних цен сохранить доходы от экспорта на при­емлемом уровне. Но с середины 1994 г., в результате достигнуто­го сближения цен, нарастающее падение экспортных доходов было связано сустойчивым превышением динамики внутренней инф­ляции над курсовой динамикой рубля, что означало сравнитель­ное удорожание рубля относительно доллара.

Для поддержания доходов от экспорта и одновременно исполь­зования валютного курса для сдерживания инфляции летом

1995 г. стал использоваться так называемый валютный коридор. Последний определял границы изменений обменного курса руб­ ля в определенный период. Валютный коридор устанавливался на определенный период времени и являлся одним из главных макроэкономических регуляторов российской экономики.

В 1996 г. начался второй этап реформирования внешнетор­говой сферы. Для него характерны поиск путей стимулирова­ния экспорта в условиях его падающей эффективности и стрем-ление защитить отечественных производителей путем усложне­ния импортного таможенного тарифа и повышения его ставок. В 1996 - 1998 гг. происходило довольно быстро относительное удорожание рубля, которое приводило к снижению доходности экспорта, но одновременно повышению доходности импорта. Это облегчало проникновение зарубежных товаров на российский рынок и затрудняло деятельность отечественных предприятий, работающих на внутренний рынок.

Для поддержки российских экспортеров в 1996 г. Правитель­ством РФ была утверждена Федеральная программа развития экспорта до 2005 г. В расходную часть федерального бюджета на

1996 г. впервые отдельной строкой были внесены 500 млрд. руб.

обеспечение гарантийных обязательств Правительства РФ (в форме залога) под привлекаемые кредиты для пополнения обо­ротных средств экспортеров и предоставления им прямых кре­дитов. В качестве инструмента поддержки экспортеров Програм­ма предусматривала также льготное кредитование из средств фе­дерального бюджета: проценты за пользование предоставленны­ми кредитами могли устанавливаться в размере половины ставки рефинансирования. Однако из-за ограниченных бюджетных ре­сурсов Программа оказалась неработающей. В бюджете 1998 г. и последующих лет финансовая поддержка российских экспорте­ров уже не была предусмотрена.

В условиях проимпортного курса рубля в 1996 - 1997 гг. и в первой половине 1998 г. проводилась интенсивная корректиров­ка таможенных пошлин с целью усиления защитных функций таможенного тарифа. Это привело к тому, что по ряду товарных групп и подгрупп ставки пошлин оказались в сильной степени дифференцированными, а структура тарифа заметно усложнилась. Он представлял собой совокупность семи адвалорных ставок (0,5, 10, 15, 20, 25 и 30%), применяемых к более чем 11000 товаров (тарифных позиций). При этом на сырье и полуфабрикаты став­ки, как правило, были установлены на уровне 0-5% , полуфабри­каты и комплектующие — 5-15%, готовые изделия — 15-30%.

Тем не менее таможенный тариф не мог обеспечить защиту отечественного производителя от наплыва импортных товаров. В апреле 1998 г. был принят Закон «О мерах по защите эконо­мических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» и создана Правительственная комиссия РФ по защит­ным мерам во внешней торговле, разрабатывающая меры по за­щите отечественных производителей от демпинговых поставок различных товаров на российский рынок из-за рубежа. На осно­ве рекомендаций Комиссии по защитным мерам могли вводиться запретительные пошлины и количественные ограничения (кво­ты) на ввоз отдельных товаров.

Третий этап начался после резкой девальвации рубля в авгу­сте 1998 г. Накопившийся за 3 года девальвационный потенциал выразился в 2,6-кратном падении рубля: в июле-сентябре — 6,238 и 16,065 руб. за долл. (на конец месяца). В конце декабря 1998 г. курс составил 20,650 руб. за долл. или в3,3 раза больше, чем в конце июля. Удешевление рубля стало действенной мерой по под­держке российских экспортеров и одновременно производителей импортозамещающих товаров, поскольку дорогой доллар делал неэффективным импорт многих товаров.

26

27

« В 1999 г. падение рубля продолжилось. В конце 1999 г. курс составил 27 руб. за долл. и за год уменьшился почти на 31%. Индекс потребительских цен составил 137, а производителей про­мышленной продукции — 165. Иными словами, за 1999 г. реаль­ный курс рубля вырос незначительно. В результате падения кур­са рубля и роста мировых цен на основные товары российского экспорта, прежде всего, нефть, нефтепродукты и металлы стал уве­личиваться разрыв между внутренними и мировыми ценами, ко­торый стал приносить экспортерам дополнительный доход. Это позволило вернуться к практике таможенного обложения экспорта нефти. Обложение экспорта нефти тарифом началось в январе 1999 г. и составило 2,5 евро за тонну. Летом 2000 г., когда цены на нефть достигли максимального уровня, экспортный тариф уве­личился до 48 евро за тонну. В начале 2001 г., отражая динами­ку мировых цен на нефть, он был понижен до 22 евро за тонну. Пошлинами стал также облагаться экспорт цветных металлов и лома черных и цветных металлов.

В 2000 г. курс рубля был стабилизирован на уровне 28-28,5 руб. за долл., при годовой инфляции в 20% . Это означало восста­новление тенденции к удорожанию рубля со всеми вытекающи­ми отсюда экономическими последствиями. Вместе с тем ЦБ Рос­сии благодаря накопленным валютным резервам удавалось про­водить политику плавного понижения курса рубля в сочетании с довольно продолжительными периодами (несколько месяцев) его стабильного курсового соотношения с долларом.

С 2001 г. вступил в силу новый таможенный тариф. Потреб­ность в нем была продиктована большими объемами «серого» им­порта и проэкспортным курсом рубля, делающим многие импор­тные операции неэффективными. Существенно была упрощена структура тарифа. В нем предусмотрены четыре ставки — 5, 10, 15 и 20%. Расчетная средневзвешенная ставка нового тарифа со­ставит 10,7%, что заметно ниже ранее действовавшего. Отказ от запретительных тарифных ставок в 25 и 30% и общее «удешевле­ние» импорта даст возможность снизить производственные издер­жки предприятий, использующих зарубежные комплектующие и полуфабрикаты, и тем самым будет способствовать расширению внутреннего спроса и дальнейшему оживлению деловой активнос­ти. Кроме того, как ожидается, новый тариф создаст благоприятные возможности для модернизации промышленного производства на ос­нове современного оборудования, не производимого в России.

Для российских производителей, действующих в тех секто­рах, которые могут пострадать от субсидируемого импорта, дем-

пинга и недобросовестной конкуренции, предполагается существен­но усилить эффективность применения законодательства, касаю­щегося специальных защитных, антидемпинговых и компенсаци­онных мер.

В целом механизм регулирования внешней торговли в бли­жайшие годы будет неизбежно корректироваться, отражая изме­нения в состоянии российской экономики и финансов, конъюнк­туре на мировых рынках, в целях внешнеэкономической полити­ки России и соотношения в ней ориентации на глобальное и ре­гиональное сотрудничество. В среднесрочной перспективе будет сохраняться проэкспортный курс рубля при постепенном сниже­нии таможенной нагрузки на импортеров. Таможенная защита отечественных производителей будет иметь все более нацелен­ный характер. В стратегии социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу предусмотрено использовать также для защиты внутреннего рынка меры, регулирующие усло­вия конкуренции, в частности, антидемпинговые процедуры, и нетарифное регулирование импорта (стандарты безопасности, ка­чества, упаковки и маркировки и т.д.).