Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2

тающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, вне зависимости от уровня их дохода;

б) составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

в) обеспечение участия работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представление интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

3.Мониторинг в системе государственного

имуниципального управления

Одним из наиболее распространенных инструментов развития системы государственного и муниципального управления в последние годы стал правовой мониторинг. Как было предусмотрено Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, одной из основных задач в процессе ее реализации должно стать создание эффективной системы мониторинга, в том числе по основным направлениям осуществления административной реформы.

Сэтой целью планировалась разработка методических основ

исистем мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления государственных услуг, результативности ведомственных и региональных антикоррупционных программ, проведения закупок для государственных нужд, информационной открытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, развития гражданского общества и участия его представителей в процессе подготовки и принятия государственными органами решений с последующим осуществлением необходимого мониторинга.

Реализация указанных мероприятий должна была быть обеспечена за счет развития системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан

иорганизаций) и государственных служащих, а также перехода

тировать антикоррупционные программы. Система мониторинга должна была включить в себя:

измерение уровня коррупции; определение структуры коррупции (по органам власти, отрас-

лям экономики и т. п.); мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий.

Создание самостоятельных систем мониторинга по каждому из направлений, связанных с созданием и внедрением отдельных систем мониторинга закупок для государственных нужд, информационной открытостью органов государственной власти и органов местного самоуправления, развитием гражданского общества и участием его представителей в подготовке и принятии решений государственными органами, являлось необходимым условием реализации административной реформы в целом.

Следует отметить, что решение в ходе административной реформы задачи внедрения правового мониторинга в повседневную деятельность органов государственного и муниципального управления во многом было подготовлено научными разработка-

ми специалистов и соответствующей практикой. Хотя юридическая наука непосредственно к проблемам правового мониторинга обратилась сравнительно недавно. Благодаря усилиям теоретиков, среди которых прежде всего следует назвать профессора Ю.А. Тихомирова, а также практиков, объединенных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в настоящее время разработана методология и методика правового мониторинга. При Совете Федерации ФС РФ действует Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) (руководитель Центра – Председатель Совета Федерации ФС РФ С.М. Миронов, первый заместитель – Г.Э. Бурбулис).

Формирование и функционирование правового мониторинга, по оценке Ю.А. Тихомирова, должно включать, «во-первых, дея- тельностьсубъектовмониторинга;во-вторых,наличиерегламент- ных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока. Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объекты – динамику правовой сферы, законодательства и

же механизмом перехода к новым управленческим технологиям, в частности, к управлению по результатам1.

Говоря о мониторинге законодательства, нельзя не отметить, что в настоящее время отдельными исследователями ставится вопрос и о мониторинге Конституции РФ. Так, Н.Н. Черногор, отмечает, что правовой мониторинг как функция органов государственной власти, представляющая собой систему информационных наблюдений, дает возможность анализировать и оценивать:

•результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной;

•качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;

•эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, – обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Это позволяет относить к числу его объектов не только действующее законодательство и практику его применения, но и законопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти. С учетом этого исключение Конституции из числа объектов правового мониторинга является методологической ошибкой. Процесс накопления позитивного знания, научного осмысления государственно-правовых явлений идет непрерывно. С течением времени в ходе апробации тех или иных научных решений, внедрения в практику теоретических моделей становятся видны и понятны просчеты, допущенные при принятии этих решений и создании соответствующих моделей. Поэтому исключение Конституции из числа объектов правового мониторинга неизбежно влечет нарушение его логики

ипоследовательности «технологических операций»2.

1 Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

2 См.: Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. № 11.

правовых актов, внесения изменений в правовые акты или признании их утратившими силу. Кроме того, результаты правового мониторинга учитываются при планировании правотворчества

иразработке проектов законов города Москвы и иных правовых актов.

Материалы мониторинга публикуются в официальных изданиях Московской городской Думы, Мэра и Правительства Москвы, а также размещаются на официальных сайтах Московской городской Думы, Правительства Москвы. Переданные в органы государственной власти (должностным лицам) результаты правового мониторинга, проведенного гражданами, их объединениями, юридическими лицами, носят рекомендательный характер.

Говоряомониторингезаконодательства,следуетобратитьвнимание на требование, что такой мониторинг должен охватывать весь цикл действия закона: правовой мониторинг представляет собой структурно-информационный комплекс для наблюдения, анализа и корректировки механизма правового регулирования. Этот комплекс служит реализации долгосрочных, среднесрочных

икраткосрочных программ социально-экономического развития

иэффективному воздействию права на ход общественных процессов.

Сучетом этого требования Ю.А.Тихомировым были разработаны конкретные рекомендации по проведению правового мониторинга, которые содержат положения о порядке реализации закона и подзаконных актов, о способах оценки эффективности деятельности государственных органов и служащих, организаций.

Для оценки действия законов и подзаконных актов рекомендуется использовать общие и специальные источники информа-

ции. В частности:

• доклады Совета Федерации о состоянии и развитии зако-

нодательства;

• доклады о состоянии законодательства субъектов Федера-

ции;

• доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполни-

тельной власти;

• отчеты и информации государственных органов о выполнении законов;

458Лекция 15

•данные государственной статистики;

•функциональные информационно-аналитические материалы МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольнонадзорных органов;

•рекомендации научных учреждений;

•обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ;

•систематический сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;

•обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Информация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с помощью автоматизированных систем и баз данных.

Требуется проводить анализ также судебных исков в адрес органа и его реакции на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакции на них, что позволит предотвращать возможные управленческие риски с неизбежным судебным контролем.

Осуществляя мониторинг механизма реализации закона, необходимо учитывать, что для обеспечения реализации закона используется целый комплекс средств, включающий:

а) социально-психологические средства – достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий;

б) организационные средства – изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработку планов реализации закона;

в) функциональные средства – уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий, использование норм закона как способа решения задач;

г) юридические средства – правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

изменение и отмену подзаконных актов; соблюдение пределов принятия ведомственных актов; обеспечение условий принятия локальных актов; определение оснований выбора вариантов правомерных действий; последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан; использование административных регламентов и иных процедур;

д) материально-финансовые средства – выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.

При проведении мониторинга к позитивным показателям действия закона следует относить:

•использование норм закона для определения статуса органа

иразработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

•использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

•использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;

•использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

•использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

Эффективность реализации подзаконных актов определяется такими показателями, как:

а) строгое соблюдение норм закона и принятие актов в соответствии с его целями и содержанием, конкретными предписаниями, по собственной инициативе в пределах компетенции, по поручению вышестоящих органов, по обращениям граждан и организаций, по материалам контроля и правового мониторинга;

б) содействие принятию правомерных локальных актов; в) строгая подзаконность оперативных указаний, распоряже-

ний и устных решений;