Архив4 / dlya_kursacha(1) / для курсача / pfggopf_rus

гаемым направлениям, обеспечивая ее комплексный и всесторонний характер, а также эффективное распространение получаемых результатов.

Результаты этой работы могли бы быть представлены для обсуждения на сессиях МВФ и Всемирного банка, а также на мероприятиях ОЭСР и других международных организаций.

Постоянное внимание и поддержка со стороны министерств финансов стран «Группы восьми» и всех других заинтересованных стран к этой работе стала бы важнейшим фактором ее успешного проведения.

2. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ ЭФФЕКТИВНОГО И ОТВЕТСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

Эффективное и ответственное управление общественными финансами лежит в основе усилий любой страны по обеспечению стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан. В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые общественные финансы в каждой отдельной стране могут внести существенный вклад в управление рисками и обеспечение всеобщей безопасности на глобальном уровне. Неспособность управлять этими рисками может создать угрозу стабильности и благополучию других партнеров.

2.1 Понятие и необходимость эффективного и ответственного управления общественными финансами

Понятие эффективного и ответственного управления общественными финансами, используемое в настоящем документе, носит широкий комплексный характер и не сводится к отдельным компонентам. Этот широкий контекст и составляет основную идею предлагаемой инициативы. Ее основная цель заключается в консолидации и повышении эффек-

11

тивности использования стандартов и рекомендаций, содержащихся в многочисленных ныне существующих источниках и являющихся результатами проделанной на сегодняшней день серьезной работы.

Можно выделить следующие три ключевых аспекта, определяющих эффективное и ответственное управление общественными финансами:

а). прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предпола-

гает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления, распределении между ними ответственности, характере воздействия правительства на функционирование экономики, задачах бюджетно-налоговой политики, финансовой отчетности государственного сектора и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях;

б) «здоровье» системы общественных финансов, что предпола-

гает ее стабильность и устойчивость, как в среднесрочном аспекте, так и в более отдаленной перспективе, эффективные межбюджетные отношения, управление потенциальными рисками и, наконец, эффективность систем бюджетного и финансового контроля; .

в) эффективность и результативность бюджетной политики,

что означает эффективность распределения ресурсов (с учетом как собственно экономической эффективности, так и политических приоритетов правительства), эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, механизмы, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности, а также использование мониторинга, оценки и аудита для извлечения уроков на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.

В каждой стране эффективное и ответственное управление общественными финансами также должно быть ориентировано на принятие обоснованных решений и их успешную реализацию на трех уровнях:

12

1)бюджетно-налоговое планирование на макроуровне:

общий объем собираемых налогов и запланированных расходов, объем профицита, дефицита и т. д., а также нетто-заимствований или резервирования;

2)определение приоритетов в области налогообложения

иразвития государственного сектора (конкретные налоги, расходы,

политические цели); и

3)подробная разработка бюджета и его исполнение –

планирование и принятие бюджета, исполнение, контроль, подотчетность, мониторинг, отчетность и аудит бюджетов, управление активами

иобязательствами, заимствования и налогообложение.

Хотя очевидно, что первый уровень является решающим, так как успех или неудача на макроуровне чрезвычайно важны и для национальной и для мировой экономики, все три уровня тесно связаны между собой. Например, неправильное определение приоритетов налоговой и бюджетной политики и (или) недостатки разработки и исполнения бюджетов могут привести к снижению эффективности бюджетноналогового планирования на макроуровне. В свою очередь, нестабильность на макроуровне может свести на нет вероятность достижения положительных результатов на двух последующих уровнях.

В последние 15–20 лет подходы ко всем этим вопросам стали предметом особого внимания, как на национальном, так и на международном уровне. Масштабные реформы методов управления бюджетным процессом были предприняты во многих странах, включая развитые страны и страны с развивающейся или переходной экономикой.

При всем разнообразии методов реализации реформ специальные меры предпринимались для:

• повышения уровня прозрачности и предотвращения нежелательных и (или) непредвиденных ситуаций;

13

•повышения уровня стабильности и долгосрочной устойчивости (включая расширение практики использования методов многолетнего планирования и внимание к управлению рисками); и

•повышения эффективности и результативности (включая расширенное использование методов бюджетирования и управления, ориентированных на результаты, а также децентрализация управления при соответствующей системе подотчетности).

В результате этих процессов и их поддержки на международном уровне сформировался широкий консенсус в отношении элементов, составляющих общепризнанную лучшую (надлежащую) практику.

Необходимость эффективного и ответственного управления общественными финансами стала общепризнанной, поскольку:

•общественные финансы представляют собой ключевой элемент любой национальной экономики (и благосостояния населения);

•стабильность и устойчивость в бюджетно-налоговой сфере необходимы для эффективного экономического развития, как на национальном, так и на глобальном уровне;

•неэффективное управление общественными финансами тормозит развитие страны и создает проблемы для других стран, развитие которых становится взаимозависимым в условиях глобальной экономики; и

•прозрачность в отношении происходящих в каждой стране процессов управления общественными финансами является необходимым компонентом взаимного доверия и безопасности.

Глобализация экономики создает новые риски для стабильного управления общественными финансами на национальном уровне, в частности, за счет воздействия на общественные финансы со стороны:

•неопределенности и резких изменений цен на сырьевые товары, такие как нефть;

14

•климатических изменений и стихийных бедствий, включая новые угрозы для здоровья населения, таких, например, как риск эпидемии птичьего гриппа;

•базовых демографических тенденций (старение населения и т. д., что ведет к более высоким требованиям в отношении пенсионного обеспечения, социальной поддержки и здравоохранения);

•растущей взаимозависимости систем налогообложения; и

•возрастающего значения в глобальном масштабе ряда стран с формирующейся рыночной экономикой, где система общественных финансов находится на начальном этапе реформирования.

Эти проблемы подчеркивают необходимость хорошо продуманных

иэффективно организованных методов управления рисками в целях ограничения неблагоприятных последствий на национальном и глобальном уровнях.

Важность управления возрастающими рисками для общественных финансов и обеспечения эффективного развития была признана в апреле 2006 г. Международным валютно-финансовым комитетом Совета управляющих МВФ, которым, в частности, отмечается:

"Мероприятия по укреплению среднесрочной финансовой стабильности продолжают оставаться важнейшими с точки зрения поддержания роста и стабильности и повышения устойчивости к будущим потрясениям. Следует шире использовать экономический рост для сокращения бюджетного дефицита и провести реформы для обеспечения устойчивости систем пенсионного обеспечения и здравоохранения..." и

"Улучшение перспектив экономического роста бедных стран, включая страны к югу от Сахары, весьма обнадеживает. Комитет обращает особое внимание на то, что достижение целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, предполагает сотрудничество между бедными странами и донорами. Развивающиеся страны должны продолжать проводить стабильную макроэкономическую политику и ориен-

15

тированные на экономический рост реформы, включая дополнительные существенные усилия по созданию устойчивых, подотчетных и прозрачных институтов. Международное сообщество должно способствовать этому процессу путем предоставления дополнительных ресурсов в соответствии со своими обязательствами".

2.2 Существующие источники информации и методические руководства

В последние годы масштабная и впечатляющая работа практически по всем этим направлениям была проделана международными организациями, заинтересованными в ответственном и эффективном управлении общественными финансами (или по их заказу) − Международным валютным фондом, Всемирным банком и ОЭСР, а также на региональном уровне, например, Азиатским банком развития (АзБР). Европейский союз (ЕС) ввел ряд конкретных правил в отношении бюджетно-налоговой ответственности в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте и введения евро в качестве единой валюты для некоторых своих членов. Принятые им правила ("acquis communautaire") в области финансового контроля также имеют обязательное действие для членов ЕС. В Содружестве наций достигнуто соглашение о правилах проведения реформы в области управления общественными финансами. Страны-доноры разработали руководства для применения их на национальном уровне и предназначенные для использования при оказании технического содействия или предоставления бюджетной поддержки странам с переходной или развивающейся экономикой. Правительства некоторых стран или их министерства финансов также разработали принципы для собственного использования. В Лимской декларации установлены международнопризнанные принципы аудита. Кроме того, в рамках мониторинга и пересмотра кредитных рейтингов частные рейтинговые агентства внимательно следят за действиями отдельных стран в сфере управления общественными финансами.

16

Не претендуя на исчерпывающее описание всех источников информации в этой сфере, их можно сгруппировать следующим образом.

А. Обязательные для исполнения нормативные требования

•Процедура Европейского союза в отношении чрезмерного дефицита, включая нормы, утвержденные статьями 9 и 104 Договора Европейского союза и уточненные Положением Совета ЕС № 1055/2005 от 27 июня 2005 г., вносящая поправки в "Пакт о стабильности и экономическом росте" от 1997 г. Эти нормы в первую очередь затрагивают некоторые параметры, имеющие отношение к финансовой ответственности и принятые в качестве обязательных странами–членами ЕС; при этом они имеют особое значение для стран, входящих в зону евро.

•Правила финансового контроля ЕС в отношении присоединившихся стран являются еще одним примером обязательных норм, затрагивающих не только использование бюджетных средств ЕС, но и национальные бюджеты, поскольку условием вступления в ЕС было распространение действия единых правил в отношении обоих уровней.

Такого рода взаимные формальные обязательства в отношении финансовой ответственности и надлежащего управления общественными финансами были необходимы в конкретных условиях ЕС, однако, они являются исключением в современной международной практике и далее не рассматриваются.

Б. Официально принятые Кодексы лучшей (надлежащей) практи-

ки

•Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности

вбюджетно-налоговой сфере МВФ (пересмотренный 28 февраля 2001 г.) является одним из принятых на международном уровне Стандартов и кодексов, мониторинг которых осуществляет Форум по финансовой стабильности. Благодаря этому он пользуется широкой международной поддержкой.

17

•Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР (обновлена в 2001 г.) была формально одобрена странами– членами ОЭСР и является общедоступным документом о надлежащей практике по обеспечению прозрачности бюджета.

•Лимская декларация о руководящих принципах аудита, принятая членами Международной организации высших органов финансового аудита (1977 г.), содержит изложение согласованных принципов в отношении проведения независимого аудита общественных финансов, а также соответствующих методов работы.

•Руководящие принципы осуществления реформы управления общественными финансами Содружества наций (2005 г.) предлагают некоторые принципы , которые должны учитываться при реформировании системы управления общественными финансами, а также содержат предложения по осуществлению этих реформ.

В. Рекомендации по надлежащей практике ответственного и эффективного управления общественными финансами

•Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджет- но-налоговой сфере (апрель 1999 г.) содержит принципы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также большое количество ссылок на иные источники, посвященные двум другим аспектам эффективного управления общественными финансами. МВФ также подготовил целый ряд документов, касающихся эффективной и ответственной бюд- жетно-налоговой политики (включая вопросы, возникающие в связи с "бюджетно-налоговым пространством для содействия экономическому росту"), в том числе вопросы определения содержания этой политики и

еереализации на практике.

•Руководство по управлению государственными расходами Всемирного банка (1998 г.), содержащее всеобъемлющие рекомендации в отношении большинства аспектов управления общественными финан-

18

сами и реализации бюджетных реформ в странах с переходной и развивающейся экономикой.

•Большая работа была также проведена МВФ и Всемирным банком по консультированию отдельных стран в ходе работы и переговоров в рамках статьи IV, проектов технического содействия Всемирного банка и в рамках текущих контактов со странами-членами этих двух международных финансовых организаций (МФО).

•Руководство ОЭСР (разработанное Р.Алленом и Д.Томмаси) содержит подробные руководящие указания, направленные на оказание содействия странам с переходной экономикой в переходе к современным методам управления общественными финансами.

•Управление государственными расходами АзБР (С.СкьявоКампи и Д.Томмаси, 1999 г.) является еще одним источником подробных методических рекомендаций.

•Руководство по надлежащей практике министерства Великобритании по международному развитию, а также источники других доноров содержат рекомендации, представляющие интерес для развивающихся стран, где техническое содействие и финансовая помощь играют особенно важную роль.

•Национальные Кодексы надлежащей практики, например, применяемое в Великобритании "золотое правило" в отношении осуществления заимствований только для финансирования инвестиций (в среднем, с учетом цикличности экономического роста, общий объем чистых заимствований не может превышать общий объем инвестиций)

Г. Инструменты мониторинга и оценки

•Доклады о соблюдении стандартов и кодексов (ДССК) разработаны МВФ и Всемирным банком в рамках программы с определенными приоритетами для оценки как отдельно выбранных стран, так и различных стандартов и кодексов, соблюдение которых подлежит анали-

19

зу. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюд- жетно-налоговой сфере МВФ является, таким образом, лишь одним из кодексов по финансовой стабильности, который может подлежать оценке конкретным ДССК. Для оценки соблюдения Кодекса МВФ используется Вопросник МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере.

•В рамках совместной донорской программы партнерства «Государственные расходы и финансовая подотчетность» (ГРФП) была разработана система оценки эффективности управления государственными финансами. Она включает: а) набор показателей для измерения и мониторинга результатов деятельности национальных систем управления общественными финансами, характера процессов и функционирования институтов в этой сфере и б) формат отчета, содержащий краткую оценку достижений страны на основе анализа показателей, а также описывающий уже проведенные и осуществляемые на данный момент мероприятия по реализации реформ. Показатели оценивают достоверность, комплексность и прозрачность бюджета, качество процессов, протекающих во всех фазах бюджетного цикла, а также степень вовлеченности доноров. Первые оценки уже были проведены. Система разработана для стран с развивающейся и переходной экономикой, однако она может иметь и более широкое применение.

•Система ОЭСР PUMA и система ОЭСР/ЕС SIGMA также могут быть использованы в данной области, в том числе, последняя предусматривает проведение соответствующей оценки, проводимой представителями высших финансовых органов других стран-партнеров.

Д. Обмен информацией

•В 2003 г. ОЭСР и Всемирный Банк приступили к проведению исследования Бюджетной практики и процедур в более чем 60 странах, включая страны – члены ОЭСР и страны с развивающейся и переходной экономикой. В ходе этого исследования проводится комплексный анализ

20