Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdfЭффективность государственного и муниципального управления |
71 |
му формату, что позволяет проводить сопоставимые сравнения и анализ, в том числе различными международными организациями, такими как Международный банк, Международная организация здравоохранения, МОТ, ОЭСР, Европейская комиссия.
|
Таблица 3 |
|
|
Качество показателя |
Значение |
Правильно |
В целях обеспечения сбора информации и |
сформулированный |
взаимодействия показатель должен иметь |
|
недвусмысленное определение |
Действенный |
Показатель должен быть в состоянии измерить |
|
объект или процесс, ради оценки которых он |
|
разработан |
Соответствующий |
Показатель должен отражать то, что руководство |
|
организации намерено оценить |
Надежный |
При повторном использовании показатель должен |
|
давать одинаковое значение; показатель должен |
|
быть в состоянии отражать изменения |
Поддающийся |
Показатель должен поддаваться сравнению |
сравнению |
с данными за предыдущий период или |
|
схожими показателями оценки деятельности, |
|
используемыми другими организациями |
Своевременный |
Оценка с использованием показателя должна |
|
производиться регулярно для обеспечения |
|
контроля за ситуацией |
Экономичный |
Применение показателя не должно требовать |
|
значительных ресурсов |
В целом основными элементами оценки эффективности деятельности по результатам могут быть:
–разработка стандартов деятельности для каждой должности и критериев оценки эффективности в должностных регламентах госслужащих;
–разработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки);
–непосредственная оценка эффективности деятельности;
–обсуждение результатов оценки с самим работником;
–принятие решения по результатам оценки и документирование оценки.
72 |
Лекция 7 |
Для оценки качества предоставления государственных услуг
иопределения критериев эффективности деятельности государственных органов возможно использование методов так назы-
ваемой «Общей схемы оценки» – Common Assesment Framework (CAF), которая была разработана Европейским институтом административного управления под эгидой Еврокомиссии1 в 2000 г. В основу данной модели положена бизнес-модель делового совершенствования Европейского фонда управления качеством. В настоящее время CAF является неотъемлемым элементов реализации государственных программ в большинстве европейских стран и используется, прежде всего, в организациях бюджетной сферы. Она предполагает комплексное исследование эффективности управления в государственных организациях с использованием выделенных критериев (не менее 28) на основе диагностической оценки и самооценки. В России данная модель была апробирована в Ивановской области, где в 2006 г. был реализован эксперимент по оценке эффективности деятельности аппарата Избирательной комиссии.
ВВеликобритании для оценки эффективности деятельности госорганов разработана методика сбалансированной таблицы баллов, в соответствии с ней выбраны основные аспекты работы (всего их 5), ориентируясь на которые разрабатываются соответствующие критерии. Основное внимание уделяется оценке следующих направлений деятельности госорганов:
стратегические цели: почему существует данный вид услуг,
ичто преследует собой оказание данного вида услуг;
себестоимость/эффективность: ресурсы, выделенные под определенный вид услуг, и эффективность, с которой они преобразуются в результаты;
эффект от оказания услуг: насколько хорошо оказывается конкретный вид услуг в целях достижения стратегических целей;
качество: качество оказываемых услуг с учетом точки зрения их получателей;
всеобщая доступность: доступность услуг для всех категорий населения.
Определение критериев организационной эффективности основывается на использовании методов административного пла-
1 Подробнее см.: Малов Д. Модель CAF для улучшения качества публичного менеджмента // Государственная служба. 2009. № 6.
Эффективность государственного и муниципального управления |
73 |
нирования, что предполагает определение направленности деятельности государственного органа, структурных подразделений и деятельности должностных лиц при исполнении какой-либо государственной функции на достижение конкретного результата.
В соответствии с этим в административном регламенте государственного органа должны быть прописаны конкретные для данной государственной структуры профессиональные требования к служебной деятельности государственных служащих, определены желаемые результаты и выделены показатели оценки1. Административный регламент выглядит следующим образом:
Административный регламент государственного органа, определяющий порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг
Должностной регламент, содержащий профессиональные требования к государственному служащему и результатам его служебной деятельности
Показатели результативности и показатели эффективности профессиональной служебной деятельности государственного служащего
Служебный контракт
Целенаправленная реализация подобной цепочки административного регламентирования обосновывает логику критериев оценки эффективности в четкой взаимосвязи деятельности государственного органа и работы конкретного государственного служащего.
1 Подробнее этот аспект вопроса освещен в работе: Литвинцева Е.А., Рассказова И.Н. Оценка эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Информационные обзоры ИНИИ РАГС при Президенте Российской Федерации. М., 2009.
74Лекция 7
Вряде зарубежных органов государственного управления используется система сбалансированных показателей – Balanced ScoreCard, которая может быть использована при оценке эффективности работы государственных органов и государственных служащих в России. Использование этой модели в практике государственного управления позволяет перевести государственные цели в систему конкретных сбалансированных показателей, а также обосновать критерии эффективности деятельности. Методика BSC позволяет осуществить проектирование «карты стратегических целей», совместив ее с задачами государственного органа, а также «карты ключевых показателей результативности» государственных служащих на всех должностных уровнях. Преимуществом использования методики BSC является возможность установления четкой взаимосвязи процессов стратегического планирования государственного органа и деятельности государственного служащего. Административное планирование и оценка эффективности выглядят следующим образом:
Стратегия развития государственного органа
-------------------------------------------------
Стратегические цели
Показатели результативности и показатели эффективности работы государственного органа, структурных подразделений, государственного служащего
Стратегический план деятельности государственного органа
Индивидуальный план работы сотрудника
Основные конкурентные преимущества государственного органа
Разработка критериев эффективности деятельности государственных служащих с помощью методики BSC может быть реа-
Эффективность государственного и муниципального управления |
75 |
лизована в конкретных технологических процедурах при проектировании корпоративного профиля государственного органа, разработке карты целей организации и «расщепления» их по структурным подразделениям государственного органа и конкретным сотрудникам, формировании системы ключевых показателей результативности работы государственного служащего.
При разработке критериев оценки организационной эффективности деятельности государственных органов может быть использована также Методика системы ключевых показателей результативности (Key Performance Indicators: далее – KPI), ко-
торая основана на использовании измеряемых индикаторов, отражающих реальный вклад каждого служащего в реализацию намеченного плана. Данные показатели должны быть достоверны и сбалансированы между собой, четко и конкретно сформулированы и должны давать возможность исполнителю самостоятельно оценивать свою работу и влиять на ее результат. Методика KPI переводит стратегические цели организации в систему сбалансированных показателей, измерение которых предоставляет возможность оценивать текущие и планируемые результаты работы государственного органа, структурных подразделений, конкретных сотрудников:
Стратегия развития государственного органа
Стратегический план государственного органа с корпоративной картой KPI
План работы структурного подразделения с картой KPI
Индивидуальный план руководителя структурного подразделения с личной картой KPI
Индивидуальный план сотрудника с личной картой KPI
76 |
Лекция 7 |
Количественные и качественные KPI распределяются по четырем перспективным направлениям оценки эффективности деятельности государственного органа: финансовое обеспечение, организационные процессы, потребители государственных услуг, развитие персонала.
Дальнейшее использование модели КРI позволяет конкретизировать ее в зависимости от категории и группы должностей государственной гражданской службы:
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Таблица 4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
КРI – |
КРI – |
|
|
КРI – |
КРI– |
||
|
|
|
|
организа- |
|
потребители |
|||||
Категории должностей |
финансовое |
|
развитие |
||||||||
|
|
|
обеспечение |
ционные |
|
государствен- |
персонала |
||||
|
|
|
процессы |
|
ных услуг |
||||||
Руководители |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Помощники (советники) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Специалисты |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Обеспечивающие |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
специалисты |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
КРI – |
|
КРI – |
|
|
|
КРI – |
КРI – |
||
|
|
|
|
|
потребители |
||||||
Группы |
|
финансовое |
|
организацион- |
|
|
развитие |
||||
|
|
|
государственных |
||||||||
|
|
обеспечение |
|
ные процессы |
|
|
|
услуг |
персонала |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Высшие |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Главные |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ведущие |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Старшие |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Младшие |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Таким образом, использование методики BSС с распределением КРI-показателей дает возможность вычислять необходимый (прогнозируемый) уровень эффективности деятельности служащего, измеряя плановое целевое значение КРI.
В целом использование методики построения системы сбалансированных показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности гражданских служащих предоставляет каждому конкретному государственному органу возможность увязать показатели результативности и показатели эффек-
Эффективность государственного и муниципального управления |
77 |
тивности работы конкретных сотрудников со стратегическими показателями результативности и показателями эффективности государственного органа в целом.
Как показывает теоретический и практический опыт развитых стран в современный период, эффективность государственного управления является одной из приоритетных задач. Измерение эффективности государственного управления является сложной и до конца не решенной задачей для всех стран мира.
Построение моделей оценки эффективности государственного управления характеризуется значительным разбросом используемых в мире методических подходов, принципов и систем измеряемых показателей. Данная ситуация объясняется сложностью моделируемых систем.
Эффективность государственного управления требует многокритериальной оценки, касается проблемы количественного и качественного измерения уровня жизни различных слоев населения и качества предоставляемых государственных услуг. При оценке эффективности государственного управления возникает необходимость построения оптимальной модели эффективности государственного управления, с выбором ключевых показателей, отражающих полную картину функционирования и развития государственных и общественных институтов. Основная проблема при создании работающей системы оценки эффективности государственного управления заключается в определении оптимальных значений указанных показателей и выстраивании механизмов их постоянного мониторинга, системы обратной связи с дальнейшей корректировкой исходных показателей.
Часто система оценки эффективности государственного управления ограничивается оценкой качества работы органов государственной власти и практически не используются инструменты для оценки степени воздействия достигнутых результатов органов власти на динамику социально-экономического развития страны. Кроме того, полученные в ходе оценки данные о достигнутых результатах, а также эффективности работы органов государственной власти должны служить основой для управления изменениями в этой системе.
Совершенствование оценки эффективности – это комплексная проблема, решение которой тесно связано с необходимостью разработки объективных систем учета результатов и затрат государственных органов, а также показателей результативности и
78 |
Лекция 7 |
эффективности профессиональной деятельности государственных служащих. Открытым остается вопрос о методах и способах оценки эффективности деятельности органов государственной власти и государственных служащих.
Анализ международных методик по измерению качества государственного управления показал, что до сих пор не сложилось методологии оценки качественных и количественных характеристик управления. Каждое исследование имеет свою специфику, это могут быть экспертные обследования, собеседования, контрольные перечни вопросов, а также фокус-группы и другие. Международные организации в большей мере специализируются на экспертных опросах. Общим признаком указанных исследований является направленность на выявление субъективных мнений опрашиваемых, касающихся опыта граждан и представителей организаций по взаимодействию с государственными структурами, что существенно снижает практическую ценность методик.
Современные вызовы, с которыми сталкиваются системы управления, нуждаются в новых методиках оценки качества государственного управления. Технологии, содержащиеся в действующих методиках, разработаны на основе опыта развитых стран, что не в полной мере отражает особенности управленческих систем развивающихся стран.
В рамках исследований измерения уровня эффективности государственного управления необходимым является не только проведение рейтинговых оценок, но и дальнейший анализ управленческих систем стран с выработкой рекомендаций по внедрению «лучших практик» для отдельных групп стран, схожих по ряду признаков (социально-экономических, политических и других).
При разработке критериев и показателей эффективности государственного управления следует учитывать, что попытки создания системы универсальных критериев для оценки эффективности государственного управления разработчиками разных стран сопровождались рядом трудностей, что, по мнению специалистов, подтвердило невозможность создания в сложившихся условиях подобной системы критериев.
Оценка возможных рисков, возникающих в системе отчетности органов государственной власти за результаты и эффективность их деятельности, является одним из неразработанных вопросов, нуждающихся в пристальном внимании. Так, существу-
Эффективность государственного и муниципального управления |
79 |
ют разного рода риски, связанные с необъективным отражением органами власти в докладах о результатах тех или иных показателей (подачи недостоверных сведений), а также наличие других рисков.
Итак, следует подчеркнуть, что система оценки эффективности государственного управления в России должна опираться на мировые тенденции с учетом результатов их апробации, а также социокультурных, политических, экономических, территориальных, правовых, исторических и иных особенностей развития страны. Для того чтобы определить направления повышения эффективности государственного управления, либо осуществить их корректировку, необходимо выработать четкий научно-методологи ческий инструментарий оценки эффективности системы государственного управления.
Представленный анализ объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собой переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т. е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему – естественная самоорганизация общества. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации – один из универсальных показателей эффективности управления.
Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими
80 |
Лекция 7 |
официальнопризнанныеценности,интересы,целиинормы.Данная процедура – не что иное, как процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно полностью учесть в стратегических планах развития быстроменяющиеся тенденции, интересы и запросы современного общества. Решения фиксируют видимый на определенном участке времени результат, сочетая его с возможностями государства и общества.
Упущенные возможности, неправильно распределенные ресурсы вызваны неверными изначальными посылами управляющей системы. Соответствие достигнутых результатов заявленным целям, общественным потребностям – главный результат эффективного управления. Он возможен только при отлаженной, хорошо скоординированной системе управления, ее адекватности внешним вызовам, слаженном взаимодействии всей технологической цепочки управления.
Литература
Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009; Барциц И.Н. Международные методики оценки эффективности государственного управления // Управленческое консультирование. 2009.
№4; Барциц И.Н. Показатели и критерии оценки эффективности государственного управления // Аналитические обзоры ИНИИ РАГС. 2010.
№1 (11); Барциц И.Н. Эффективное управление – управление на основе права // Эффективность гос. управления в современных условиях: Материалы Междунар. научно-практ. конференции. Москва, 17 марта 2009 года. М.: Изд-во РАГС, 2009; Барциц И.Н. Эффективное управление – управление по результатам // Национальные проекты. 2008. № 6; Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Государство и право. 2009.
№3; Быковский В.А. Оценка эффективности органов региональной и местной власти // Региональные проблемы преобразования экономики. 2009. № 2; Галиуллин Т.Т. Современные проблемы оценки эффективности государственного управления // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4; Государственное управление в ХХI веке: традиции и инновации. Часть 1. М.: Изд-во МГУ : РОССПЭН, 2007; Дзуцев Х.В. Оценка населением эффективности деятельности ор-