2.10. Социальная информация и коммуникация в государствен­ном и муници­пальном управлении

Коммуникативная подсистема - относительно самостоятельный элемент системы государственного (муниципального) управления, представляющая собой сово­купность информации, информационных потоков как средство обеспечения согласованности в управлении, совокупность связей, многообразных взаимодействий и управленческих отно­шений в системе государственного и муниципального управления; пространство, в котором формируются и функциониру­ют органы власти и управления. Термин «коммуникация» (от лат. communicare - делаю об­щим, сообщение, передача) в смысловом аспекте социального взаимодействия — это обмен мыслями, сведениями, идеями, пере­дача того или иного содержания от одного сознания (коллектив­ного или индивидуального) к другому посредством знаков, зафик­сированных на материальных носителях. Она представ­ляет собой социальный процесс, отражающий общественную структуру и выполняющий в ней связующую функцию.

Управленческие коммуникации – это совокупность информационных связей между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали (внутренняя среда) и с внешней общественной средой. Понятие «коммуникация» имеет двойной смысл.

Во-первых, оно фиксирует статику взаимодействия, например акт, письменный документ, несущий информацию, выполняющий функции: информативную, эмотивную (побуждает эмоции, мотивацию взаимодействия), в том числе правовой акт, выполняющий управленческую функцию (побуждает правоотношения) и через это устанавливающий и поддерживающий фактические контакты.

Во-вторых, фиксирует динамику, процесс взаимодействия, контакты, отношения. Коммуникация считается состоявшейся только тогда, когда информация воспринята адресатом. По критерию отношения к границам организации коммуникации они могут быть внешними и внутренними. При внешних коммуникациях источник или получатель сообщения находится за пределами организации. Например, пресс-релиз – информация, посылаемая местной администрацией в средства массовой информации, содержащее какую-либо новость для местного сообщества, публичное выступлении представителя пресс-службы местной администрации на пресс-конференции, издание информационного бюллетеня для широкой публики, проведение «дней открытых дверей». Квалифицированное ведение внешних коммуникаций требует хорошего знания внешней среды организации, в том числе знаковых систем, используемых объектами внешней среды.

Внутренние коммуникации осуществляются в рамках самой администрации. Источник и получатель находятся внутри нее. Интернет–пространства относятся к средствам осуществления внутренних коммуникаций. Выбор и построение оптимальных внутренних коммуникаций определяется характером и особенностями организации – организационной миссией, ее общественным статусом, масштабами, сферами деятельности, целями и стратегией. Эффективные внутренние, также как и внешние коммуникации должны быть важнейшим элементом организационной культуры.

По критерию характера взаимодействия коммуникации могут быть личными и неличными. Личные коммуникации предполагают личный контакт при личной встрече, по телефону или по почте (обычной или электронной). Неличная коммуникация не предполагает контакта «персона-персоне». Коммуникации могут быть текущими, осуществляемыми по обычному графику в соответствии с перспективным или среднесрочным планом. Формальные коммуникации отличаются от неформальныих документированностью, для которой характерна письменная и/или протокольная, регламентированная утвержденными инструкциями форма. Неформальные коммуникации – слухи, преднамеренная утечка информации влияют на формирование общественного мнения.

Электронные коммуникации отличает высокая скорость, адресность и потенциал широкого масштаба распространения информации. Это электронная почта, Интернет-представительство организации или web-страница персоны, информационный портал государственных (муниципальных) органов власти, листы рассылки новостей или дискуссионных листов, web-конференции и форумы, телеконференции, сайты местных администраций и т.д. Органы управления могут строить коммуникации с участниками разных отраслей (например, электроника, топливно-энергетический комплекс, автомобилестроение и др.) и сфер жизни общества (бизнес, государство, наука, образование, культура).

Монокультурными являются коммуникации между участниками одной культуры. Мультикультурные коммуникации рассчитаны на несколько инокультурных аудиторий (например, пресс-конференция перед журналистами разных стран, выступление в газете, которую читают граждане разных стран, рассылку пресс-релиза в несколько иностранных информационных агентств и др.). Глобализация бизнеса увеличивает значимость мультикультурных коммуникаций.

В современном мире значительную роль играет массовая коммуникация. Она предполагает систематическое распространение сообщений через печать, радио, телевидение, кино, звукозапись, видеозапись среди больших, рассредоточенных аудиторий с целью утверждения духовных ценностей и оказания идеологического, политического, экономического или организационного воздей­ствия на оценки, мнения и поведение людей. В системе массо­вой коммуникации особую значимость имеет коммуникация в управлении.

Коммуника­ция в системе управления – официально, юридиче­ски регламентируемое целенаправленное движение индивидуальных субъектов управления к социальной общности при сохранении за ни­ми определенной самостоятельности и индивидуальности. С позиции теории соци­ального взаимодействия орган государственного и муни­ципального управления можно определить как:

• форму взаимо­действия людей, направленного на выполнение определенной об­щественно значимой функции;

• социотехническую систему, где системообразующим компонентом выступает человек, совокуп­ности взаимодействующих людей.

    Коммуникационная система реализуется одновременно через содержание и отношения в процессе взаимодействия. Содержа­ние обеспечивается информационными потоками, объективиру­ет «коллективное единство» в местном сообществе.

Отношения – субъ­ективная составляющая коммуникационного процесса. Взаимодействие обеспечивается и выражается через:

а) систему официальных отношений, регла­ментируемых юридическими предписаниями;

б) распределение функций (горизонтальная специализация);

в) субординацию дол­жностей (вертикальная специализация, с объемом и мерой ответ­ственности в принятии решений на разных уровнях);

г) систему коммуникаций – средств и каналов передачи информации, кото­рая движется сверху вниз (передача распоряжений, указаний, за­даний), снизу вверх (отчеты) и по горизонтали (консультации, обмен мнениями равных по рангу).

Управленческая деятельность имеет межличностный характер. Коммуникативное взаи­модействие, осуществляется через функциональные связи участников управления. В коммуникационных потоках важна синхронность, достоверность, адекватность на всех этапах комму­никативного процесса — при приеме, передаче и переработке ин­формации, во всех элементах его структуры.

Структура коммуни­кативного процесса условно включает четыре эле­мента:

  1. Отправитель, лицо, генерирующее идею, или собирающее и передающее информацию.

  2. Собственно информация (сообщение), закодированная с помощью символов.

  3. Канал, средство передачи информации.

  4. Получатель, лицо, которому предназначена информация и которое интерпретирует ее.

    Управленческие коммуникации образуют два блока:

   а) коммуникации, обслуживающие органы управле­ния. Это функциональное взаимодействие и служебная информа­ция, циркулирующая в структурах всех ветвей государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих непосредственное со­циально-экономическое и политико-административное управление.

   б) коммуникации, существующие в сфере межличностных отношений госаппарата.

   В коммуникации, обращенные к обществу, часть ком­муникационной деятельности в системе управления, которая де­лает ее открытой, способной к адаптации, совершенствованию.

По направленности коммуникации ее можно классифицировать на горизонтальные, вертикальные, диагональные – в зависимости от уровня, или статуса участников.

Горизонтальные коммуникации - это коммуникации между лицами одинакового статуса, или уровня в социальной иерархии. Значение горизонтальных коммуникаций в компаниях растет вместе с тенденцией децентрализации управления.

Вертикальные коммуникации осуществляются между людьми, стоящими на различных ступеньках социальной или организационной иерархии – между руководителем сотрудником отдела, селекторные совещания т.д.

Диагональной является коммуникация участников разных уровней управления, не принадлежащих к одной вертикали управления.

На эффективность работы и  сплочен­ность служащих влияет используемая в организации модель внутрикоммуникативных сетей. Коммуникативные сети подразделяются на централизован­ные (вся коммуни­кация замыкается на руководителе) и децентрализованные (коммуни­кация относительно равномерно распределяется между всеми членами организа­ции). Централизованные сети способствуют решению относительно простых управленческих задач, но препятствуют эффективности решения сложных проблем, уменьшают удовлетворенность работой у членов групп, снижают уровень кол­лективного единства, хотя и способствуют развитию лидерства. Известно множество других вариантов коммуникационных моделей: цепочная, звездная, веерная, иерархическая, колесо и др.

При цепочной структуре коммуникаций решение, переда­ваемое с одного конца на другой, становится известно всем ис­полнителям и всеми обсуждается. Все связи в такой структуре одинаковы, а командный стиль руководства не проявляется. Та­кая структура взаимоотношений распадается, если нарушается связь между двумя участниками коммуникации. Многозвенная структура коммуникации – наиболее часто встречаемая на уровне первичного коллектива. Здесь все участ­ники коммуникации связаны между собой. Эту модель отличает достаточная устойчивость и скорость передачи информации. Ярко выражены от­ношения субординации и командования. В звездной структуре ярко выражен руководитель, через ко­торого передается вся информация, все связи замыкаются на нем. Для иерархической структуры характерны опять же ярко выра­женные административно-командные отношения. В реальной жизни имеется еще большее разнообразие ком­муникативных сетей и моделей. Оптимизация коммуникативной структуры – важный элемент интенсификации контактов внут­ри коллектива и управления им. Руководитель – это центр коммуни­кативного взаимодействия и информационных потоков, который вы­полняет ведущие информационные роли:

• пользователя информации внешней и внутренней, посту­пающей в организацию;

• распространителя информации не только через доку­ментооборот, но и вербальные контакты (обзоры, беседы и т.д.);

• предоставителя информации внешним организациям, за­интересованным лицам (о планах, стратегии, действиях и результатах работы организации и др.).

    Выделяют шесть областей коммуникативного взаимо­действия руководителя с сотрудниками.

1. Прием на работу. Задача – убедить потенциального сотруд­ника в достоинствах работы в данной организации, получить оп­ределенное представление о новом сотруднике.

2. Ориентация. Задача – ознакомить с базовыми целями ор­ганизации, конкретными программами, условиями их выполне­ния, формировать у сотрудников уверенность в общественной необходимости успешного решения поставленных перед коллек­тивом задач.

3. Индивидуальная оценка сотрудников. Задача – сообщить подчиненному свое отношение к его работе, оценить вклад в дея­тельность организации.

4. Обеспечение безопасности (физической, экологической, психологической). Задача - представить сотрудникам информа­цию об условиях работы, степени их безопасности и мерах, при­нимаемых для ее обеспечения, создания творческого морально-психологического климата в коллективе.

5. Обеспечение дисциплины. Задача – ознакомить сотруд­ников с действующими в организации правилами, инструкция­ ми, традициями, контролировать их выполнение.

6. Функционирование. Задача – обеспечить сотрудников не­обходимой служебной информацией, оказывать необходимую ор­ганизационно-методическую поддержку. Выделяют следующие основные при­чины неэффективной коммуникации:

• недостаточное понимание руководителями важности ком­муникаций;

• отсутствие у организации обратных связей.

   Неблагоприятный психологический климат, недоброжелательные отношения между служащими и обслуживающим персоналом приводят к неверному восприятию информации и ее умыш­ленному искажению.

Информационное обеспечение управления – это практика технологизации управленческого процесса (и учебная дисциплина для госслужащих), которая обусловливает воздействие инфор­мации на все элементы управленческой деятельности, предос­тавление всем звеньям и работникам необходимой профессио­нальной, экономической, правовой и другой информации. По своему целевому назначению в процессе управления ин­формационно-технические операции разделяются на следующие классы:

1. Документационные. На работу с документацией, как пока­зывает практика, специалисты тратят до 15% рабочего. времени. Большую часть своего рабочего дня на этот класс операций рас­ходуют работники штата технических исполнителей: работники канцелярий, делопроизводители, архивариусы, операторы, маши­нистки, стенографистки и т.д.

2. Первично-счетные и учетные операции, содержание и объ­ем которых обусловлены номенклатурой и количеством объектов и показателей, подлежащих учету, измерениям, регистрации. За­траты труда на эти операции зависят от применяемых методов и средств их выполнения, а сокращение — от автоматизации про­цессов получения данных.

3. Коммуникативно-технические операции, обеспечивающие взаимосвязь работников с помощью различного рода техниче­ских средств.

4. Вычислительные и формально-логические операции – все операции по переработке информации, выполняемые специали­стами или техническими исполнителями (в зависимости от слож­ности) на ручных счетных инструментах, а также с помощью вы­числительной техники.

Управленческие операции с информацией могут быть разделены на следующие виды управленческих операций:

• по характеру преобразования информации – на стереотипные, которые выполняются по заранее разработанным инструкци­ям и методикам, и эвристические, связанные с творческим поис­ком;

• по степени механизации: ручные, машинно-рутинные, автоматизиро­ванные и аппаратурные.  

Виды информации, используемой в управлении:

• по типу отражаемых отношений технико-технологичес­кая, экономическая, социальная, политическая, идеологи­ческая;

• масштабам отражаемого объекта – федеральная, региональная, местная;

• отраслям (сферам) жизнедеятельности общества – про­мышленная, сельскохозяйственная, военная, образователь­ная и т.п.;

• структурированности: систематизированная и несис­тематизированная;

• характеру носителя — документированная и вербальная.

• структуре делится на распоря­дительную, координационную, контрольно-оценочную, плано­вую и т.д.

В государственных организациях и учреждениях информаци­онную структуру обычно подразделяют на научную и управлен­ческую документацию. Научная информация не структурируется по иерархии, формируется не руководителями или специалиста­ми по обеспечению информацией, а пользователями. Информа­ционные потоки здесь децентрализованы и определяются только теми, кто запрашивает ту или иную информацию. По источнику поступления информации она де­лится на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя информация возникает как результат описания со­стояния и деятельности организации и используется внутри ее для осуществления процессов принятия решений, оперативного управления, формирования учетно-отчетной документации, для выдачи информации во внешние организации. Использование ее характеризуется высокой степенью регламентированности в отношении предоставления и использования. Ряд последовательных процессов, в каждом из которых информация, представленная на начальном этапе в виде фактов, цифр, сведений, данных, т.е. сы­рого информационного материала, обрабатывается и преобразу­ется в сообщения, значимые (имевшие смысл) для адресата, за­казчика — лица, принимающего решение называется информационным циклом.

Информация как управленческая категория - это сведения, характеризующие управленческую ситуацию, снижающие уровень неопределенности в отношении будущего, воспринятые, понятные и оцененные как полезные для решения тех или иных задач управления. Это сведения, сообщения, данные используемые в процессе формирования решения. Качество управленческой информации как понятие неотде­лимо от процедур принятия управленческих решений. Наряду с качественным определением информации возникает проблема ее количественного измерения. С информацией работают все специалисты управления, но затраты времени у них структурируются по-разному (табл. 17).

Таблица 17 - Ориентировочное распределение рабочего времени управленческого персонала, %

Категории персонала	Подготовка информации	Выработка и принятие решений	Организация реализации решений
Руководители, выпол­няющие организацион­но-административные операции	10-20	50	40-30
Специалисты и ответст­венные исполнители, выполняющие  аналитико-конструктивные операции	50	30	20
Технический   персонал, выполняющий информа­ционно-технические опе­рации	80		20

   

Недостаток информации приводит к тому, что «центр принятия решения» реализует себя в условиях неопределенности или риска, вынужден вес­ти поиск дополнительной информации. Избыток информации способен при­вести к потере целостности и заслонить реальную картину. По своему целевому назначению в процессе управления ин­формационно-технические операции разделяются на следующие классы:

1) документационные. На работу с документацией, как пока­зывает практика, специалисты тратят до 15% рабочего времени. Большую часть своего рабочего дня на этот класс операций рас­ходуют работники штата технических исполнителей: работники канцелярий, делопроизводители, архивариусы, операторы, маши­нистки, стенографистки и т.д.;

2) первично-счетные и учетные операции, содержание и объ­ем которых обусловлены номенклатурой и количеством объектов и показателей, подлежащих учету, измерениям, регистрации. За­траты труда на эти операции зависят от применяемых методов и средств их выполнения, а сокращение – от автоматизации про­цессов получения данных;

3) коммуникативно-технические операции, обеспечивающие взаимосвязь работников с помощью различного рода техниче­ских средств;

4) вычислительные и формально логические операции – все операции по переработке информации, выполняемые специали­стами или техническими исполнителями (в зависимости от слож­ности) на ручных счетных инструментах, а также с помощью вы­числительной техники.

Управленческие операции, связанные с работой с информацией могут быть разделены на следующие виды управленческих операций:

• по характеру преобразования информации – на стереотипные, которые выполняются по заранее разработанным инструкци­ям и методикам, и эвристические, связанные с творческим поис­ком;

• по степени механизации: ручные, машинно–рутинные, автоматизиро­ванные и аппаратурные.  

Виды информации, используемой в государственном (муниципальном) управлении:

• по типу отражаемых отношений – технико-технологичес­кая, экономическая, социальная, политическая, идеологи­ческая;

• масштабам отражаемого объекта – федеральная (общегосударствен­ная), региональная, местная;

• отраслям (сферам) жизнедеятельности общества – про­мышленная, сельскохозяйственная, военная, образователь­ная и т.п.;

• структурированности – систематизированная и несисистематизирован­ная;

• характеру носителя — документированная и вербальная;

• структуре – распоря­дительная, координационная, контрольно-оценочная, плано­вая и т.д.

В государственных организациях и учреждениях информаци­онную структуру обычно подразделяют на научную и управлен­ческую документацию. Научная информация не структурируется по иерархии, формируется пользователями, а не руководителями или специалиста­ми по обеспечению информацией. Информа­ционные потоки здесь децентрализованы и определяются только теми, кто запрашивает ту или иную информацию.

По источнику поступления информации она де­лится на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя информация возникает как результат описания со­стояния и деятельности организации и используется внутри ее для осуществления процессов принятия решений, оперативного управления, формирования учетно–отчетной документации, для выдачи информации во внешние организации. Использование ее характеризуется высокой степенью регламентированности в отношении предоставления и использования. Значительный объем внутренней информации занимает ис­ходная информация:

• организационно-хозяйственная – сведения о состоянии системы управления, о кадрах, материально–техни­ческом, административно–хозяйственном обеспечении и служ­бах и т.п.;

• оперативно-техническая информация о деятельности функциональных и обеспечивающих подсистем организации, т.е. отражающая ход производственно-управлен­ческого процесса.

    Еще более регламентированный вид внутрен­ней информации – нисходящая информация, т.е. документы, соз­даваемые в системе управления:

• внутреннего пользования, доступные правкам, изменениям;

• для выдачи во внешние системы, форма которых в большинстве случаев опре­делена и не может подвергаться изменениям.

    Информация об управляющих воздействиях по содержанию является одним из видов оперативно–технической информации, так как включает сведения о функционировании подразделений, осуществляющих принятие решений для поддержания системы в заданных рамках, режимах. Форма их предоставления – при­казы, распоряжения, инструкции, т.е. текстовые документы, язык которых близок к естественному. Регламентированность заклю­чается в том, что набор управляющих воздействий ограничен, задан временными и ситуационными характеристиками, а формы его выражения многообразны. Из нее вытекает возможность стандартизации, унификации, построения стандартных бланков и т.д.

    Внешняя информация – сведения из организаций, участвую­щих или активно влияющих на процесс управления. Содержатель­но она близка внутренней информации, описывает (отражает) ход управляющего воздействия, выступает в виде показателей, сведений. Она регламентирована в отношении содержания и временных параметров. Этот вид информации не подвержен контро­лю над источником и формой сообщений. Унификация и стан­дартизация сообщений внешней среды также невозможны и не­обходим специальный аппарат для предварительной обработки внешней информации, длительного ее хранения и многообраз­ного использования первичных документов.

Различные виды управленческой деятельности имеют различную информационную потребность. Управленческий контроль, который осуществляют руководи­тели высшего и среднего звена, опирается на иного рода инфор­мацию. Это информация, получаемая из внешних и внутренних источников. Она более детальна, точна, более частную, имеет более узкие границы и регламентируется временными параметрами. Оперативный контроль требует информации о повседневной (текущей) деятельности.

Система инфор­мационного обеспечения выступает по отношению к организаци­онной структуре как внутренняя основа распределения информационных потоков. Если изменяется организационная структура управления, меняется адресаты (отправители и получатели), направление, структура и распределение инфор­мационных потоков. Информация в управлении должна удовлетво­рять требованиям своевременности, оперативности, быть опережающей (содержать в себе элемент предвидения хода событий, постановку целей, разработку планов и про­грамм, стратегии действий в будущем), надежной (достоверность, объективность, пол­нота), оптимальной (соотношение необ­ходимой и достаточной информации), доступной и проста в восприятии, соответствовать полномочиям (компетенции) субъекта уп­равления, комплексной и системной.

Например, в целях формирования общего информационного пространства в части закупок товаров, работ, услуг с 1 января 2011 года действует единый официальный сайт Российской Федерации в сети интернета «Федеральная контрактная система» для информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг как для государственных (муниципальных) нужд, так и в интересах иных заказчиков - бюджетных учреждений (статья 25 Федерального закона № 83-ФЗ).

При изучении вопросов, связанных с информатизаций управления важно учитывать происходящие параллельно процессы глобализации и локализации.

Глобализа­ция открывает доступ к новым технологиям, выход на новые рынки, является фактором роста произво­дительности труда и жизненного уровня. Локализация, с одной стороны, способствует активному участию граждан в процессах управления, что оценивается как положительное явление, но, с дру­гой стороны, может приводить к макроэкономической нестабильности в ре­зультате не всегда ответственной политики местных властей, что оценивается как отрицательное явление. Ответом на все эти происходящие процессы является возникновение «элек­тронного правительства».

Под «электронным правительством» понимается такая система государственного управления (включая все региональный уровень управления государством), которая предполагает использование современных информационных технологий.

Общение правительства с населением, оказание государственных и муниципальных информационных услуг осуществляется посредством размещения в Сети веб-сайтов министерств и ведомств, которые информируют граждан о правовых, политических процессах в стране, экономике, ЖКХ и других возможностях, кото­рые дает Интернет, например, об организации взимания налогов, платежей населения за коммунальные услуги, государ­ственных и муниципальных закупках и т.д. Чтобы ознакомиться с этим вопро­сом более подробно, достаточно выйти на сайт любого субъекта РФ и любого города или муниципального района, на территории которых Вы проживаете, и ознакомиться с работой «электронного правительства» или «электронного муниципалитета».

Как пра­вило, на уровне регионов создается правительственная информационная ин­фраструктура (Government Information Infrastructure), которая поддержи­вает центральный портал информационной системы, и является многоуровне­вой платформой информационных технологий, связывающей агентов сектора государственного управления (общественного сектора), и облегчающей комму­никации посредством использования электронных инструментов: смарт-карт, электронной почты, правительственной сети. Новые сетевые технологии все в большей степени устраняют гра­ницы между правительственными подразделениями и между самими прави­тельствами, упрощают переход от формальной модели демо­кратии к «цифровой», «электронной» или «кибер-демократии» как форме цифрового обмена информацией.

Под цифровой демократией по­нимают онлайновое голосование (голосование в режиме реального времени). Цифровая демократия предполагает опросы общественного мнения, общение доверенных лиц с избирателями, организацию обратной связи с гражданами для обсуждения законопроектов (региональные форумы, например, по отдельным региональным или местным программам и проектам), проведение из­бирательных кампаний и сбора средств, проведения голосования во время избирательных кампаний через специ­альные компьютеры, устанавливаемые в местах голосования, или путем сво­бодного входа в интернет - систему голосования из дома, с работы и т.д. К преимуществам применения современных информационных технологий в региональном государственном и муниципальном управления следует отнести экономию на трансакционных издержках по сбору и обработке поступающей ин­формации, повышают степень эффективности работы государственного аппа­рата.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Вопросы местного значения

Коммуникация

Онлайновое голосование

Система государственного управления

Система муниципального управления

Цифровая демократия

Электронный муниципалитет

Электронное правительство