Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Правовые механизмы разрешения конфликтов... |
411 |
нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);
•требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
•по просьбе организатора публичного мероприятия удалять
сместа его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.
Соответственно при проведении публичных мероприятий уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции, а также обеспечивать совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении1.
Особое значение придается регулированию возможных конфликтов в системе служебных отношений. Так, ст. 19 Федерального закона № 79 устанавливает порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе. Конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Случаи возникновенияугражданскогослужащеголичнойзаинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получе-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2485.
412 Лекция 14
ния гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в состоянии близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.
Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Такая комиссия образуется правовым актом государственного органа. В ее состав входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения
иподразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных
иобразовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов –
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 413
специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.
Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии, и их труд оплачивается в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 августа 2005 г. № 509.
Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.
Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов утверждено Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269. Данным Положением детализируются: порядок образования комиссии; порядок включения в состав комиссии независимых экспертов; Порядок работы комиссии.
В частности, им определяется, что основанием для проведения заседания комиссии является полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению либо информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Причем, такая информация должна быть представлена в письменном виде и содержать следующие сведения:
фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность гражданской службы;
описание нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
данные об источнике информации.
414 Лекция 14
По итогам рассмотрения такой информации комиссия может принять одно из следующих решений:
а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
б) установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов.
Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим1.
Для регулирования порядка разрешения этических конфликтов в настоящее время также используются получившие большое распространение этические кодексы государственных служащих. Под этическим конфликтом, например, Этический кодекс федеральных государственных гражданских служащих федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденный Приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 13 июня 2007 г. № 75, понимает возникшие в ходе выполнения государственным служащим своих должностных обязанностей ситуации, вызванные:
•просьбами и требованиями иных лиц, направленными на то, чтобы он действовал вразрез со своими должностными обязанностями, в том числе в форме воздействия с помощью угроз, слухов, шантажа и т. п.;
•неправомерным давлением со стороны руководства;
•отношениями семейного или личного характера, используемыми для воздействия на его служебную деятельность.
Во всех этих и других ситуациях государственный гражданский служащий Росфиннадзора должен вести себя выдержанно
идостойно, действовать в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации, своими служебными обязанностями, а также этическими принципами. Ст. 9 Этического кодекса предусматривает, что государственный служащий Росфиннадзора
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 11. Ст. 1280.
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 415
обязан сделать все возможное, чтобы избежать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации и (или) авторитету Росфиннадзора. В случае, если государственному служащему Росфиннадзора не удалось избежать конфликтной ситуации, необходимо обсудить проблему конфликта с непосредственным начальником. Если руководитель определенного уровня не может разрешить проблему или оказывается сам непосредственно вовлечен в нее, государственному служащему Росфиннадзора следует, уведомив об этом своего непосредственного начальника, обратиться к руководителю еще более высокого уровня1.
Внастоящее время разрабатываются также методы разрешения конфликтов в системе государственного и муниципального управления, связанные с началом использования новых информационных технологий. Так, например, Письмом Федерального казначейства от 20 марта 2007 г. № 42-7.1-17/10.1-102 «О примерном договоре об обмене электронными документами» (официально опубликовано не было), Федеральное казначейство, определяя условия договоров об обмене электронными документами
сглавными распорядителями, распорядителями, получателями, администраторами поступлений, финансовыми органами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, установило также порядок разрешения конфликтных ситуаций и споров в связи с осуществлением электронного документооборота.
Вчастности, Письмом предупреждалось, что такие конфликтные ситуации могут возникать, в частности, в результате оспари-
вания:
• факта отправления и/или получения электронного доку-
мента;
• времени отправления и/или получения электронного до-
кумента;
• содержания отправленного/полученного электронного до-
кумента;
• подлинности экземпляров электронного документа;
• целостности электронного документа;
• идентичности лица, заверившего электронный документ;
• полномочий лица, заверившего электронный документ.
1 Официальные документы в образовании. 2007. № 23.
416 Лекция 14
Конфликтные ситуации разрешаются (урегулируются) Сторонами в рабочем порядке и/или по итогам работы комиссии по разрешению конфликтной ситуации, а также в претензионном порядке, либо направляют имеющиеся разногласия на рассмотрение вышестоящих органов государственной власти. И только если данный порядок не привел к разрешению конфликта, стороны обращаются к судебному порядку.
Конфликтная ситуация признается разрешенной в рабочем порядке в случае, если Сторона-инициатор удовлетворена информацией, полученной в извещениях Сторон-ответчиков, и не имеет к ним претензий в связи с конфликтной ситуацией. В случае если Сторона-инициатор не удовлетворена информацией, полученной от Сторон-ответчиков, для рассмотрения конфликтной ситуации формируется Комиссия.
Комиссия формируется на основании совместного приказа Сторон. Приказ устанавливает состав Комиссии, время и место ее работы. Устанавливается тридцатидневный срок работы Комиссии. В исключительных случаях срок работы Комиссии по согласованию Сторон может быть дополнительно продлен не более чем на тридцать дней.
В состав Комиссии входит равное количество уполномоченных лиц каждой из Сторон, участвующих в разрешении конфликтной ситуации, а также назначаются представители служб информационно-технического обеспечения и служб обеспечения информационной безопасности, а также представители подраз делений-исполнителей электронного документа. В состав Комиссии могут быть включены представители юридических служб Сторон, представители органов, осуществляющих государственное регулирование и контроль соответствующих видов деятельности. Независимо от соглашения Сторон в состав Комиссии должен входить хотя бы один уполномоченный представитель Уполномоченного удостоверяющего центра Федерального казначейства или Регионального центра регистрации, а также для проведения технической экспертизы могут привлекаться независимые эксперты, в том числе представители поставщиков средств защиты информации. При этом Сторона, привлекающая независимых экспертов, самостоятельно решает вопрос об оплате экспертных услуг.
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 417
Задача Комиссии – установить на организационно-техниче ском уровне наличие или отсутствие фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии конфликтной ситуации, ее причинах и последствиях. Она имеет право получать доступ к необходимым для проведения ее работы документальным материалам Сторон, на бумажных и электронных носителях; право ознакомления с условиями и порядком подготовки, формирования, обработки, доставки, исполнения, хранения и учета электронных документов; право ознакомления с условиями и порядком эксплуатации Сторонами программно-технических средств обмена электронными документами, а также другие права для осуществления своей деятельности.
Для проведения необходимых проверок и документирования данных, Комиссией могут применяться специальные програм мно-технические средства. Она не вправе давать правовую или какую-либо иную оценку установленных ею фактов, кроме орга низационно-технической.
Все действия, предпринимаемые Комиссией для выяснения фактических обстоятельств, а также выводы, сделанные Комиссией, заносятся в Протокол работы Комиссии, который должен содержать следующие данные:
•состав Комиссии с указанием сведений о фамилиях, именах, отчествах, местах работы, занимаемых должностях, допусках к необходимым работам, при необходимости исполняемых при обмене электронными документами функциональных ролях, контактной информации и квалификации каждого из членов комиссии;
•краткое изложение обстоятельств, свидетельствующих, по мнению Стороны-инициатора, о возникновении и/или наличии конфликтной ситуации;
•установленные Комиссией фактические обстоятельства;
•мероприятия, проведенные Комиссией для установления наличия, причин возникновения и последствий возникшей конфликтной ситуации, с указанием даты времени и места их проведения;
•выводы, к которым пришла Комиссия в результате проведенных мероприятий;
•подписи всех членов комиссии.
418 Лекция 14
По итогам работы Комиссии составляется Акт, к которому может прилагаться особое мнение члена или членов Комиссии, не согласных с выводами Комиссии, указанными в Акте. Особое мнение составляется в произвольной форме, подписывается членом или членами Комиссии, чье мнение оно отражает. Данный Акт Комиссии является основанием для принятия Сторонами решения по урегулированию конфликтной ситуации. В срок не более трех рабочих дней со дня окончания работы Комиссии, Стороны на основании выводов Комиссии принимают меры по разрешению конфликтной ситуации и извещают другие Стороны о принятых мерах.
Конфликтная ситуация признается разрешенной по итогам работы Комиссии, если Стороны удовлетворены выводами, полученными Комиссией, мерами, принятыми другими участвующими в разрешении конфликтной ситуации Сторонами, и не имеют взаимных претензий. В случае, если конфликтная ситуация признается Сторонами разрешенной, то в срок не позднее пяти рабочих дней со дня окончания работы Комиссии Стороны оформляют решение об урегулировании конфликтной ситуации.
2. Становление административной юстиции
Наряду с административно-правовым порядком разрешения конфликтных ситуаций в системе государственного и муниципального управления используется также судебный механизм – административное судопроизводство, призванное, в первую очередь, разрешать правовые конфликты между гражданами, их объединениями и органами публичной власти.
Однако становление системы административной юстиции в России неоправданно затянулось. Хотя Конституция Российской Федерации, выделив административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия, изначально заложила необходимость создания административных судов. По мнению специалистов, реализация конституционных положений возможна посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и образования в Российской Федерации системы федеральных административных судов. Внедрение в правовую систему административной юстиции обеспечило бы не только защиту субъективных публичных прав
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 419
граждан и организаций, но и способствовало бы эффективному разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Подобное решение находится в русле выполнения рекомендаций Совета Европы, призванных определить и представить некие общие принципы, которые впоследствии могут быть применены в странах – членах Совета. Это:
а) Рекомендация Rec (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам от 5 сентября 2001 г. «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами»;
б) Рекомендация Rec (2003) 16 по исполнению административных и судебных решений в области административного права; в) Рекомендация Rec (2004) 20 по судебному пересмотру адми-
нистративных актов.
Вчастности, в Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам от 5 сентября 2001 г. «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами» отмечается, что значительное число судебных дел может поставить под угрозу возможности судов, компетентных рассматривать административные дела, делать это в разумно необходимые сроки. К тому же на практике судебное разбирательство не всегда является самой приемлемой формой разрешения административных споров. Широкое распространение альтернативных способов разрешения административных споров может позволить решить эти проблемы
исблизить органы исполнительной власти с обществом. К числу главных преимуществ альтернативных способов разрешения административных споров в зависимости от рассматриваемого дела могут быть отнесены более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования; дружественное урегулирование; разрешение споров с привлечением экспертов; разрешение споров в соответствии с принципами справедливости, а не просто на основании безусловного соблюдения действующих правовых норм, а также судейское усмотрение в большем объеме.
ВПриложении к Рекомендации указано, что применение альтернативных судебному разбирательству способов разрешения споров должно допускаться либо в целом, либо только для опре-
420 Лекция 14
деленных видов дел, в частности связанных с индивидуальными административными актами, административными договорами, гражданско-правовой ответственностью – иными словами, требованиями, связанными с денежными суммами. Правила регулирования альтернативных способов должны устанавливать либо их институционализацию, либо их использование в зависимости от конкретного случая в соответствии с решением сторон, участвующих в процессе.
Взарубежных странах формирование административной юстиции прошло достаточно длительный период развития. Выявляя теоретические основы данного процесса, Г.А. Гаджиев указывает, что на различные модели организации административной юстиции, используемые в Европе, оказал влияние обоснованный Монтескье принцип разделения властей. Как известно, великий французский просветитель в своем очерке будущего конституционного государства не допускал для судебной власти ничего, кроме рассмотрения гражданских и уголовных дел. Судебную деятельность, имеющую целью разрешение спорных вопросов
вобласти административного права, он считал функцией исполнительной, а не судебной власти.
Несколько иначе протекал процесс становления административной юстиции в Германии. В середине XIX в. разрозненные немецкие государства одно за другим стали переходить к конституционной системе, но при этом продолжало существовать и старое полицейское государство, которое в отношениях гражданина со своими органами, было на стороне власти и в результате администрация при разрешении споров с частными лицами выступала как судья в собственном деле.
Всередине XIX в. в Германии сложились две точки зрения на административную юстицию. Первая точка зрения, основоположником которой принято считать немецкого ученого Бэра, сводилась к тому, что рассмотрение споров частных лиц с органами публичной администрации по поводу законности актов администрации, надо передать судам общей юрисдикции. Вторую точку зрения обосновывал Гнейст, который, анализируя английское административное право, пришел к общему выводу о недопустимости судебного контроля судов общей юрисдикции за актами публичной администрации.