Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Противодействие коррупции... 381
нительных органов государственной власти Мурманской области во взаимоотношениях с гражданами и организациями.
Постановление Московской городской Думы от 7 октября 2009 г. № 333 «О Порядке проведения в Московской городской Думе антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов города Москвы и поправок к ним» (с изменениями от 7 апреля 2010 г.) определило, что антикоррупционная экспертиза в Московской городской Думе проводится в отношении внесенных
вМосковскую городскую Думу:
1)проектов законов города Москвы;
2)проектов постановлений Московской городской Думы, предусматривающих внесение проектов федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы;
3)поправок к проектам законов города Москвы, а также к проектам отдельных постановлений Московской городской Думы.
Антикоррупционную экспертизу проводит Государственноправовое управление Аппарата Московской городской Думы. По результатам ее проведения готовится заключение, которое направляется в уполномоченную комиссию Московской городской Думы.
В отношении проектов правовых актов и поправок к ним осуществляется также независимая антикоррупционная экспертиза, которая проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Правительством Российской Федерации.
Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке соответствующего проекта правового акта, а также организации, находящиеся в ведении органа государственной власти, осуществлявшего его подготовку.
382Лекция 13
Вцелях проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекты правовых актов и поправки к ним размещаются на официальном сайте Московской городской Думы в день внесения в Московскую городскую Думу в установленном порядке. Заключения, подготовленные по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы и поступившие в Московскую городскую Думу, также размещаются на официальном сайте Московской городской Думы не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления.
Постановлением Правительства Москвы от 2 июня 2009 г. № 513-ПП «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы» (с изменениями от 13 октября 2009 г.) были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов в органах исполнительной власти города Москвы, а также Правила проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы.
Вчастности, ими определены наряду с другими следующие
важные положения:
• органы исполнительной власти города Москвы проведение антикоррупционной экспертизы проектов принимаемых ими правовых актов организуют самостоятельно. Экспертиза проводится юридическими службами этих органов либо государственными гражданскими служащими, имеющими юридическое обра-
зование в рамках правовой экспертизы проектов правовых актов;
• в отношении проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая антикор-
рупционная экспертиза не проводится;
• срокпроведениянезависимойантикоррупционнойэкспертизы проекта нормативного правового акта не может быть менее
15календарных дней (не считая нерабочих праздничных дней)1. Известны аналогичные акты, принятые и органами местного самоуправления. К таким муниципальным правовым актам может быть отнесено Решение Спас-Деменского районного Собрания Калужской областиот 21 декабря 2009 г. № 537 «Об антикор-
1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 34.
Противодействие коррупции... 383
рупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов органов местного самоуправления муниципального района “Спас-Деменский район”. Данное положение было утверждено в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Закона Калужской области от 27 апреля 2007 г.
№305-03 «О противодействии коррупции в Калужской области».
Всоответствии с данным Положением антикоррупционная экспертиза – это деятельность, направленная на выявление и устранение явлений или совокупности явлений в нормативных правовых актах и их проектах органов местного самоуправления муниципального района «Спас-Деменский район», порождающих или способствующих ее распространению. Наряду с данным понятием в положении были даны и другие определения.
Вчастности, коррупционным фактором в муниципальном правовом акте и его проекте было определено положение, способствующее возникновению коррупции или ее распространению, а в правоприменительной деятельности – противоправное деяние (совокупность деяний) лица, замещающего выборную должность в органах местного самоуправления, должность муниципальной службы, создающее условие для возникновения коррупции или ее распространения.
Обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат проекты муниципальных правовых актов, регулирующих:
контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов местного самоуправления, а также порядок и сроки реализации этих полномочий;
порядок использования и распоряжения муниципальной собственностью;
правоотношения, возникающие в ходе решения вопросов местного значения в сфере бюджетного, налогового, земельного, лесного, градостроительного и иного законодательства;
вопросы прохождения муниципальной службы, статуса лиц, замещающих выборные должности в органах местного самоуправления, должности муниципальной службы, предоставления им социальных гарантий.
384 Лекция 13
При издании нормативных правовых актов (подготовке проектов нормативных правовых актов) по вопросам, не входящим в вышеперечисленный перечень, решение о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и (или) их проектов принимается Главой администрации муниципального района «Спас-Деменский район» или Районным Собранием муниципального района «Спас-Деменский район». Основанием для такого решения может являться также обращение гражданина, должностного лица органа местного самоуправления, государственного органа, на который возложены функции контроля за соблюдением требований законодательства.
К явлениям, которые в большинстве случаев становятся коррупциогенными на муниципальном уровне и могут быть названы коррупциогенными факторами, были отнесены следующие:
1) факторы, связанные с реализацией полномочий органов местного самоуправления, выражающиеся в:
широте дискреционных полномочий – отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц);
определении компетенции по формуле «вправе» – диспозитивном установлении возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
злоупотреблении правом заявителя органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;
выборочном изменении объема прав – возможности необоснованного установления исключений для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления (их должностных лиц);
чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию муниципальных правовых актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти Калужской области, государственно-
Противодействие коррупции... 385
го органа Калужской области или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
принятии нормативного правового акта сверх компетенции – нарушении компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; заполнении законодательных пробелов с помощью муниципальных правовых актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установлении общеобязательных правил поведения в муниципальном правовом акте в услови-
ях отсутствия закона; юридико-лингвистической неопределенности – употребле-
нии неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;
2) факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствующие об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражающиеся в:
существовании собственно пробела в правовом регулировании – отсутствии в нормативном правовом акте или его проекте нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее;
отсутствии административных процедур – отсутствии порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
отказе от конкурсных (аукционных) процедур – закреплении административного порядка предоставления права (блага);
отсутствии запретов и ограничений для органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус муниципальных служащих в коррупциогенных отраслях;
отсутствии мер ответственности органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
отсутствии указания на формы, виды контроля за органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов мест-
386 Лекция 13
ного самоуправления (их должностных лиц, муниципальных служащих);
нарушении режима прозрачности информации – отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов местного самоуправления (их должностных лиц),
ипорядка получения информации по запросам граждан и организаций;
3)факторы системного характера, являющиеся факторами, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, – нормативные коллизии, т. е. противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает такой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Огромный коррупционный потенциал содержится в отсутствии реальных целей законодательства и, как следствие, в отсутствии возможности оценки их эффективности. Эффективность норм права представляет собой соотнесение цели нормативного правового акта с полученным в процессе его реализации результатом. Совместными усилиями статистиков, экономистов и юристов должны быть выработаны математические формулы для оценки эффективно предпринимаемых мер в части совершенствования законодательства. Такого рода попытки предпринимались еще в советской юридической науке. Однако широкого применения они не получили.
На коррупциогенность законодательства оказывают влияние не только собственно юридические, но также социальные, экономические, психологические и другие факторы. Собственно юридическими факторами являются несовершенство законодательства, незаконная правопоприменительная практика, слабый мониторинг правотворческих решений. Анализ отечественной
изарубежной практики антикоррупционной экспертизы позволит выстроить современную обобщающую модель выявления на стадии проектирования нормативного правового акта факторов коррупциогенной емкости текста. Необходимо обратить внимание на комплексный анализ нормативных предписаний, отдавая
Противодействие коррупции... 387
предпочтение экономическим, математическим, социологическим, статистическим приемам и методам анализа нормативного регулирования.
Рекомендации по разработке методики анализа нормативных правовых предписаний должны содержать количественно и качественно ориентированные критерии отнесения нормы, статьи, раздела, параграфа к коррупциогенным. Рекомендации должны содержать алгоритмы выявления коррупционных факторов
иустранения (коррекции) коррупциогенных норм, выработки предложений о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Научно-методические основы анализа нормативных правовых актов и экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности должны включать классификацию наиболее типичных проявлений коррупциогенности (типология коррупционных факторов), которые служат основой возможной коррупциогенности локальных актов
ирешений и действий (бездействия) правоприменителей, а также порядок проведения анализа антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта и подготовки заключения по результатам анализа.
Разработка правил законодательной техники, направленных на предотвращение коррупциогенности законодательства, должна осуществляться в контексте и с учетом имеющихся экспертиз, уже осуществляемых в правотворческом процессе. В действительности самостоятельная антикоррупционая экспертиза не даст решающего сдвига в достижении поставленных целей, это возможно только в соединении с другими элементами мониторинга правовых актов. Более того, любые дефекты законодательства могут иметь коррупционный потенциал.
Внастоящее время складывается новое понимание эффективности правовых норм. Интересно отметить, что новое понимание эффективности правовых норм основано на возврате к традиционной трактовке законотворчества, согласно которой право понимается не как деятельность по управлению обществом, а как согласование различных социальных интересов, при котором свобода одних не должна ущемлять свободы других. Если понимать законотворческий процесс не как определение властью
388 Лекция 13
(большинством в парламенте) правил поведения, а как согласование различных социальных интересов, то коррупциогенная норма права возникает вследствие «мутации» процесса нормотворчества, когда он перестает выявлять все правообразующие интересы. Коррупциогенная норма права преимущественно выражает интересы только нескольких «групп интересов», которые «купили» ее принятие. Иными словами, речь идет о таком феномене, как «захват государства».
В доведенной до максимума ситуация «захвата государства» представляет собой такую степень воздействия влиятельными группами на процессы принятия решений государственных органов, при которых эти решения принимаются исключительно в интересах данных групп или иных лоббистских объединений. В отечественной истории 1990-х гг. это явление проявилось в феномене олигархов. Возникновение этого явления связано с отсутствием легальных и открытых каналов представительства интересов, которое превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знать, что на «выходе», но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими словами, неизвестно, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними. Этому способствует отсутствие на уровне законодательной власти обязанности готовить развернутый анализ последствий принятия закона (включая экономическую, криминологическую, иные виды экспертизы), на уровне исполнительной власти – внятной процедуры подготовки законопроектов или проектов нормативных актов.
Подход к коррупциогенности как к нарушению баланса интересов, обращает внимание на сам процесс принятия норм права и видит именно в нем начало коррупциогенности самой нормы. Антикорруционные меры представляют собой, по сути, процедуру оценки такого влияния групп интересов на законодательный процесс, которое приводит к принятию неэффективной нормы. При этом коррупциогенность является частным случаем неэффективности правовой нормы. Коррупциогенным следует признать такой законопроект, в котором доминируют интересы групп влияния. Если выявлен общий отрицательный баланс некоего законопроекта (то есть выгоды меньше, чем потери), то целесо
Противодействие коррупции... 389
образность его принятия тем самым находится под сомнением. В том случае, если анализ показывает общий отрицательный баланс введения в действие нового правила, сочетающийся со значительным выигрышем для определенной группы специальных интересов (определяемых как значительное превышение показателя «выгоды» над всеми другими аналогичными показателями), данное правило следует признать коррупциогенным.
Всовременных условиях главное направление противодействия коррупции перемещено на поле нормативных правовых актов и правил законодательной техники. Складывается законодательство об антикоррупционной экспертизе, разрабатываются
ееметодики. Нормативные акты, юридическая сила заключений, опыт их осуществления как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации нуждаются в исследовании и обобщении.
Так, экспертиза проектов нормативных правовых актов в Мурманской области носит разрешительный порядок. В соответствии с Регламентом исполнительных органов государственной власти Мурманской области процедура проведения антикоррупционной экспертизы жестко связана с процедурой согласования проектов нормативных правовых актов. Наличие отрицательной антикоррупционной экспертизы является запретом на дальнейшее прохождение проекта. Именно поэтому все выявленные в текстах документов коррупционно опасные факторы могут быть устранены.
Методика проведения экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых и (или) разрабатываемых органами исполнительной власти Кемеровской области, практически полностью воспроизводит Методику Центра стратегических разработок с одним отличием. В Кемеровской методике есть оригинальный пункт «3.4.2. Неустановление сроков принятия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе проектом».
Всоответствии с Методикой, замена общеобязательных правил поведения индивидуальными правоприменительными актами стимулирует произвольное административное усмотрение. Во избежание этого фактора целесообразно устанавливать сроки для издания нормативных правовых актов, принятие которых предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте.
390 Лекция 13
Кроме того, Методика Кемеровской области не отнесла к коррупциогенным факторам непринятие нормативного правового акта. Этот элемент в Методике Центра стратегических разработок не подходит к проектам нормативных правовых актов, а используется в оценке действующего законодательства. Он может иметь значение для оценки системы законодательства в целом, когда объектом экспертной оценки является степень правовой упорядоченности определенной сферы общественных отношений. Именно при таком системном анализе выявляется потребность в акте и, соответственно, наличие (отсутствие) коррупциогенного фактора.
ВХанты-Мансийском автономном округе Постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры одобрена Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. В вводных положениях указано, что Методика разработана на основе и в развитие Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. Действуя на основе указанных наработок Центра стратегических разработок (ЦСР), методика все же содержит авторское развитие такого коррупциогенного фактора как коллизии нормативных пра-
вовых актов.
Всоответствии с Методикой, коллизия – столкновение противоположных интересов. В правовом аспекте имеется в виду расхождение, противоречие между различными правовыми актами
исудебными решениями. Различаются несколько видов коллизий: содержательные, темпоральные, пространственные и иерархические1. Идеальный путь правильного разрешения коллизии – применение закрепленных в законодательстве коллизионных принципов и норм (например, ст. 76 Конституции РФ является коллизионной нормой). Таким образом, коллизионная норма –
1 Можно предложить следующие общие правила разрешения коллизий. К содержательной коллизии относится принцип римского права: специальная норма «бьет» общую норму, исключительное правило отменяет действие других норм. Темпоральная коллизия разрешается применением более позднего акта. Коллизионной нормой является и статья 54 Конституции РФ об отсутствии обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность. Пространственная коллизия решается в пользу закона государства, где совершаются рассматриваемые отношения (в условиях федеративного государства – это еще и правила распределения компетенции самой федерации и ее субъектов). Иерархическая коллизия отдает приоритет акту большей юридической силы.