1.3. Социология управления

1.3.1. Бюрократия как феномен управления

"Бюрократия" в буквальном переводе означает "господство канцелярии" (от фр. bureau — бюро, канцелярия), "власть аппарата управления". Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы как звенья государственного аппарата создаются для управ­ления происходящими в обществе процессами, для организации связей между участниками обществен­ной жизни и между ними, и обществом в целом. Эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.

1. Патримониальная бюрократия

"Бюрократия" возникла впервые в патримониальных государствах и представляла собой, прежде всего, личных слуг господина. Заметим, что бюрократия — явление не новое. По мнению М.Вебера, Египет эпохи Нового царства за 1500 лет до н.э. создал историческую модель всех последующих бюро­кратий. Любой чиновник был грамотен (определенное соотношение власти, управления и делопроизводства, воплощенное в классическом примере — египетском чиновнике).

Процесс развития бюрократии в Египте не был линейным, он проходил разные стадии, начиная с Древнего царства. Доступ к службе был открыт главным образом для представителей знати, но она не была закрытым слоем, в нее входили представители других сословий. Этот доступ зависел от грамотности.

Назначения на должность не были результатом решения только специального кадрового учреж­дения, но всегда являлись в то же время знаком личного успеха в фаворе у фараона. Процесс национа­лизации в этих условиях мог идти только по пути установления определенного соотношения титулов и рангов между собой. В дальнейшем была осуществлена унификация и систематизация титулов и ран­гов, что выразилось в сокращении их огромного числа и некоторой формализации. Развитие данного процесса объективно вело к появлению независимой гражданской службы и влиятельных чиновников, сохранявших власть длительное время. В годы социальных катастроф в составе бюрократии происхо­дили перегруппировки, в ее среду проникали незнатные элементы. Это свидетельствует о периодах вы­сокой социальной мобильности. В эпохи централизации управления центробежные тенденции были свойственны и бюрократии. Но в целом бюрократия росла.

Жречество сначала было неотделимо от чиновничества, но потом произошло размежевание.

Характерным признаком бюрократии в обществах традиционного типа является ее кастовость: чин (и должность) распределяются и перераспределяются в рамках узкой социальной группы, члены которой связаны родственными узами. Наследственность чинов превращает их в собственность дома или рода.

В период Нового царства, по мнению некоторых ученых, наряду с наследственностью должно­стей существовал институт "меритократии" — выдвижение чиновников за заслуги или выслугу, при­чем некоторые из них (хотя и в более редких случаях) могли происходить даже из крестьянского со­словия. Но это не опровергает вывода о закрытости египетской бюрократии.

На основе приведенного примера бюрократии в древних государствах можно с определенностью сказать, что в штабе управления традиционного господства в чистом виде отсутствуют:

а) объективно распределенная устойчивая "компетенция". Вместо прочной деловой компетенции существует конкуренция между действующими поручениями и полномочиями, данными господином;

б) устойчивая рациональная иерархия. Отсутствует определение того, как и кем должно быть ис­полнено решение дела или жалобы: либо урегулировано традиционными нормами, либо полностью ос­тавлено на усмотрение господина;

в) упорядоченное определение на службу по свободному контракту и упорядоченное продвиже­ние по службе;

д) профессиональное обучение (как норма). У всех домашних чиновников и фаворитов господи­на, как правило, отсутствует квалификация на основе рационального профессионального обучения. Начало профессионального обучения служащих означает повсеместно новую эпоху в управлении, не­смотря на то, что эмпирическая выучка некоторых чиновников возникла довольно рано;

е) постоянное и выплачиваемое в деньгах содержание. Домашние чиновники и фавориты кормят­ся в основном за столом господина и экипируются из его кладовой.