Семинар_06_МП_Права_человека / D_Обязательная_литература / Коротеев ЕСПЧ Исчер средств защиты

Коротеев, К.Н. Исчерпание средств правовой защиты как критерий приемлемости жалобы в Европейский суд по правам человека и российская правовая система / К. Н. Коротеев // Адвокат. – 2004. – № 5. – С. 6–10. = http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=1156094

Вопросы, связанные с обращениями российских граждан в Европейский суд по правам человека, приобретают все большую актуальность. Именно Страсбург все чаще становится последней инстанцией, в которой наши соотечественники надеются восстановить справедливость. Европейский суд рассмотрел уже немало жалоб граждан нашей страны и бывших республик Советского Союза. Благодаря этому появился практический материал для исследования, которое провел К.Н. Коротеев.

Одним из важнейших критериев приемлемости индивидуальной жалобы, подаваемой в международные органы по защите прав человека, является исчерпание средств внутригосударственной правовой защиты. При этом в различных международно-правовых документах данное требование сформулировано по-разному, что влечет необходимость обращаться в национальные инстанции перед подачей индивидуальной жалобы, например в Комитет ООН по правам человека или в Европейский суд по правам человека.

В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. каждый вправе в соответствии с международными договорами обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Данная формулировка основана на ст. 2 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, также требующего исчерпать все имеющиеся внутренние средства правовой защиты перед обращением в Комитет ООН по правам человека.

Иначе к исчерпанию средств внутригосударственной правовой защиты подходит Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция). В 1 ст. 35 Конвенции указывается, что Европейский суд по правам человека (далее - Суд) может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты в соответствии с общепризнанными нормами международного права. "В настоящее время самыми важными правилами приемлемости являются требования об исчерпании средств внутренней правовой защиты и направлении жалобы в Суд в течение шести месяцев с момента принятия окончательного внутреннего решения... Правительства-ответчики будут насколько возможно часто поднимать возражения о том, что средства внутренней правовой защиты не были исчерпаны"*(1).

Суд отметил, что цель данного положения состоит в том, чтобы предоставить договаривающимся сторонам возможность предотвратить или исправить нарушения, в которых они, возможно, виновны, прежде чем обвинения в этих нарушениях станут предметом рассмотрения в Суде. Следовательно, государства освобождаются от ответственности за свои действия перед международным органом, пока они имели возможность исправить ситуацию с помощью своих правовых систем*(2).

Это правило основано на предположении, отраженном в ст. 13 Конвенции ("право на эффективное средство защиты"), с которой оно имеет тесную связь, о том, что в национальной правовой системе существует эффективное средство защиты в отношении каждого предполагаемого нарушения Конвенции вне зависимости от того, инкорпорирована она в национальное право или нет*(3).

Параграф 1 ст. 35 Конвенции требует от заявителя поставить вопрос о нарушении своих прав перед соответствующим государственным органом, по крайней мере по существу и в соответствии с формальными требованиями и с соблюдением сроков, а затем должна быть использована любая процессуальная мера, которая может предотвратить нарушение Конвенции*(4).

Эффективным признается средство защиты, которое доступно заявителю как в теории, так и на практике, способно предоставить ему возмещение вреда в отношении его жалобы и имеет разумные шансы на успех (по общему правилу для обращения в Комитет ООН по правам человека заявитель, подающий жалобу против России, должен обратиться в российский суд надзорной инстанции, а для обращения в Европейский суд по правам человека достаточно обращения в кассационную инстанцию.)

В отношении эффективности средств правовой защиты существует распределение бремени доказывания. Так, правительство, возражающее против приемлемости жалобы на этом основании, должно представить доказательства существования эффективных средств правовой защиты в отношении жалобы заявителя. В случае если правительству удается это сделать, заявитель, в свою очередь, должен доказать, что такое средство было им на самом деле исчерпано, или было неадекватно и неэффективно в конкретном деле заявителя, или существовали особые условия, освобождающие заявителя от обязанности исчерпать его*(5).

Суд признал, что правило об исчерпании средств правовой защиты должно применяться с определенной степенью гибкости и без чрезмерного формализма*(6). Он указал, что это правило не абсолютно и не должно применяться автоматически при рассмотрении вопроса о том, было ли оно соблюдено; необходимо исследовать особые обстоятельства каждого дела*(7). Это значит среди прочего, что Суд должен отдавать себе реалистичный отчет не только о формальном существовании средств защиты в правовой системе договаривающейся стороны, но и об общеправовом и политическом контексте, в котором они действуют, а также о личных обстоятельствах заявителей*(8).

Требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты тесно связано и с требованием направить жалобу в Суд в течение шести месяцев с того дня, как эти средства были исчерпаны. При этом если заявителю не доступны никакие средства защиты, жалоба должна быть подана в течение шести месяцев с момента нарушения прав, гарантированных Конвенцией*(9). Если неэффективность того или иного средства защиты становится заявителю очевидной после обращения к нему, шестимесячный срок начинается с того момента, как заявителю стало известно о неэффективности такого средства*(10).

В соответствии с общими требованиями Конвенции, как они истолкованы Судом, мы рассмотрим эффективность тех или иных средств правовой защиты, предусмотренных в российской правовой системе. В связи с существованием в России трех ветвей судебной власти следует по отдельности рассмотреть эффективность процедур в конституционной, общей и арбитражной юрисдикциях.

В российской правовой литературе утверждается, что обращение в Конституционный Суд Российской Федерации не является обязательным условием исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты*(11). Представляется, что такой вывод сделан на основании решения о неприемлемости жалобы Тумилович против России*(12), в котором Суд указал, что отказ Секретариата Конституционного Суда РФ в рассмотрении по существу жалобы заявительницы как неподведомственной ему не относится к вопросам, подлежащим разрешению.

Подобные утверждения, однако, опровержимы*(13). Так, в решении о неприемлемости жалобы Гришанкова и Гришанков против Латвии*(14) Суд указал, что в случаях, когда оспаривается национальное законодательство в целом (а не какие-то конкретные меры, принятые в соответствии с ним или в нарушение его) и когда национальная правовая система допускает оспаривание таких норм в Конституционном Суде, конституционная жалоба является эффективным средством защиты.

Вопросы соответствия российского законодательства Конвенции вставали перед Судом в двух делах: Рябых против России*(15) и Ракевич против России*(16). В первом случае Суд постановил, что посредством отмены вступившего в силу судебного решения в порядке надзора не был соблюден принцип правовой определенности и заявителю в нарушение _ 1 ст. 6 Конвенции было отказано в доступе к суду. Во втором случае заявительница не имела возможности самостоятельно оспорить правомерность помещения ее в психиатрический стационар, поскольку Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"*(17) возлагал такое полномочие исключительно на медицинское учреждение, в чем противоречил _ 4 ст. 5 Конвенции. Однако в обоих делах вопрос об обращении в Конституционный Суд РФ с требованием признания неконституционности соответствующих положений ГПК РСФСР и Закона о психиатрической помощи не был поднят представителем РФ и, соответственно, Судом не рассматривался. К тому же в отношении заявителей были предприняты в соответствии с оспариваемым законодательством конкретные действия (отмена вступившего в силу судебного решения и помещение в психиатрический стационар), ставшие предметом рассмотрения судов общей юрисдикции. Этим они отличаются от жалобы Гришанкова и Гришанков против Латвии, в которой заявители оспаривали латвийское законодательство о языке среднего образования, еще к ним не примененное.

Таким образом, если заявителем оспариваются конкретные действия, нарушающие Конвенцию, пусть даже и принятые в полном соответствии с законодательством, он должен прежде всего использовать как средство защиты гражданский иск, административную жалобу или заявление о возбуждении уголовного дела, а не обращение в Конституционный Суд. В любом случае автор отнес бы конституционную жалобу к "сомнительным средствам защиты", которые могут быть признаны Судом неэффективными. Полагаясь на них, заявитель может пропустить шестимесячный срок подачи жалобы в Суд. Чтобы избежать неблагоприятного решения, следует и подать предварительное письмо в Суд, и обратиться в национальный орган, указав в предварительном письме, какое именно средство защиты в настоящее время используется*(18).

Для судов общей юрисдикции российское процессуальное законодательство предусматривает до четырех судебных стадий рассмотрения дела: первая инстанция, апелляционная и (или) кассационная инстанция, пересмотр дела в порядке надзора. Кассационное (где возможно - апелляционное) обжалование неблагоприятного для заявителя решения является обязательным*(19).

Надзорное производство, по крайней мере в той форме, в которой оно существовало до принятия нового Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации, признано неэффективной мерой правовой защиты, поскольку его возбуждение зависело исключительно от дискреционных полномочий должностных лиц, указанных в законе*(20). Подобный порядок после реформы процессуального законодательства в 2001-2002 гг. сохранился лишь в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации*(21).

Новое регулирование надзорного производства, сокращающее полномочия должностных лиц и предоставляющее больше прав сторонам, пока не стало предметом рассмотрения Суда. На наш взгляд, надзорное производство в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 381 ГПК РФ и подп. 2 п. 3 ст. 406 УПКРФ все равно возбуждается определением судьи о передаче дела в суд надзорной инстанции, а не надзорной жалобой одной из сторон, а потому продолжает не соответствовать требованию к эффективности средств правовой защиты - возможности заявителя возбудить рассмотрение своего дела самостоятельно.

В случаях, когда заявитель жалуется на неисполнение решения суда, вынесенного в его пользу, обжалование действий судебного пристава-исполнителя не требуется, если в неисполнении решения его вины нет*(22), но обязательно при наличии виновных действий (бездействия) пристава*(23).

Перед подачей жалобы на нарушение ст. 6 в тех случаях, когда другой стороной представляются в судебном разбирательстве подложные доказательства, необходимо поставить вопрос о подложности доказательств перед кассационной инстанцией*(24).

В отношении уголовного судопроизводства решением о приемлемости жалобы Трубников против России*(25) Суд признал неэффективным обжалование решений следователя прокурору, но отметил, что, несмотря на отсутствие у суда общей юрисдикции полномочия возбуждать уголовное дело, возможность судебной отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (по факту смерти сына заявителя) представляла эффективное средство защиты.

Кроме того, Суд проводит разграничение исчерпания средств правовой защиты по ст. 5 ("право на свободу и личную неприкосновенность") и ст. 6 ("право на справедливое судебное разбирательство")*(26). Если для подачи жалобы на предполагаемые нарушения процессуальных гарантий по ст. 6 Конвенции необходимо обжалование приговора, то для подачи жалобы по ст. 5 необходимо обжалование лишь процессуальных решений о заключении под стражу (_ 1 (с) ст. 5) и продлении сроков содержания под стражей (_ 3 и (или) 4 ст. 5). Обжалование приговора в целом (хотя вместе с приговором обжалуются и все ранее вынесенные определения, в том числе о заключении под стражу и продлении сроков содержания под стражей) не является эффективным средством защиты для подачи жалобы на нарушение ст. 5 Конвенции.

Обращение в арбитражный суд за защитой своих прав является эффективным средством правовой защиты. Так, в решении по жалобе Козлов против России*(27) Суд указал, что внутригосударственные средства правовой защиты не были исчерпаны, поскольку заявитель не обратился в арбитражный суд, хотя на необходимость этого было прямо указано судом общей юрисдикции.

Помимо рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает апелляционное и кассационное обжалование решений. Новая процедура рассмотрения дел Высшим Арбитражным Судом РФ в порядке надзора, так же как и в случае с ГПК РФ и УПК РФ, не стала предметом рассмотрения Суда. Но в решении о неприемлемости жалобы АО "Уралмаш" против России*(28) переходные положения о надзорном производстве*(29) были признаны экстраординарным, а потому неэффективным средством правовой защиты.

В отношении России отдельной проблемой является исчерпание внутренних средств правовой защиты в условиях вооруженного конфликта в Чеченской республике. В деле Акдивар против Турции Суд указал, что одним из специальных условий, освобождающих заявителя от обязанности исчерпать средства защиты, может быть "полная пассивность национальных властей перед лицом серьезных обвинений в недолжном поведении или причинении вреда представителями государства, например, когда они были не способны провести расследование или предложить помощь. В таких случаях можно сказать, что бремя доказывания перемещается еще раз, и на правительство-ответчика возлагается обязанность показать, что именно они сделали в ответ на масштаб и серьезность проблем, в связи с которыми подается жалоба"*(30).

В настоящее время Судом признаны приемлемыми шесть жалоб*(31), объединенных в три дела, касающихся конфликта в Чеченской республике, но вопрос об исчерпании заявителями средств внутренней правовой защиты не разрешен Судом, а добавлен к вопросам, подлежащим рассмотрению по существу дела.

При рассмотрении данных жалоб представитель Правительства РФ предложил три средства защиты, не использованных заявителями: обращение в Верховный Суд РФ, который передал бы дело на рассмотрение по первой инстанции суду вне пределов Чеченской республики, обращение с иском о компенсации вреда в суд по месту жительства заявителей (поскольку не все они проживали на момент подачи жалоб в Чеченской республике), обращение в Главное управление Генеральной прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе в г.Ессентуки. Однако правительство не представило ни одного судебного или прокурорского решения, которое было бы способно исправить ситуацию, аналогичную ситуации заявителей. Кроме того, заявители выдвинули аргументы о несоблюдении государством своих обязанностей по расследованию случаев предположительно противоправного лишения жизни*(32) и применения пыток, иного жестокого и унижающего обращения*(33). Заявители обратили внимание Суда на административную практику нерасследования и безнаказанности преступлений, совершенных правоохранительными органами как во время конфликта, так и в мирное время, а также на неспособность предложенных правительством средств исправить положение, в котором заявители оказались. Оценка аргументов сторон будет произведена Судом при решении вопросов существа жалобы.

Суд может постановить не только нарушение прав, гарантированных Конвенцией в разделе I и Протоколами к ней, но и нарушение ст. 34 in fine, налагающей на государство обязанность никоим образом не препятствовать заявителю в эффективном осуществлении права на подачу индивидуальной жалобы в Суд. При этом требование об исчерпании средств внутригосударственной правовой защиты неприменимо к жалобам на нарушение ст. 34 Конвенции. Суд в решении о приемлемости жалобы Кляхин против России*(34) отметил, что "статья 34 Конвенции налагает на Договаривающиеся Государства обязанность не вмешиваться в право лиц эффективно представлять и поддерживать их жалобы перед Судом. Такая обязанность предоставляет заявителю право, отличное о тех, что изложены в Конвенции или Протоколах к ней. Ввиду природы этого права требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты к нему неприменимо. В силу важности, придаваемой праву на индивидуальную жалобу, было бы неразумно требовать от заявителя прибегать к обычной судебной процедуре в национальной юрисдикции в каждом из случаев, когда тюремные власти вмешивались в его переписку с Судом".

Кроме того, существует и специальная процедура рассмотрения дела Судом. Статья 39 Регламента Суда предусматривает, что Палата Суда или ее Председатель там, где это необходимо, могут по требованию стороны или иного заинтересованного лица либо по своей инициативе указать сторонам любую временную меру, которая, по ее или его мнению, должна быть принята в интересах сторон или для надлежащего ведения процедур. Как правило, на практике решение о временных мерах принимается в случаях, когда заявителю грозит экстрадиция или выдворение, и состоит в предложении государству-ответчику не экстрадировать или не выдворять заявителя*(35). Применение временных мер, как правило, требует от Суда немедленного решения по данному вопросу. Поэтому в Практическом указании*(36), изданном Председателем Суда на основании ст. 32 Регламента Суда, указано, что жалоба и документы по ней могут быть поданы за некоторое время до принятия окончательного решения в национальной системе в тех случаях, когда заявитель и (или) его представитель предполагают, что решение будет не в их пользу и может быть исполнено в очень короткие сроки, чтобы у Суда было время рассмотреть просьбу о применении временной меры. Для России это актуально в делах об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан, решения по которым исполняются в течение нескольких дней с момента вступления их в силу.

Таким образом, Суд не разрешил пока всех проблем, касающихся исчерпания средств правовой защиты в российской системе (прежде всего, эффективность надзорного производства после реформы процессуального законодательства). Однако значительное количество жалоб не соответствуют критериям приемлемости, недвусмысленно определенным в Конвенции и практике Суда. Заявители либо не используют доступные средства защиты, либо прибегают к неэффективным, пропуская при этом шестимесячный срок. Данные ошибки приводят к повышенному количеству необоснованно поданных и отклоненных Судом жалоб*(37).

*(1) Leach P. Taking a Case to the European Court of Human Rights. L., 2001. - P.76.

*(2) Eur. Ct. H.R. Remli v. France judgment of 23 April 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-II, _ 33 (далее ссылки на решения Европейского суда по правам человека приводятся без указания на орган, их вынесший); Selmouni v. France, judgment of 28July 1999, Reports of Judgments and Decisions 1999-V, _ 74.

*(3) Akdivar v. Turkey, judgment of 16September 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, _ 65.

*(4) Cardot v. France, judgment of 19 March 1991, Series A no. 200, _ 34.

*(5) Akdivar v. Turkey judgment, cited above, _ 68. Суд сослался на следующие международно-правовые решения: Eur. Comm. H.R. decs. Austria v. Italy, no. 788/60, 11.1.61, Yearbook 4; Donnelly and others v. the United Kingdom (no. 1), no. 5577-5583/72, 5.4.73, Yearbook 16; Int.-Am. Ct. H.R. the Velбsques Rodrнgues v. Uruguay judgment (Preliminary Objections) of 26 June 1987, Series C no. 1, _ 88; Int.-Am. Ct. H.R. Advisory Opinion of 10 August 1990 on "Exceptions to the Exhaustion of Domestic Remedies" (Article 46(1), 46(2)(a) and 46(2)(b) of the American Convention on Human Rights), Series A no. 11, _ 41.

*(6) Cardot v. France, cited above, _ 34.

*(7) Van Oosterwijk v. Belgium, judgment of 6 November 1980, Series A no. 40, _ 35.

*(8) Akdivar v. Turkey, cited above, _ 69.

*(9) Eur. Comm. H.R. decs. X v. the United Kingdom, no. 7379/76, 10.12.76, 8 DR 211; Scotts of Greenock v. the United Kingdom, no. 9599/81, 11.3.85, 42 DR 33.

*(10) Eur. Comm. H.R. dec. Laзin v. Turkey, no. 23654/94, 15.5.95, 81 DR 76.

*(11) Международная защита прав человека с использованием некоторых международно-правовых механизмов. 2-е изд. / Под. ред. К.А. Москаленко. М., 2001. - С.20 (автор соответствующей главы - М.Р. Воскобитова); Бессарабов В.Г. Европейский суд по правам человека. - М., 2003. - С.74.

*(12) Tumilovich v. Russia (dec.), no. 47033/99, 22.6.99.

*(13) "В правовых системах с писаной конституцией для оспаривания закона или практики, предположительно нарушающих Конвенцию, должна быть подана конституционная жалоба. Так, в Германии или Испании, жалоба должна, насколько это возможно, быть подана в Конституционный Суд" (Harris D.J., O'Boyle M., Warbrick C. Law of the European Convention on Human Rights. L., 1995. - P.620.)

*(14) Grishankova et Grishankovs c/ la Lettonie (dйc.), no 36117/02, 13.2.03.

*(15) Ryabykh v. Russia, judgment of 24 July 2003.

*(16) Rakevich v. Russia, judgment of 28 October 2003.

*(17) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992. N 33. - Ст.1913; СЗ РФ, 1998.- N 30. - Ст.3613.

*(18) Leach P. Op. cit. - P.83.

*(19) Burkov v. Russia (dec.), no. 46671/99, 30.1.01.

*(20) Tumilovich v. Russia (dec.), cited above. Решение по жалобе Тумилович касается, строго говоря, только гражданского процесса, но в УПК РСФСР были предусмотрены аналогичные процедуры, которые, отметим, были признаны неэффективными по схожей жалобе против Украины (Kucherenko c/ Ukraine (dйc.), no 41974/98, 4.5.99), на которую сослался Суд в решении о неприемлемости жалобы Тумилович.

*(21) Положения КоАП РФ также важны, поскольку некоторые его составы, особенно влекущие наложение таких наказаний, как арест или административное выдворение, на наш взгляд, попадают в сферу автономного понятия "уголовное обвинение", сформулированного Судом при толковании ст. 6 _ 1.

*(22) Burdov v. Russia, judgment of 7 May 2002, _ 17.

*(23) Khomyak v. Russie (dec.), no 49783/99, 15.1.02.

*(24) Larioshina v. Russia (dec.), no. 56869/00, 23.4.02.

*(25) Trubnikov v. Russia (dec.), no. 49790/99, 14.10.2003.

*(26) См., например: Kalashnikov v. Russia (dec.), no. 47095/99, 18.9.01.

*(27) Kozlov v. Russia (dec.), no. 55129/00, 18.4.02.

*(28) AO "Uralmash" v. Russia (dec.), no. 13338/03, 4.9.03.

*(29) Статья 10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 96-ФЗ "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ, 2002. - N 30. - Ст.3013.

*(30) Akdivar v. Turkey judgment, cited above, _ 68.

*(31) Khashiyev and Akayeva v. Russia (dec.), nos. 57942/00 and 57945/00, 19.12.02; Isayeva, Yusupova and Bazayeva v. Russia (dec.), nos. 57946/00, 57947/00 and 57948/00, 19.12.02; Isayeva v. Russia (dec.), no. 57950/00, 19.12.02.

*(32) McCann and others v. the United Kingdom, judgment of 27 September 1995, Series A no. 324, _ 161.

*(33) Aksoy v. Turkey, judgment of 18December 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-VI, _ 98.

*(34) Klyakhin v. Russia (dec., final), no. 46082/99, 14.10.03.

*(35) В деле Оджалан против Турции, однако, данная мера состояла в предложении государству-ответчику не казнить заявителя до окончания рассмотрения Судом дела (Ocalan v. Turkey, judgment of 3 March 2003, _ 5). Во время рассмотрения дела в Турции была отменена смертная казнь, и заявитель был помилован.

*(36) Requests for Interim Measures under Rule 39 of Rules of Court, Practice Direction issued by the President of the Court on 5 March 2003.

*(37) Так, в 2003 г. на предмет приемлемости было рассмотрено 3222 жалобы против России, но лишь 15 были признаны приемлемыми (примерно 0,4%), что в 10 раз ниже среднего уровня приемлемых жалоб за 2003 г. (753 из 18033). (Survey of the Court's Activities 2003, - P.35).