Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Противодействие коррупции... 401
го права. 2007. № 5; Талапина Э.В. Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции». М.: Волтерс Клувер, 2009; Хабаров А.В. Противодействие коррупции в сфере публичного управления. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2007; Хабибуллин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. № 2; Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. М.: Юриспруденция, 2009; Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти. Журнал российского права. 2009. № 2; Чашин А.И. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М., 2009; Чернов С.Н. Правовые способы борьбы с коррупцией в Российской Федерации // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. Серия: Общественные и гуманитарные науки. 2008. № 95; Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации и законодательное обеспечение борьбы с коррупцией. М. Изд-во ЮНИТИ: Закон и право, 2007; Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего. Моральные основы. Ростов н/Д., 2006.
Лекция 14
Правовые механизмы разрешения конфликтов в системе государственного
имуниципального управления
1.Административно-правовые способы разрешения конфликтов.
2.Становление административной юстиции.
1. Административно-правовые способы разрешения конфликтов
Система государственного и муниципального управления, как и любая другая система, не может избежать противоречий, столкновений интересов, по-
рой переходящих в весьма серьезные конфликты, которые способны привести любую систему в кризисное состояние и даже к краху. Для разрешения таких конфликтных явлений, которые, например, в законодательстве приобретают характер коллизий норм права, в системе государственной службы – конфликта интересов или служебного спора, а во взаимодействии органов публичной власти с населением – порой пикетирование органов власти, в настоящее время используются различные процедуры, большинство из которых имеет и соответствующее правовое обеспечение.
Так, например, в качестве легальных способов разрешения коллизий административных процедур в правовой сфере выступают:
•рассмотрение вопроса в порядке конституционного правосудия;
•судебное, арбитражное или администра тивно-процессуальное рассмотрение вопроса;
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 403
•разработка и принятие нормативного правового документа по вопросам, вызвавшим возникновение коллизии, вместо документов, вступивших в коллизию;
•отмена нормативного правового документа, содержащего норму, вступившую в коллизию с актами, находящимися на более высокой ступени в иерархии нормативных правовых документов, или же внесение в него соответствующих изменений
идополнений;
•использование механизмов унификации и гармонизации нормативных правовых актов;
•реализация согласительных процедур, методов координации в правотворческой деятельности.
Учитывая специфику системы государственного и муниципального управления, наиболее полно разработаны, а часто и являются наиболее оптимальными административно-правовые способы разрешения конфликтов. Такие способы весьма многочисленны
иразнообразны. Они регулируются федеральными законами, законами субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами. Именно подзаконные акты составляют, пожалуй, самый значительный объем таких нормативных правовых актов.
Однако прежде чем перейти к их анализу, отметим, что конфликт (от лат. conflictus – столкновение) чаще всего ассоциируется с агрессией, угрозами, спорами, враждебностью. В результате бытует мнение, что конфликт – явление всегда нежелательное, что его необходимо по мере возможности избегать и что его следует немедленно разрешать, как только он возникает. Но конфликт, имея ярко окрашенный негативный характер, выполняет и важную позитивную функцию. Он выражает неудовлетворенность конфликтующих сторон, информируя их о взаимных интересах и потребностях.
Конфликты могут помочь сплотиться сторонам, мобилизовать их на решение принципиально важных вопросов, улучшить морально-психологический климат в коллективе. Более того, бывают ситуации, когда столкновение между сторонами, открытый
ипринципиальный конфликт желательней. По выражению известного немецкого социолога конца XIX – начала XX вв. Макса Вебера, «конфликт очищает». Такой конфликт, позитивно влияющий на структуру, динамику и результативность социальнопсихологических процессов и служащий источником самоусо-
404 Лекция 14
вершенствования и саморазвития личности, называют продуктивным (конструктивным) конфликтом.
Для разрешения конфликтной ситуации важно прежде всего определить ее причины и предпосылки. Это особенно важно, когда конфликты возникают в системе государственного и муниципального управления, в том числе в силу таких обстоятельств, как ограниченность человеческих и финансовых ресурсов; взаимозависимость заданий, когда функции, средства, обязанности, власть, ответственность не распределены четко между органами власти и должностными лицами; неправильный (тотальный, проникнутый подозрительностью и др.) контроль; отсутствие уважения к руководству, псевдоавторитет руководителя; неправильная оценка труда персонала; неудовлетворительная коммуникация; различные представления о целях и ценностях государственной политики; различия в интересах, в манере поведения и жизненном опыте, возрасте, психологическая несовместимость и др. причины.
Главную роль в возникновении конфликтов играют так называемые конфликтогены («рождающие конфликт»), которыми называются слова, действия (или бездействие), могущие привести к конфликту. Большинство из них можно отнести к одному из пяти типов: 1) стремление к превосходству; 2) проявления агрессивности; 3) проявления эгоизма; 4) нарушение правил (этики, служебного контракта, должностной инструкции и др.); 5) неблагоприятное стечение обстоятельств.
Для урегулирования конфликтной ситуации используют: а) административные способы, связанные с выяснением причин и условий, которые породили противостояние; б) психологические способы, когда используются соответствующие психологические средства воздействия; в) способ коммуникативного перерыва – откладывание сторонами обсуждения конфликтной ситуации на приемлемый временной период с тем, чтобы успокоиться и стать способными к разумному принятию решения; г) коммуникативный прием сглаживания потенциального конфликта, когда стороны исходят из необходимости научиться работать без конфликтов, преодолевая их для выполнения общего дела либо оценивая причины конфликта как несущественные.
Могут быть и иные способы, в том числе судебные, о которых речь пойдет ниже, но ни одна из известных стратегий разрешения конфликтов не является абсолютной. Необходимо научиться
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 405
эффективно использовать каждую из них, сочетая различные подходы с учетом конкретных обстоятельств и имеющихся ресурсов.
Рассмотрим некоторые из правовых актов, которые показывают наиболее распространенные административно-правовые способы разрешения конфликтных ситуаций.
В частности, Инструкция о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденная Приказом Министра регионального развития РФ от 29 июня 2007 г. № 57 «Об организации работы по проведению мониторинга в сфере межнациональных отношений», определяет наряду с другими действиями также примерный порядок действий в ходе конфликтных ситуаций и ликвидации их последствий, реализуемый в целях проведения мониторинга состояния конфликтности в межнациональных отношениях.
К конфликтным ситуациям, требующим оперативного реагирования со стороны уполномоченных органов исполнительной власти, данная Инструкция относит:
межнациональные конфликты; открытые (публичные) конфликтные ситуации между граж-
данами, группами населения, национальными общественными объединениями и представителями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
конфликтные ситуации между населением либо национальными общественными объединениями и хозяйствующими субъектами, деятельность которых затрагивает экологические и этнокультурные интересы населения;
общественные акции протеста на национальной или религиозной почве;
открытые (публичные) проявления национальной, расовой или религиозной нетерпимости, в том числе в средствах массовой информации.
С целью выявления конфликтных ситуаций уполномоченному органу исполнительной власти рекомендуется осуществлять постоянный мониторинг состояния конфликтности в межнациональных отношениях. В случае поступления информации о наличии скрытых противоречий и социальной напряженности, полученной в результате мониторинга или взаимодействия с на-
406 Лекция 14
циональными общественными объединениями, руководителю уполномоченного органа исполнительной власти рекомендуется:
установить связь с руководством органа местного самоуправления, на территории которого возможна конфликтная ситуация, лидерами общественных объединений, в том числе национальных и казачьих, религиозных организаций и выяснить ситуацию;
информировать об этом курирующее должностное лицо или (при необходимости) руководителя субъекта Российской Федерации о наличии скрытых противоречий и социальной напряженности и действиях, предпринимаемых для их предотвращения, а также Департамент межнациональных отношений Министерства, курирующий сферу межнациональных отношений о наличии скрытых противоречий и социальной напряженности и действиях, предпринимаемых для их предотвращения (в дальнейшем – еженедельно до момента окончательного урегулирования противоречий и напряженности);
принять решение о первоочередных мерах по предупреждению возможной конфликтной ситуации и командировании (направлении) на место конфликтной ситуации сотрудника уполномоченного органа исполнительной власти по согласованию с руководителем субъекта Российской Федерации или его заместителем, курирующим сферу межнациональных отношений в данном субъекте;
установить, поддерживать и развивать связь с редакциями и корреспондентами центральных, региональных и местных печатных и электронных средств массовой информации, в том числе посредством проведения пресс-конференций, распространения пресс-релизов и других методов;
проводить мониторинг освещения данной ситуации в печатных и электронных средствах массовой информации и разъяснительную работу, направленную на предотвращение публикации материалов, способных привести к эскалации конфликтной ситуации;
связываться, в случае необходимости, с руководителями правоохранительных органов субъекта Российской Федерации и способствовать их привлечению к анализу и урегулированию ситуации;
взаимодействовать, в случае необходимости, с федеральными территориальными органами исполнительной власти и органами
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 407
государственной власти субъекта Российской Федерации, участвующими в обеспечении правопорядка, национальной безопасности и сохранении стабильности на территории субъекта;
согласовывать совместное командирование (направление) спе циалистов, в том числе представителей федеральных органов исполнительной власти, и вносить предложения о формировании рабочей группы (комиссии) для комплексного рассмотрения на месте ситуации, способной привести к социальной напряженности и конфликтной ситуации;
проводить встречи с руководителями национальных общественных объединений, лидерами религиозных организаций, пользующимися авторитетом деятелями науки и культуры, общественными и политическими деятелями, руководителями организаций и учреждений;
проводить внеочередные заседания координационных (консультативных) органов по вопросам межнациональных отношений, созданных при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации с приглашением, при необходимости, представителей Консультативного совета по делам национальнокультурных автономий при Министерстве.
Вцелях предотвращения искаженного информационного освещения конфликтной ситуации органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления рекомендуется оперативно доводить до сведения населения через средства массовой информации сведения о развитии ситуации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления по ликвидации конфликтной ситуации, а также организовывать брифинги, пресс-конференции, радио и телеинтервью руководства в средствах массовой информации.
Вцелях ликвидации последствий конфликтных ситуаций рекомендуется при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации создать рабочую группу (комиссию), в состав которой по согласованию включить представителей федеральных органов исполнительной власти. Руководство и состав рабочей группы (комиссии) определяются решением руководителя субъекта Российской Федерации. В его состав рекомендуется включать членов координационных (консультативных) органов по вопро-
408 Лекция 14
сам межнациональных отношений, созданных при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По итогам деятельности рабочей группе (комиссии) рекомендуется выработать предложения по профилактике и предотвращению возникновения конфликтной ситуации в дальнейшем. Информацию о принятых решениях и результатах их исполнения рекомендуется направлять в Министерство, заинтересованные федеральные органы государственной власти, федеральные территориальные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления1.
Для того чтобы для выхода из конфликтных ситуаций граждане Российской Федерации в полной мере использовали свое право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, был разработан и принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В данном законе достаточно весомый объем механизмов организации и проведения публичных мероприятий имеет административноправовой характер. В частности, к обязательным процедурам организации публичного мероприятия относится подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.
Кроме того, организатор публичного мероприятия обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия. В то же время он не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного
1 Приказ Министерства регионального развития РФ от 29 июня 2007 г. № 57 «Об организации работы по проведению мониторинга в сфере межнациональных отношений» – http://www.minregion.ru.
Правовые механизмы разрешения конфликтов... 409
самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Одновременно с этим Федеральный закон устанавливает обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления), который после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:
документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения – в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия;
в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;
довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;
410 Лекция 14
информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
В случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные сведения дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.
При проведении публичных мероприятий уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица имеют не только определенные обязанности, но и права. Так, например, уполномоченный представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления имеет право требовать от организатора публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения; принимать решение о приостановлении или прекращении публичного мероприятия.
Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:
• требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае