Барциц И.Н. Система ГиМУ. Том2
.pdf
Противодействие коррупции... 371
основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении. К таким требованиям, например, относятся:
•обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов;
•соблюдение иерархии нормативных правовых актов;
•отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп;
•соблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов;
•определенность оснований, условий и сроков принятия решений (совершения действий) органами власти и должностными лицами.
Вместе с тем принятие названных правовых актов впервые в России создало необходимую нормативную основу для организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:
372 Лекция 13
а) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
б) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
в) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
г) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
д) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1)прокуратурой Российской Федерации по вопросам, касающимся:
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государ-
ственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;
2)федеральным органом исполнительной власти в области юстиции:
проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органа-
Противодействие коррупции... 373
ми исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;
проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения;
3)органами,организациями,ихдолжностнымилицами–при- нятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры.
Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, а также в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных законом и имеющем рекомендательный характер. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее, чем
374 Лекция 13
вдесятидневный срок со дня поступления требования, и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.
Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.
Институты гражданского общества и граждане также могут
впорядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов1.
Правительство Российской Федерации в Постановлении от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих
1 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.
Противодействие коррупции... 375
созданию условий для проявления коррупции»1 выделило следующие группы коррупциогенных факторов:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, которые выражаются в:
•широте дискреционных полномочий – отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
•определении компетенции по формуле «вправе» – диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
•наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
•злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии четкой регламентации прав граждан
иорганизаций;
•выборочном изменении объема прав – возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
•чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
•принятии нормативного правового акта сверх компетенции – нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 10. Ст. 1241.
376Лекция 13
•заполнении законодательных пробелов с помощью подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
•юридико-лингвистической неопределенности – употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов, которые свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:
существовании собственно пробела в правовом регулировании – отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее; отсутствии административных процедур – отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) опреде-
ленных действий либо одного из элементов такого порядка; отказе от конкурсных (аукционных) процедур – закреплении
административного порядка предоставления права (блага); отсутствии запретов и ограничений для органов государствен-
ной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;
отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);
нарушении режима прозрачности информации – отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоу-
Противодействие коррупции... 377
правления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций;
в) факторы системного характера, которыми являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, – нормативные коллизии.
Во исполнение Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» был издан Приказ Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований». В соответствии с ним территориальные органы Минюста России должны:
1)обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, а также уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) при их государственной регистрации;
2)проводить антикоррупционную экспертизу:
–нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
–уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) – в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы);
отражать результаты проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в заключениях, оформленных на бланке территориального органа Минюста России, согласно приложению;
при выявлении в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов направлять заключения по результатам про-
378 Лекция 13
ведения антикоррупционной экспертизы соответственно в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений направлять также в органы прокуратуры.
Наряду с нормативными правовыми актами об антикоррупционной экспертизе, принимаемыми на федеральном уровне, достаточно активно, а, по мнению многих специалистов, с опережением формировалась соответствующая нормативная база на уровне отдельных субъектов РФ. К таким актам может быть отнесено «Положение о порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых Законодательным Собранием Еврейской автономной области в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». К коррупционным факторам, на наличие которых должны анализироваться нормативные правовые акты и их проекты при проведении экспертизы, отнесены:
1)необоснованно широкие пределы полномочий, позволяющие органу государственной власти области, государственному органу области, органу местного самоуправления муниципального образования области, их должностным лицам или иным субъектам правоприменения при реализации этих полномочий действовать по их усмотрению в зависимости от обстоятельств,
атакже предусмотренная возможность принятия указанными органами, лицами или субъектами решения по их усмотрению при отсутствии объективных критериев;
2)наличие пробелов в установлении положений, отражающих полномочия органа государственной власти области, государственного органа области, органа местного самоуправления муниципального образования области, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения;
3)наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одного и того же органа власти (организации) без разграничения их компетенции;
4)отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иных субъектов правоприменения в случае, если установление такой ответственности необходимо;
Противодействие коррупции... 379
5)установление необоснованных требований, предъявляемых
кгражданину или юридическому лицу для предоставления им конкретного права;
6)использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, формулировок с неясным содержанием;
7)использование норм с бланкетной или отсылочной диспозицией при возможности сформулировать конкретное нормативное предписание;
8)отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отказа в реализации права;
9)наличие субъективно-оценочных оснований отказа;
10)отсутствие исчерпывающего перечня документов, представляемых для реализации права;
11)наличие положений о представлении наряду с оригиналами документов их нотариально заверенных копий;
12)отсутствие положений о сроке принятия решения органом государственной власти области, государственным органом области, органом местного самоуправления муниципального образования области, их должностными лицами или иными субъектами правоприменения об основаниях его продления, о механизме письменного уведомления заявителя о его продлении, о конечных сроках, более которых продление срока не допускается;
13)отсутствие порядка принятия решения (административных процедур) в случае, если такой порядок необходим;
14)отсутствие исчерпывающего перечня решений, которые вправе принять орган государственной власти области, государственный орган области, орган местного самоуправления муниципального образования области, их должностные лица или иные субъекты правоприменения;
15)широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества.
Следует отметить, что перечень юридических ошибок, указываемых в нормативных правовых актах, как правило, в качестве факторов, способствующих коррупционным нарушениям, в целом отражает представления, сложившиеся в юридической науке. Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров к таковым относит:
а) расширительное толкование компетенции органа; б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права,
обязанности, полномочия, задачи, функции органа;
380 Лекция 13
в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями; г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимос-
вязанных органов в ходе выполнения общих функций; д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг
с другом; е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей
правотворчества; ж) увлечение общими формулировками об ответственности
органа и его руководителя; з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам за-
кона; и) широкие дискреционные нормы;
к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор1.
Очевидно, что данный и вышеприведенный перечень в основном совпадают.
Рассмотрим еще ряд актов субъектов РФ.
Постановлением Правительства Мурманской области 14 марта 2008 г. были утверждены Порядок и Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Мурманской области, к которым отне-
сены акты, регулирующие правоотношения в сферах с повышенным риском коррупции. К таковым отнесены сферы:
размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд Мурманской области; управления и распоряжения объектами государственной собственности, в том числе по вопросам аренды и приватизации этих
объектов; распоряжения водными, лесными, земельными, биологиче-
скими ресурсами, а также ресурсами, содержащимися в недрах; государственного регулирования медицинской деятельности; выделения субсидий, преференций и иной поддержки органи-
зациям.
Также подлежат антикоррупционной экспертизе проекты нормативных правовых актов, регулирующих контрольные, надзорные, лицензионные и регистрационные полномочия испол-
1 См.: Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6.