"Правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления" Журнал российского права

структуры и системы органов мест-

вания новых органов местного само-

ного самоуправления, их компетен-

управления8. Однако внимательное

ции и порядка деятельности. Экс-

рассмотрение документов, регла-

перимент мог проводиться на опре-

ментировавших проведение экспе-

деленной территории по решению

римента, формирует более слож-

Верховного Совета РФ или Верхов-

ную картину.

ного совета республики в ее соста-

В региональных органах государ-

ве. Условия и порядок проведения

ственной власти в первой половине

эксперимента следовало согласо-

1990-х гг. была осознана необходи-

вывать с Советами, действовавши-

мость внимательного отношения к

ми на соответствующей террито-

процессам, происходящим на новой

рии. В постановлении Верховного

российской границе, в том числе в

Совета должны были определять-

части процессов организации мест-

ся сроки проведения эксперимен-

ной власти в приграничных районах,

та и порядок подведения его итогов.

где заметно усилилось присутствие

Эти положения перестали действо-

федеральных органов и служб. Так,

вать с вступлением в силу Феде-

администрация Псковской области

рального закона от 28 августа 1995 г.

и Псковское областное Собрание де-

№ 154-ФЗ «Об общих принципах ор-

путатов приняли совместное поста-

ганизации местного самоуправле-

новление от 26 января 1995 г. № 57/16

ния в Российской Федерации». Од-

«О поддержке инициативы Пыта-

нако еще в п. 1 постановления Вер-

ловского и Печорского районов по

ховного Совета РСФСР от 6 июля

проведению государственно-право-

1991 г. № 1550-I «О введении в дей-

вого эксперимента по отработке норм

ствие Закона РСФСР “О местном са-

и принципов организации местного

моуправлении в РСФСР”» предусма-

самоуправления».

тривалось, что предложения о про-

Особенно интересен ход экспери-

ведении государственно-правовых

мента в Печорском районе. Подго-

экспериментов в области местного

товка к участию в государственно-

самоуправления Верховный Совет

правовом эксперименте по отработ-

РСФСР будет рассматривать после

ке норм и принципов местного само-

1 января 1993 г. Последующее тече-

управления велась администрацией

ние событий позволило вернуться к

Печорского района в период с октя-

идее правового эксперимента в мест-

бря по декабрь 1994 г.9 Совместно с

ном самоуправлении лишь спустя

областной администрацией разра-

почти два года после определенной

ботана программа проведения экспе-

Верховным Советом даты.

римента, рассмотренная конкурсной

Первый государственно-правовой

комиссией под председательством

эксперимент в местном самоуправ-

заместителя министра по делам на-

лении, имевший российское значе-

циональностей России А. А. Котен-

ние, был проведен в Псковской об-

кова10. На основании заключения

ласти. Он состоял, по сути, из двух

отдельных экспериментов в двух

8 См.: Бондарев С. В. Местное самоуправ-

разных районах. По проведению

ление в России: исторические и социаль-

каждого из них было принято от-

но-правовые аспекты // Философия права.

дельное постановление Псковско-

2007. № 3. С. 128.

го областного Собрания депутатов.

9 Эксперимент по отработке моделей ор-

Некоторые специалисты склонны

ганизации местного самоуправления в Пе-

выделять в псковском эксперимен-

чорском районе и в Круппской и Кулейской

те два этапа: во-первых, реоргани-

волостях // Справочник для глав муници-

зацию органов местной власти и,

пальных образований Псковской области.

во-вторых, внедрение и изучение

Псков, 2005. С. 90—95.

механизмов финансового обеспече-

10 См.: Васецкий А. А., Васильев В. Г., Янов-

ния и эффективного функциониро-

ский В. В. Варианты развития местного са-

Актуальные вопросы правоприменения

конкурсной комиссии от 24 февра-

18 февраля 1996 г. состоялись выбо-

ля 1995 г. № 01-561 Печорский рай-

ры представительных органов и глав

он был включен в состав участников

района и двух волостей. Представи-

государственно-правового экспери-

тельный орган района был избран в

мента по отработке базовой модели

составе 17 депутатов Собрания, в во-

организации местного самоуправ-

лостные советы Круппской и Кулей-

ления, способов формирования его

ской волостей вошли по пять депу-

финансовых и экономических основ.

татов. Главы местного самоуправ-

27 апреля 1995 г. принято совмест-

ления были избраны на четыре го-

ное постановление администрации

да, депутаты первого созыва — на

области и областного Собрания де-

два года. Само существование Круп-

путатов № 88/83Б «О принятии Про-

пской и Кулейской волостей в каче-

граммы проведения государствен-

стве самостоятельных муниципаль-

но-правового эксперимента по от-

ных образований можно считать экс-

работке конституционных норм и

периментальным. Вплоть до 2006 г. в

принципов организации местного

Псковской области не существова-

самоуправления в Печорском райо-

ли другие самостоятельные муни-

не». Программа предполагала меро-

ципальные образования в сельской

приятия по организации местного

местности11.

самоуправления в Круппской и Ку-

Одновременноспостановлениемпо

лейской волостях Печорского райо-

Печорскому району было утвержде-

на. Впоследствии она подвергалась

но совместное постановление Псков-

корректировке. Последняя ее редак-

ского областного Собрания депута-

ция, утвержденная постановлением

тов и администрации Псковской об-

Псковского областного Собрания де-

ласти от 27 апреля 1995 г. № 88/83 А

путатов от 6 марта 1996 г. № 201, опи-

«О принятии Программы проведе-

сывала в кратком виде условия про-

ния государственно-правового экс-

ведения эксперимента, его приори-

перимента по отработке конститу-

тетные направления и ожидаемые

ционных норм и принципов органи-

результаты.

зации местного самоуправления в

20 мая 1995 г. в соответствии с Про-

Пыталовском районе». Программа

граммой подписан четырехсторон-

содержала определение целей, за-

ний договор на два года «О проведе-

дач, принципов, характеристику ак-

нии в Печорском районе Псковской

туальных проблем района. Подчер-

области эксперимента по отработке

кивалось приграничное положение

норм и принципов организации мест-

района и связанные с этим особен-

ного самоуправления». Сторонами

ности организации власти, а имен-

договора выступили органы испол-

но нахождение на территории райо-

нительной и законодательной вла-

на таможни, подразделений погра-

сти области, представительный ор-

ничной службы, иных федераль-

ган района и Миннац России. Затем

ных служб, увеличенный вдвое штат

были разработаны проекты уставов

милиции. В качестве одной из проб-

муниципальных образований, про-

лем названо соотношение функций

думаны структуры органов местного

и полномочий местного самоуправ-

самоуправления в связи с необходи-

ления и районной администрации

мостью перехода на самостоятельное

как представителя интересов госу-

управление в сфере финансов и ре-

дарства. Соответственно поставле-

шении вопросов социального блока.

на цель поиска разумного баланса

моуправления как уроки «печорского» экс-

11 См.: Копытова О. Н. Анализ сущно-

перимента // Гражданское общество и ре-

сти муниципального образования в усло-

форма местного самоуправления в России:

виях реформы местного самоуправления //

сб. матер. III Российского общественного фо-

Псковский регионологический журнал. 2008.

рума. СПб., 2003. С. 259.

№ 6. С. 49.

между функциями администрации

ло определение этапов и сроков его

района как представителя интересов

проведения. На первом этапе (первое

местного самоуправления и предста-

полугодие 1996 г.) необходимо было

вителя интересов органов государ-

определить полномочия местного са-

ственной власти.

моуправления и разработать норма-

Как печорская, так и пыталовская

тивно-правовую базу; затем до конца

программы носили концептуальный

1996 г. следовало сформировать ор-

характер. Программа проведения

ганизационную структуру местного

эксперимента в Пыталовском районе

самоуправления, определить состав

содержала довольно подробную ха-

муниципальной собственности и со-

рактеристику социально-экономи-

ставить бюджет. В течение 1996 г. и в

ческой ситуации. Авторы Програм-

начале 1997 г. предполагалось зани-

мы составили большой и простран-

маться отработкой принципов орга-

ный перечень целей эксперимента в

низации местного самоуправления,

сфере управления территорией, фи-

заложенных в Программе экспери-

нансами, экономикой. При этом це-

мента, а в июне 1997 г. планирова-

ли были сформулированы как за-

лось проанализировать результаты

дачи, т. е. не как состояние, которое

эксперимента и рассмотреть его ито-

необходимо достичь, а как процес-

ги в органах государственной вла-

сы, которые необходимо организо-

сти Псковской области и в Миннац

вать в ходе эксперимента. Характер-

России.

ной чертой Программы в части орга-

Действия и планы по проведению

низационных основ местного само-

эксперимента получили поддержку

управления стало формулирование

в постановлении Правительства РФ

принципа формирования районно-

от 11 октября 1996 г. № 1188 «Об экс-

го представительного органа, куда

перименте по отработке моделей ор-

должны были войти избранные гла-

ганизации местного самоуправле-

вы 10 волостей, четыре депутата от

ния, проводимом в Псковской обла-

г. Пыталово и избираемый на прямых

сти».

выборах глава самоуправления Пы-

К сожалению, переход на само-

таловского района. Отмечалась необ-

стоятельное финансирование мест-

ходимость формирования организа-

ных бюджетов оказался весьма за-

ционных основ местного самоуправ-

труднен по следующей причине:

ления с учетом особенностей хутор-

часть расходов, связанных с созда-

ской системы расселения в районе.

нием приграничной инфраструкту-

В программе эксперимента в Пе-

ры на территории района, вынуж-

чорском районе проблемы изложе-

денно легла и на местные бюджеты,

ны в самом общем виде, цели фор-

а названное постановление Прави-

мулировались более конкретно и

тельства РФ в части отчисления в

сдержанно и были напрямую увя-

местные бюджеты приграничных

заны с формированием организа-

районов доли таможенных сборов не

ционных структур органов местно-

исполнялось.

го самоуправления. Учитывая, что

Результатом эксперимента в Пе-

особенностью эксперимента в Пе-

чорском районе стало создание пра-

чорском районе явилось изучение

вовой и организационной основы дея-

действия двухуровневой территори-

тельности местного самоуправления.

альной организации местного само-

Описанный эксперимент стал одним

управления, в Программе отдельно

из первых опытов применения двух-

определены предметы ведения рай-

уровневой системы местного само-

она и предметы ведения двух само-

управления, которая ныне принята

стоятельных волостей в его составе.

во всех регионах страны, кроме горо-

Значимым отличием окончатель-

дов федерального значения. В Пыта-

ной редакции Программы экспе-

ловском районе в ходе эксперимента

римента в Печорском районе ста-

получила применение модель назна-

Актуальные вопросы правоприменения

чения главы местной администрации

специалистами16. Суть его состоя-

по контракту с представительным

ла в том, что часть подразделений

органом местного самоуправления12.

милиции общественной безопасно-

Обращает на себя внимание такой

сти (патрульно-постовая служба,

факт: в Псковской области экспери-

участковые инспекторы, подразде-

мент был инициирован органами го-

ления по профилактике правонару-

сударственной власти субъекта Фе-

шений несовершеннолетних, спец-

дерации, а поддержан постановле-

учреждения милиции) передава-

нием Правительства РФ только че-

лась в оперативное управление ор-

рез полтора года после утверждения

ганов местного самоуправления.

Программы эксперимента совмест-

Общая численность подразделений,

ным постановлением законодатель-

принимавших участие в экспери-

ного и исполнительного органов вла-

менте, составила около 10 тыс. че-

сти региона.

ловек. Идеологи эксперимента рас-

Другой российский эксперимент

считывали, что таким образом бу-

в сфере местного самоуправления

дут созданы условия для усиления

проходил в период с 1998 по 2000 г.

взаимодействия милиции с гражда-

Основанием для его начала и за-

нами, повышения ответственности

вершения стали указы Президента

милиции перед местными жителя-

России13. Результаты этого экспери-

ми, вовлечения населения в охрану

мента анализировались в ряде дис-

общественного порядка.

сертационных исследований14, офи-

Вэкспериментеучаствовали 88му-

циальные документы о его прове-

ниципальных образований в 10 субъ-

дении публиковались15, ход экспе-

ектах Федерации. В трех из них — в

римента внимательно обсуждался

Республике Карелия, Новгородской

и Саратовской областях — в экспе-

12 См.: Аналитическая справка о работе

рименте приняли участие все муни-

межведомственной группы по анализу ре-

ципальные образования. Организа-

зультатов эксперимента по отработке норм

ционное обеспечение эксперимента

и принципов организации местного само-

возлагалось на МВД России, в цен-

управления. Приложение 1 к докладу на за-

тральном аппарате которого был об-

седании Правительства РФ 28 ноября 1996 г.

разован отдел обеспечения проведе-

13 См.: Указ Президента РФ от 17 сентя-

ния эксперимента, и Министерство

бря 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде му-

региональной и национальной по-

ниципальных образований эксперимента

литики РФ. Координацией хода экс-

по организации охраны общественного по-

перимента занималась специально

рядка органами местного самоуправления»;

созданная Межведомственная ко-

Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011

миссия при Совете по местному са-

«О завершении эксперимента по организа-

моуправлению в Российской Феде-

ции охраны общественного порядка органа-

рации. Этот эксперимент отличает-

ми местного самоуправления».

ся в новейшей истории российского

14 См.: Кононов А. М. Теоретические ос-

местного самоуправления, пожа-

новы организации муниципальных органов

луй, наиболее основательным под-

охраны общественного порядка в Россий-

ходом к его проведению. Была раз-

ской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М.,

работана Концепция реализации

2000; Ельцов В. Н. Указ. соч.

Указа Президента России о прове-

15 См.: Материалы Межведомственной ко-

дении эксперимента, определяющая

миссии при Совете по местному самоуправ-

цели эксперимента, меры, пред-

лению в Российской Федерации по проб-

лемам реализации органами местного са-

16 См.: Муниципальная милиция и обще-

моуправления конституционного права на

ственная безопасность. Стенограмма засе-

самостоятельное осуществление охраны об-

дания Клуба муниципальных деятелей от

щественного порядка // Городское управле-

22 декабря 1999 г. // Городское управление.

ние. 1998. № 12. С. 16—31.

2000. № 1. С. 12—26.

принимаемые МВД России, органа-

няла деятельность самих органов

ми исполнительной власти субъек-

местного самоуправления на район-

тов Федерации, управлениями вну-

ном уровне. Одна из значимых пре-

тренних дел субъектов Федерации,

тензий к идее передачи функций по

городских и районных органов вну-

охране общественного порядка орга-

тренних дел. Определялись полно-

нам местного самоуправления — не-

мочия органов местного самоуправ-

решенные вопросы ответственности

ления, участвующих в эксперименте.

органов и должностных лиц мест-

Были подготовлены типовые согла-

ного самоуправления за результа-

шения о проведении эксперимента

ты работы по охране общественно-

между МВД России и органом испол-

го порядка.

нительной власти субъекта Федера-

При планировании эксперимен-

ции, между министерством (управ-

та не учитывались важные особен-

лением) внутренних дел субъекта

ности сложившихся в субъекте Фе-

Федерации и органом местного са-

дерации отношений между различ-

моуправления.

ными властными субъектами. Если

Эксперимент привел к противо-

высшее должностное лицо региона

речивым результатам. Хотя в це-

ведет последовательную и жесткую

лом отмечалось улучшение взаи-

политику подавления автономии ор-

модействия органов местного само-

ганов местного самоуправления, без-

управления с органами внутрен-

надежно рассчитывать в таких усло-

них дел17, в ряде муниципальных

виях на успех эксперимента, направ-

образований, на территории кото-

ленного на радикальное увеличе-

рых проводился эксперимент, имело

ние влияния глав муниципальных

место ухудшение показателей кри-

образований. В некоторых регионах

минальной обстановки, повышение

подписание соглашения и, соответ-

текучести кадров в подразделени-

ственно, начало эксперимента затя-

ях милиции, переданных в ведение

гивалось со стороны исполнитель-

органов местного самоуправления.

ной власти, в результате и без то-

В некоторых регионах руководите-

го чрезвычайно краткие для такого

ли органов местного самоуправле-

масштабного мероприятия сроки бы-

ния пытались использовать муни-

ли урезаны до такой степени, что эф-

ципальную милицию не по прямо-

фект от фактора экспериментально-

му назначению. В рамках экспери-

го воздействия просто не успел про-

мента, к глубокому сожалению, не

явиться.

удалось реализовать идею внедре-

В отведенный Указом Президен-

ния механизмов учета мнения граж-

та РФ краткий срок эксперимент был

дан при решении вопросов охраны

окончен, существование модели, при

общественного порядка. Население

которой органы местного самоуправ-

осталось в стороне от участия в экс-

ления осуществляли бы руководство

перименте.

отдельными подразделениями му-

В некоторых случаях препят-

ниципальной милиции, признано не-

ствием для благополучной реали-

целесообразным.

зации экспериментальной модели

При анализе хода эксперимента

были признаны особенности терри-

была отмечена необходимость раз-

ториальной организации местного

деления понятий местной (муници-

самоуправления. Специфика тер-

пальной) милиции и муниципаль-

ритории и этнического состава му-

ных органов охраны порядка18. Все

ниципальных образований затруд-

действовавшее в период экспери-

мента законодательство (админи-

17 См.: Кононов А. Муниципальные орга-

стративное, уголовное, уголовно-

ны охраны общественного порядка: от тео-

рии к практике // Городское управление.

18 См.: Муниципальная милиция и обще-

2000. № 2. С. 22—24.

ственная безопасность. С. 18.