14

Основы системы

Глава

государственного управления

•Определение и основные признаки государства

•Системность государства. Объект государственного управления

•Легализация и легитимация государственной власти

•Государственное управление как способ реализации государственной власти, его результативность и эффективность

•Структура государственного аппарата

•Управленческая деятельность и государственный режим

•Классификация функций государственного управления

•Исполнительная власть в системе государственного управления

•Положение правительства в системе органов государственной власти. Государственное управление органами государства

•Государственное управление организациями

•Государственная служба. Государственные должности в России

14.1. Определение и основные

признаки государства

Государство — это универсальное политическое сообщество

иодновременно политическая организация, обладающая особой (суверенной государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного воздействия на общество (в том числе путем легализованного принуждения), выражающая прежде всего волю доминирующего социального слоя

ивыполняющая общие для общества задачи.

Эта организация строится на основе разделения населения по административно-территориальным и иным единицам (субъекты федерации, автономия и др.), использования институтов права.

Признаки государства:

(1)государство — это политическое сообщество, т.е. определенное объединение людей, политический характер которого обусловлен прежде всего социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел»;

(2)государство — это политическая организация общества данной страны, ибо всякое сообщество предполагает определенную организацию. Особенность этой организации состоит в том, что она имеет универсальный характер (для всего общества), включает всех находящихся на территории государства (хотя по-разному: граждан и неграждан), распространяется на граждан, в том числе и находящихся за пределами своей страны. Этой организации присущи элементы добровольности (можно выйти из гражданства, уехать из страны), но в целом она строится на основе обязательности;

(3)государство — это регулятивный институт. Оно удовлетворяет потребности общества в интегрированности, организованности и управляемости, регулируя (прежде всего путем издания законов, иных правовых актов) различные стороны жизни общества (те, которые целесообразно регулировать и которые поддаются государственному регулированию). Государство выполняет «общие дела», действует как арбитр, но вместе с тем оно представляет интересы тех слоев, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть, экономически и политически доминирующих сил. В развитых демократических государствах такой силой обычно является средний класс. Таким образом, социально-политический арбитраж государства вовсе не безупречен, и то, какие силы доминируют в обществе, видно по отношению государства к жизненно важным вопросам различных слоев населения;

(4)важнейшим признаком государства является особая публич- ная, государственная власть. Она универсальна и суверенна и распространяется на всех находящихся на территории государства, а в определенных случаях и за его пределами;

(5)государство — это орган легализированного и легитимного принуждения, насилия. Государственная власть непререкаема (некоторые исключения, связанные с правами человека, с агрессивным поведением государства и т.д., устанавливаются международным правом), может посягнуть на собственность, свободу и саму жизнь человека (на основе правовых норм);

(6)государство обладает специализированным аппаратом.

Помимо перечисленных признаков государства, имеющих в своей основе социально-политический характер, обычно называют и другие:

•разделение населения по административно-территориаль- ным единицам (существуют также политико-территори- альные единицы — субъекты федерации, автономии);

•налоги и сборы;

•наличие права — особой системы правил (норм), обеспе- ченных государственным принуждением.

14.2. Системность государства.

Объект государственного управления

Системность государства Государство представляет собой определенную систему. Основой государства как системы является единство государственной власти. Для выполнения своей роли в обществе государство имеет набор определенных средств: органы и методы деятельности (стимулирование, дозволение, запреты и т.д.), «материальные придатки» в виде армии, полиции, тюрем и т.д. Оно устанавливает прямые и обратные связи с партиями, другими общественными объединениями, создает органы сотрудничества с трудом и капиталом (экономические и социальные советы, где представлены на паритетных началах профсоюзы, организации предпринимателей, государство).

В государственном аппарате устанавливаются определенные связи. Такие связи устанавливаются прежде всего между ветвями законодательной (парламент), исполнительной (президент и правительство с подчиненными им органами и государственными служащими) и судебной власти (суды).

Государственная система включает организационный, регулятивный, функциональный, коммуникативный (связи) и идеологический компоненты.

Организационный компонент представлен различными органами государства в центре (например, парламент) и на местах (например, территориальные органы министерств).

Регулятивный компонент — это прежде всего право. Издавая правовые предписания, обеспечивая их исполнение, государство направляет развитие общественных (а иногда и личных, например, в семье) отношений в определенное русло.

Функциональный компонент представлен государственным режимом — разнообразными формами и методами осуществления государственной власти.

Сложнее обстоит дело с идеологическим компонентом. Особенно отчетливо он проявляется в тех странах, где конституции предписывают только определенную (государственную) идеологию, например, ислам в Саудовской Аравии, панча-сила в Индонезии или идеи чучхе в КНДР. Но и там, где нет государственной идеологии, государство стимулирует, поддерживает одни идеи, выступает против других, запрещая иногда пропаганду определенных взглядов. Это значит, что оно исходит из определенных идеологических установок. В современных условиях демократических стран такие установки базируются на идеях общечеловеческих ценностей.

Государство, как и всякая система, обеспечивает свою целостность путем установления и поддержания связей между составляющими его элементами. Основы таких связей — единство, разделение и субсидиарность ветвей государственной власти.

Единство и разделение властей дополняются их взаимодействием и субсидиарностью: дополнительным действием другой ветви власти, если у одной из них нет возможностей или условий для реализации общих государственных полномочий, что осуществляется с согласия обеих ветвей и при добровольном предоставлении полномочий первой из них (например, делегированное законодательство).

Единство государственной власти, цементирующее государственную систему, не упраздняет размежевание управленческого труда между различными органами и разделение государственной власти, в частности, на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Такое разделение не позволяет превратить единство государственной власти во всевластие одного органа или должностного лица, в государственный тоталитаризм.

Объект государственного управления Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении.

В узком смысле — это административная, исполнительнораспорядительная деятельность государства. С этих позиций государственное управление изучается, в частности, администра-

тивным правом. Его объект — правовые формы государственного управления.

В широком смысле — это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различ- ных общественных отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной, их органов, государственных служащих.

Назначение государственного управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти.

Система государственного управления — это комплекс-

ное, целенаправленное воздействие органов государства, его

учреждений и служащих на различные сферы жизни общест-

ва, поведение индивидов и их коллективов (в том числе в са-

мих государственных организациях). Это — единый цикл ре-

гулирования государством различных отношений в обществе

путем применения государственной власти и использования

прямых и обратных связей субъекта и объекта (объектов)

управления.

Важно при этом иметь в виду, что государственная власть, ее органы применяют различные средства для управления, в том числе экономические и идеологические. Государство, желая обеспечить ускоренное развитие какой-либо отрасли экономики, устанавливает преференции (предпочтения) для нее (снижение налогов, ограничение доступа импортных товаров данного рода и т.д.).

В сфере духовной жизни общества государство может запретить пропаганду человеконенавистнических идей, «разжигание социальной, расовой, национальной розни» (ст. 13 Конституции РФ).

Государство регулирует и некоторые личные отношения людей, если они приобретают общественное значение (например, воспитание детей, помощь родителей детям и детей — родителям). Соответствующие нормы содержатся в Конституции РФ, во многих актах государственного веления — законах (например, в Кодексе о браке и семье), актах исполнительной власти (президента, правительства и др.), некоторых судебных органов (решениях конституционных судов, судебных прецедентах), других органов государства.