Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 421
Самостоятельность администрации означает, считал Гнейст, невозможность подчинения администрации судам общей юрисдикции. Отсюда – идея о необходимости создать в сфере исполнительной власти нечто подобное судам и судебному процессу. Идея о создании таких административных судов, т. е. учреждений, по своей организации и принципам деятельности похожих на суды, но функционирующих внутри исполнительной власти, начали претворяться в жизнь в Пруссии в ходе реформы 1872–1883 гг. Спор был решен в пользу точки зрения Гнейста во многом и по практическим соображениям. Одно из этих соображений состояло в указании на тот факт, что немецкие судьи со своим опытом разрешения только гражданско-правовых и уголовно-правовых дел не были способны выполнять те задачи, которые были поставлены им при возможной передаче рассмотрения административных дел.
В разработку теории административной юстиции значительный вклад внесли и отечественные исследователи, в частности С.А. Корф, который в своей книге «Административная юстиция в России» попытался выработать общую теорию административной юстиции, охватывающую ее различные модели (прусскую, французскую, австрийскую и т. д.)1.
Административная юстиция получила свое развитие во многих зарубежных странах. Во Франции еще Закон от 24 мая 1872 г. определил суверенную власть Госсовета в административной юстиции. Собственно судебные учреждения (трибуналы разных инстанций и юрисдикции) четко отделены от административных и несут ответственность перед различными вышестоящими органами – Кассационным судом и Госсоветом. С точки зрения французской теории права, административные трибуналы – это особые судебные органы. Дело в том, что одним из основополагающих принципов французской юстиции является коллегиальность, на этом принципе работают и административные трибуналы. Единолично принимается управленческое решение (в органах исполнительной власти).
Наиболее важные и деликатные дела рассматриваются и в судах общей юрисдикции, и в административных трибуналах коллегиально (тремя судьями или одним судьей и двумя ассистен-
1 Гаджиев Г.А. Общие принципы судебного нормоконтроля. М.: ООО «Новая правовая культура», 2006.
422 Лекция 14
тами), или на пленарном заседании. Коллегии представлены в трибуналах разнообразно: в каждом суде есть коллегия судей, коллегия прокуроров, совместная коллегия судей и прокуроров, пленарная коллегия судей и секретариата, коллегия секретариата. Кроме того, французская административная юстиция выполняет функции конституционного надзора за действующим законодательством (отдельно от Конституционного Совета), а также арбитражные функции (одна треть рассматриваемых споров носят экономический характер)1.
Модель административной юстиции получила свое правовое закрепление в ряде стран СНГ. Так, Украина с 1 сентября 2005 г. переживает этап реализации Кодекса административного судопроизводства, который предусматривает функционирование системы административных судов. Кодекс административного судопроизводства Украины предусматривает распространение юрисдикции административных судов на все публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, который осуществляет властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.
Вцелом оформились две основные модели административной юстиции: континентальная и англосаксонская. Континентальная, или европейская, модель (романо-германская) характеризуется наличием специализированных судов для рассмотрения административных споров (ФРГ, Швейцария, Австрия). Вторая модель, англосаксонская, отличается широкой компетенцией общих судов по рассмотрению административных споров, при отсутствии специализированной системы административной юстиции (США, Канада, Австралия)2.
Внастоящеевремяпрактическиобщепризнано,чтосовершенствование механизма ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации в процессе осуществления адми-
1 Подробнее см.: Яровая М.В. Особенности судебных систем Франции, ФРГ, Великобритании и Нидерландов // Российская юстиция. 2006. № 3.
2 Административная юстиция // Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2009.
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 423
нистративной реформы должно осуществляться в рамках развития института административной юстиции как средства судебного контроля за законностью деятельности субъектов публичной власти1. Исключение отмеченной общепризнанности представляет позиция теоретиков и практиков арбитражного процесса, которые, ссылаясь на то обстоятельство, что публично-правовые споры составляют сегодня две трети всех дел в арбитражных судах, предлагают сохранить решение этих вопросов в системе арбитражного судопроизводства или создать в этой же системе специальные налоговые суды.
Анализируя административную реформу, специалисты пришли к выводу, что необходимость создания упорядоченной системы административной юстиции в России обусловлена тремя основными причинами:
•острая социальная потребность в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной власти;
•невозможность иным способом обеспечить должный уровень профессионализма судей, рассматривающих административные дела;
•крайняя перегруженность судов общей юрисдикции2. Формирование органов административного правосудия пред-
усматривалось еще Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О концепции судебной реформы в РСФСР». Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел создание специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (ч.1. ст. 26 Закона).
1 Подробнее см.: Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданско-процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 12; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Юрисдикция судов межгосударственных объединений по разрешению публично-правовых споров // Журнал российского права. 2000. № 11; Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права / Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития) / под ред. Н.Ю. Хаманевой, И.Л. Бачило. М.: Академический правовой университет, 2003. С. 7–8; Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России // Там же. С. 32.
2 Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я. М.: ИНФРА-М, 2006.
424 Лекция 14
Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный Верховным Судом Российской Федерации, в первом чтении был принят еще в 2000 г. Однако в заключении Правительства Российской Федерации на проект закона было указано, что включенные в него «нормы... не позволяют четко разграничить административные дела, подлежащие рассмотрению вновь учреждаемыми судами, и дела, возникающие из аналогичных правоотношений, но рассматриваемые по правилам конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства, а также определить инстанционную подсудность дел». По своей сути проект носил декларативный характер и лишь объявлял об учреждении новой ветви судебной власти – судов, специализированных на административных делах. В нем не содержалось регулирования порядка административного судопроизводства, не разрешалась проблема компетенции административных судов.
В2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева была сформирована рабочая группа по подготовке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проект Кодекса в марте 2003 г. обсуждался на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия.
В2007 г. в Совете Федерации на заседании с участием представителей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, членов экспертноконсультативного совета при Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов, Российской академии правосудия, Института государства и права Российской академии наук было проведено публичное обсуждение его проекта и было принято решение поддержать основные идеи концепции.
Указанный законопроект направлен на реализацию положений статьи 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав
исвобод. Это, в свою очередь, означает, что государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной.
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 425
Данная обязанность государства вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права, в частности, закрепленных в статьях 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека,
встатье 2 (пункт 2 и подпункт «а» пункта 3) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Однако большинство экспертов в очередной раз отметило, что законодательное регулирование административного судопроизводства носит сложный системный характер, поэтому рассмотрение Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возможно только в пакете с проектом федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», а также с внесением изменений
взаконодательство о судебной системе Российской Федерации, об исполнительном производстве, административное, финансовое, налоговое, гражданско-процессуальное и иное законодательство.
Литература
Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2; Административная юстиция в новых европейских демократиях. М.: Изд-во РГБ, 2009; Акулова Е.В. Правовая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2009. № 2; Вопросы по делам, возникающим из публичных правоотношений // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 5; Гришина Я.С. Особенности стадии возбуждения дела в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе // Юридический аналитический журнал. 2005. № 3–4; Гришина Я.С. Характер спора о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № 2; Дела, возникающие из публичных правоотношений // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 5; Женетль С.З. Теоретические проблемы административного процесса в условиях административной реформы. М.: Изд-во МГУПИ, 2008; Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М.: Изд-во РУДН, 2009; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во
426 Лекция 14
РУДН, 2009; Казина Т.В. О некоторых проблемах административной юстиции в современной России // Административное право и процесс. 2008. № 1; Коваленко А.Г., Яковлева А.П. Рассмотрение дел, вытекающих из административного и публичного производства в гражданском
иарбитражном процессе // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 5; Косаренко Н.Н. Категория «интерес» в системе публичного и частного права // Знание. Понимание. Умение. 2007. № 3; Курочкин С.А. О допустимости рассмотрения третейскими судами
имеждународными коммерческими арбитражами споров с публичным элементом // Третейский суд. 2008. № 2; Макарцев А.А. Административные комиссии в системе органов административной юрисдикции: правовой статус и проблемы повышения эффективности деятельности // Административное право и процесс. 2010. № 1; Максимова Н.А. Административная юстиция: специализация суда как позитивный фактор обеспечения эффективности правосудия (история и теория вопроса) // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2007. № 5; Метелева У. Административное производство по разрешению административных споров: понятие и виды // Вестник Евразийской академии административных наук. 2007. № 1; Метелева У. Понятие и основные виды административного производства по разрешению административных споров // Закон и право. 2008. № 6; Минашкин А. Досудебное и внесудебное рассмотрение споров с участием органов публичной власти // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 10; Минникес И.А. О создании административных судов в Российской Федерации (в аспекте обсуждения проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) // Российский судья. 2007. № 8; Никифоров М.В. Административные процедуры и административная юстиция // Пробелы в Российском законодательстве. 2008. № 1; Николаева Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004; Осипов А.В. Понятие административной юстиции // Юридические науки. 2007. № 2; Павлючук В. Проблемы, возникающие в арбитражных судах, при разрешении дел из публичных правоотношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 2; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2009; Петрова С.М. Правовая реальность и перспективы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений // Юрист. 2006. № 8; Приженникова А.Н. Создание административных судов – насущная необходимость российской судебной
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 427
системы // Административное право и процесс. 2010. № 3; Сапожников А И., Десятик М.С. К вопросу о создании административной юстиции в Российской Федерации // Адвокатская практика. 2008. № 1; Свиридов Ю.К. Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2009.
№1; Серков П.П. Некоторые вопросы рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений // Российское правосудие. 2007.
№4; Соломон П.Г. Судебная власть в России: сквозь призму административной юстиции // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. М.: Норма : ИНФРА-М, 2002; Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2007. № 2; Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития. М.: Изд-во РГБ, 2009; Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. 2006.
№8; Суслов А.Ю. Кадровая политика и государственная служба в Российской Федерации: учеб. пособ. Казань: Изд-во Каз. гос. технол. унта, 2004; Тарасов О. Конституционные основы формирования системы административной юстиции в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2; Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы: учебнометод. пособ. для государственных служащих. В 2 ч. М.: ГУУ, 2002; Усанов В.Е. Административная юстиция в России и зарубежных государствах. М., 1999; Филиппова С.Ю. Корпоративный конфликт: возможности правового воздействия. М.: Российская академии правосудия, 2009; Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. № 11; Хорьков В.Н. Административные комиссии – быть или не быть? // Административное право и процесс. 2010. № 1; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособ. М.: Юнити; Закон и право, 2007; Юпитов А.В. Отбор кадрового состава государственной гражданской службы: современные механизмы, принципы и процедуры. М.: ГУ ВШЭ, 2004.
Лекция 15
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг как инструменты повышения качества государственного
имуниципального управления
1.Правовая экспертиза.
2.Правовой эксперимент.
3.Мониторингвсистемегосударственногоимуниципальногоуправления.
1. Правовая экспертиза
Понятие «экспертиза» широко распространено в ряде отраслей российского законодательства и практике деятельности правоохранительных орга-
нов, органов государственного и муниципального управления. В частности, данное понятие весьма часто используется в природоохранном законодательстве, широкое распространение получили различные виды экспертизы (медицинская, судебная, техническая и т. п.). В последние годыактуальнойсталатемапроведенияантикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, которое рассматривается как одно из значимых направлений деятельности по противодействию коррупции. В соответствии со ст. 50 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г., 5 февраля 2007 г., 2 июня 2009 г.) Конституционный Суд Российской Федерации вправе требовать от органов и организаций вне зависимости от форм собственности
Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... |
429 |
вопределенный законом срок проведения правовой экспертизы нормативных и других правовых актов.
Правовая экспертиза осуществляется в отношении официальных документов, прежде всего правовых актов. Порядок такой экспертизы различается в зависимости как от характера и содержания такого документа, так и задачи экспертизы. Рассмотрим более подробно наиболее распространенные подходы, которые
вданном случае используются. Например, Законом г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы» предусмотрена правовая экспертиза проектов правовых актов, которая представляет собой исследование, направленное на определение соответствияпроектовправовыхактовобщепризнаннымпринципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.
Правовая экспертиза внесенных в Московскую городскую Думу проектов законов города Москвы, проектов постановлений Московской городской Думы, поправок к ним проводится в порядке, установленном Московской городской Думой, а проектов правовых актов Мэра Москвы, Правительства Москвы, заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы, органов исполнительной власти города Москвы – Правительством Москвы.
Одновременно с этим может также осуществляться независимая экспертиза проектов правовых актов – исследование проектов правовых актов, обнародованных через средства массовой информации либо официальные сайты органов государственной власти, проводимое гражданами, их объединениями, юридическими лицами за счет собственных и (или) привлеченных средств. Заключение, подготовленное по результатам проведения независимой экспертизы проекта правового акта и направленное в орган государственной власти (должностному лицу), который разработал проект правового акта и (или) уполномочен на его принятие (издание), подлежит рассмотрению, если оно поступило в орган государственной власти (должностному лицу) до принятия (издания) соответствующего правового акта.
Результаты рассмотрения заключения, подготовленного по результатам проведения независимой экспертизы проекта правового акта, в том числе неучтенные замечания с обоснованием их
430 Лекция 15
отклонения, излагаются в пояснительной записке к проекту соответствующего правового акта либо в иных материалах, прилагаемых к нему (статьи 14–15 Закона).
Говоря о независимой экспертизе, следует обратить внимание на то, что общественная экспертиза проектов нормативных право-
вых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления установлена Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Такая экспертиза может осуществляться в связи с обращением Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
По решению совета Общественной палаты Палата проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе:
•привлекать экспертов;
•рекомендовать Общественной палате направить в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы;
•предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской