Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... |
441 |
Так, например, еще в начале 1990-х гг. было принято Постановление Правительства РФ от 8 декабря 1992 г. № 946 «О проведении в Тульской области эксперимента по отработке экономических, организационных и правовых методов и механизмов экологического оздоровления ее территории и охраны здоровьянаселения».ПозднееПостановлениемПравительстваРФ от 17 августа 1994 г. № 963 был установлен порядок реализации Указа Президента Российской Федерации «О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационноправовых и экономических условий развития регионального агропромышленного комплекса»1. Закон г. Москвы от 29 сентября 1999 г. № 36 «Об эксперименте по продаже земельных участков
вгороде Зеленограде» определил правовые основы такого эксперимента и порядок его осуществления2.
Учитывая, что местное самоуправление стало возрождаться
вРоссии после длительного периода отсутствия данной формы народовластия, после его закрепления в качестве основы конституционного строя и принятия соответствующих федеральных и региональных законов было принято решение о проведении совместно с субъектами РФ и органами местного самоуправления государственно-правовых экспериментов по отработке оптимальных моделей его организации3.
Проведение правовых экспериментов предусматривается и актами международного права. Так, постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 13 мая 1995 г. был принят Рекомендательный законодательный акт «О нормативных правовых актах государств – участников СНГ», ст. 5 которого установила, что «правотворческий орган может в пределах своих полномочий принимать нормативный правовой акт в порядке эксперимента, ограничивая его действие во времени, определенной территорией или по кругу лиц. Экспериментальные правовые нормы не могут ограничивать или снижать уровень установленных законом прав граждан».
1 Постановление Правительства РФ от 17 августа 1994 г. № 963 «О реализации Указа Президента Российской Федерации “О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационно-правовых и экономических условий развития регионального агропромышленного комплекса”».
2 Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 11.
3 Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправле-
ния, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 (с изменениями от 5 сентября 1998 г.).
442 Лекция 15
Рассмотрим подробнее правовое регулирование проведения отдельных экспериментов, направленных на повышение качества государственного и муниципального управления.
Очевидно, что качественные характеристики управленческой деятельности, прежде всего, зависят от состояния законодательства. Учитывая это, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 г. № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» было предусмотрено подготовить правовой эксперимент по осуществлению мониторинга российского законодательства. Проведение такого эксперимента во многом обусловлено необходимостью достижения для непротиворечивого правоприменения – последовательного государственного и муниципального управления – общей согласованности законодательства. На решение данной задачи влияют несколько факторов:
Во-первых, законы должны быть современными, направленными на долгосрочное и постоянное регулирование общественных отношений, способствовать саморазвитию личности, развитию государственных и общественных институтов. Реализация законов должна обеспечивать условия для развития личной, политической и экономической свободы, повышение благосостояния граждан, сохранение культурного наследия страны.
Во-вторых, успешная реализация законов возможна при условии непротиворечивости и системности законодательства как федерального, так и регионального уровня. Непротиворечивость и системность законодательства закладываются не только в ходе его формирования, но и на стадии планирования принятия законов. Системность в планировании законопроектной работы предполагает определение общих целевых установок законодательной работы на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Формирование законодательства и в целом, и в отдельных его отраслевых сферах должно быть единонаправленным с учетом федеративного устройства России.
В-третьих, на реализации законов сказывается общее качество законодательства. Создание действенного законодательства во многом определяется качеством работы, которая проведена в ходе подготовки законопроектов. Качество законоподготовительной работы зависит от правильного определения области за-
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... |
443 |
конодательства, нуждающейся в существенных исправлениях, а также от предмета закона, характера приемов и подходов, используемых в формировании новых законодательных решений, от способов выявления и устранения факторов неэффективности
инесистемности законопроектной деятельности, от своевременного устранения недостатков законопроектной работы, связанной с содержательным и юридико-техническим оформлением законопроектов, от полноценного подзаконного обеспечения правовых и иных механизмов для реализации будущих законов.
В-четвертых, эффективность реализации законов определяется достижением тех целей, которые ставятся в процессе создания законодательного акта. Федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации может быть признан эффективным, если после вступления в силу он реально охраняет права и свободы человека и гражданина, создает условия для достойной жизни
исвободного развития человека; содействует целям государственной правовой политики; стабилен и не требует частого или систематического изменения; лишен явных погрешностей юридикотехнического характера.
Подготовка и проведение эксперимента осуществляется в три этапа:
Первый этап – подготовка правового эксперимента по осуществлению мониторинга, в ходе которого предусматривалось:
•разработать основы теории правового мониторинга в современной России;
•начать работу по апробации теории мониторинга в системе органов, включенных в правовой эксперимент (Совет Федерации, Совет законодателей, отдельные органы исполнительной власти, пилотные регионы);
•создать в федеральном центре, федеральном округе и пилотном субъекте Российской Федерации экспериментальные центры мониторинга;
•разработать положения о федеральном центре мониторинга, центре мониторинга федерального округа и центре мониторинга субъекта Федерации;
•внедрить в практику нормотворчества органов, участвующих в проведении правового эксперимента, единые формы сопровождения нормативных правовых актов (досье нормативного правового акта);
444Лекция 15
•отработать формы, виды и периодичность взаимодействия в вопросах информационного обмена между федеральным центром мониторинга, центром мониторинга федерального округа и центром мониторинга субъекта Российской Федерации.
Второй этап – проведение правового эксперимента: отработка системы правового мониторинга. Основные цели данного этапа:
•завершение научно-исследовательских работ по разработке теории мониторинга в современной России;
•апробация теории мониторинга в системе органов, включенных в правовой эксперимент (Совет Федерации, Совет законодателей, отдельные органы исполнительной власти, пилотные регионы);
•распространение опыта проведения мониторинга на отдельные субъекты Российской Федерации всех федеральных округов;
•обеспечение системного финансирования мониторинга в Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов и иных источников.
Третий этап – введение системы правового мониторинга на всей территории Российской Федерации, в ходе которого должны быть достигнуты следующие цели:
•завершение реализации программы создания системы правового мониторинга;
•достижение целей концепции и программы;
•обеспечение и функционирование единой системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в Российской Федерации, охватывающей все субъекты Российской Федерации.
Важную роль в повышении эффективности государственного и муниципального управления призваны сыграть правовые экс-
перименты в системе государственной службы. Их проведение непосредственно предусмотрено Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Части 2 и 3 ст. 66 устанавливают, что в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и аппаратов государственных органов субъектов Российской Федерации и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... |
445 |
самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития гражданской службы могут проводиться эксперименты.
Порядок, условия и сроки проведения эксперимента в рамках соответствующих программ развития гражданской службы устанавливаются:
1)в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;
2)в отдельном государственном органе субъекта Российской Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Положение о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы было утверждено Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. № 722 (с изменениями от 6 декабря 2007 г.). Им определяется порядок проведения в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти экспериментов по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспечению деятельности федеральных государственных гражданских служащих в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы.
Эксперимент по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспечению деятельности гражданских служащих в ходе реализации федеральных программ проводится в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо
втерриториальном органе федерального органа исполнительной власти при условии, что это предусмотрено соответствующей федеральной программой.
Эксперименты проводятся в целях:
• апробации и внедрения современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федерального государственного органа
446 Лекция 15
и стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
•апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального органа федерального органа исполнительной власти,
атакже профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
•совершенствования оплаты труда и регламентации деятельности гражданских служащих;
•совершенствования финансово-экономического и мате риально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы;
•оптимизации структуры и штатной численности федерального государственного органа либо территориального органа федерального органа исполнительной власти;
•совершенствования системы подготовки и профессионального развития гражданских служащих;
•достижения иных целей, связанных с совершенствованием деятельности федеральных государственных органов и повышением эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
Порядок, условия и сроки проведения экспериментов, а также порядок и сроки представления итоговых отчетов об их проведении устанавливаются:
а) Президентом Российской Федерации – в отношении экспериментов в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, и в территориальных органах указанных федеральных органов исполнительной власти, а также в иных федеральных государственных органах с учетом статуса этих органов, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами;
б) Правительством Российской Федерации – в отношении экспериментов в федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... |
447 |
Российской Федерации, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, и в территориальных органах указанных федеральных органов исполнительной власти.
Финансирование дополнительных расходов федерального государственного органа либо территориального органа федерального органа исполнительной власти, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет и в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию соответствующей федеральной программы.
В плане-графике проведения правового эксперимента указываются:
•сроки, метод и форма проведения эксперимента;
•этапы (элементы) проведения эксперимента и ожидаемые результаты каждого из этапов (элементов);
•средства контроля и обеспечения достоверности результатов эксперимента;
•формы отчетности по итогам эксперимента в целом и каждого из его этапов (элементов) в отдельности;
•данные по кадровому, экономическому, материально-тех ническому и научному обеспечению эксперимента на каждом этапе (по каждому элементу);
•должностное лицо, ответственное за проведение эксперимента, а также должностные лица, ответственные за проведение каждого из этапов (элементов) эксперимента;
•ожидаемые результаты проведения эксперимента. Ответственным за проведение эксперимента в федеральном
государственном органе может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже заместителя руководителя федерального государственного органа. При проведении эксперимента в самостоятельном структурном подразделении федерального государственного органа либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти ответственным лицом может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже соответственно заместителя руководителя самостоятельного структурного подразделения федерального государственного органа либо заместителя руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти.
448 Лекция 15
Должностное лицо, ответственное за проведение эксперимента, на основании соответствующего акта федерального государственного органа утверждает промежуточные планы проведения эксперимента и контролирует их исполнение, а также осуществляет обеспечение необходимых организационных, методических и материальных условий проведения эксперимента.
Информация о ходе и результатах эксперимента публикуется
винформационно-телекоммуникационной сети общего пользования и (или) в средствах массовой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Итоговый отчет о проведении эксперимента в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти
втечение одного месяца со дня завершения эксперимента утверждается руководителем федерального государственного органа и представляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации. Такой отчет включает в себя:
•описание мероприятий, осуществленных в ходе проведения эксперимента;
•сведения о достигнутых в ходе проведения эксперимента целях и решенных задачах;
•сведения о возможностях, порядке и формах использования положительных результатов эксперимента в иных федеральных государственных органах и территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;
•предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования федеральной государственной гражданской службы по результатам эксперимента;
•предложения о повышении эффективности федеральной государственной гражданской службы по результатам эксперимента;
•сведения о средствах федерального бюджета, израсходованных на проведение эксперимента;
•заключение независимой экспертизы о результатах эксперимента.
В течение трех месяцев со дня завершения эксперимента Президентом Российской Федерации или Правительством Россий-
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... |
449 |
ской Федерации принимается решение о целесообразности использования результатов эксперимента1.
Аналогичный порядок предусмотрен и для проведения право-
вых экспериментов в системе муниципальной службы. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты. Порядок, условия и сроки их проведения в ходе реализации программ развития муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Правовые эксперименты проводятся также с целью совершенствования отдельных направлений государственного и муниципального управления. В частности, актуальным, как указывалось в одной из предыдущих лекций, является преобразование бюджетных государственных и муниципальных учреждений в автономные. С учетом возможных значительных последствий данных преобразований для состояния общества, ибо такие преобразования предусмотрены для учреждений, осуществляющих значительный объем полномочий в социальной сфере, в регионах проводятся правовые эксперименты по отработке механизмов преобразования бюджетных учреждений в автономные. Как отмечает С.В. Булаев, «многие субъекты РФ, разрабатывая программы реформирования управления финансами с целью оптимизации бюджетных расходов и повышения эффективности региональной бюджетной политики, одним из мероприятий таких программ планировали эксперименты по переводу бюджетных организаций и учреждений в форму негосударственных организаций или автономных учреждений…
У каждого региона были свои критерии оценки результатов проведения эксперимента перевода бюджетного учреждения в автономное. Но если обобщить информацию по регионам, то можно привести следующие результаты, которые позволяют считать эксперимент успешным. В первую очередь, это оказание авто-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 24. Ст. 2897.
450 Лекция 15
номными учреждениями социальных услуг в тех объемах, которые запланированы на отчетный период. Говоря о количестве, не следует забывать о качестве, поэтому обеспечение автономными учреждениями требования действующего законодательства в отношении качества предоставляемых услуг тоже является немаловажным фактором, свидетельствующим о положительных результатах проведенного эксперимента. При этом изучается мнение населения, выступающего в роли потребителя социальных услуг1».
Рассмотрим еще один правовой эксперимент, проведение которого было предусмотрено Постановлением Правительства РФ от22августа2005г.№534«Опроведенииэкспериментапосозданию
государственной системы оказания бесплатной юридической помо-
щи малоимущим гражданам» (с изменениями от 13 ноября 2006 г.). В целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам Правительством Российской Федерации было решено провести эксперимент на территории РеспубликиКарелия,ЧеченскойРеспублики,Волгоградской,Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей с 1 января 2006 г. по 31 декабря 2006 г. Для этого надо было создать 10 государственных юридических бюро, координация и регулирование деятельности которых было возложено на Федеральную регистрационную службу. Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. № 1029 эти федеральные государственные учреждения были отнесены к ведению Министерства юстиции РФ.
Постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 (с изменениями от 13 ноября 2006 г.) было также утверждено Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. В соответствии с ним государственные юридические бюро должны оказывать следующие виды юридической помощи:
а) консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме гражданам, а также устные консультации – инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, нерабо-
1 Булаев С.В. Региональные эксперименты перевода бюджетных учреждений в автономные // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. № 5.