Лекции по ПиП

В построении налоговой системы России в настоящее время просматриваются следующие основные проблемы:

• сомнительное влияние на устойчивый экономический рост;

• несоответствие результатов налогообложения международными стандартами;

• слабая связь со стратегическими ориентирами и их правовым обеспечением;

• недостаточное влияние налогов в решении проблем трансфертных финансовых отношений государства и др.

Гармонизация налоговой системы связана с поиском оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов. В этом случае можно ожидать более справедливого распределения налогового бремени, перехода к оптимальным налоговым ставкам и упрощения налоговой системы в стране. В перспективе намечается повышение роли налогов, связанных с использованием природных ресурсов, изъятием сверхдоходов, переход к налогу на недвижимость вместо налога на имущество и земельного налога, введение системы экологических платежей, охватывающей все виды негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, предусматривается расширение налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства. Налоговые полномочия региональных властей будут включать введение налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, и определение их ставок в пределах, установленных им.

Таким образом, налоговое планирование государства помогает обосновать сумму поступлений в доходную часть бюджета соответствующего уровня власти. Размер налоговых поступлений зависит от применяемой в стране системы налогообложения, которая должна совершенствоваться для поиска гармоничных взаимоотношений субъектов налогообложения.

Региональное планирование

Региональный рынок является частью российского рынка, и он активно участвует в экономических преобразова­ниях общества. Задача регулирования региональной экономики связана с локальной самостоятельностью обособленной территориально-хозяйственной единицы в рамках общей системы федеративного государства. Следовательно, в вопросах планирования и прогнозирования регион выступает как объект и субъект государства.

Региональные власти руководят деятельностью по плановому регулированию развития своих территорий. Вопросы регулирования касаются прежде всего социально-экономических аспектов развития. Для этого области, края и республики страны разрабатывают прогнозы, планы и программы развития, которые могут включать следующие основные направления:

• создание благоприятных условий для эффективной работы предприятий, находящихся в регионе;

• внедрение мер по стимулированию инвестиций в реальный сектор экономики;

• оздоровление финансового состояния действующих на территории фирм;

• обеспечение стабильного поступления налоговых сборов в бюджет;

• меры по приоритетному развитию местных товаропроизводителей;

• проведение социально-ориентированной тарифной и ценовой политики;

• обеспечение защиты социально-экономических интересов региона на федеральном уровне и др.

Нормативно-правовая база регионального планирования находится пока в стадии формирования. Лишь в третьей части регионов страны уже определены правовые основы плановой работы. В половине регионов страны имеются законы или нормативно-правовые акты, регламентирующие разработку региональных целевых программ. Однако во многих регионах по-прежнему отсутствуют правила разработок прогнозов и планов, не сформулированы требования к перечню, структуре и содержанию плановых документов, которые определяются регионами самостоятельно исходя из своих нужд и интересов.

Кто и как на региональном уровне планирует показатели? В каждом регионе в рамках исполнительных органов власти выделяются структурные подразделения, занимающиеся плановой и прогнозной работой. Они разрабатывают концепции, прогнозы, программы и планы. Составлением бюджетных планов занимаются специалисты самих региональных властей. Для обоснования проектов стратегических планов, целевых программ, индикативных планов иногда привлекаются участники из других учреждений и организаций, в том числе находящиеся вовне территорий. Созданные в регионе прогнозы в дальнейшем могут использоваться при принятии решений по вопросам развития территории.

Региональное планирование включает следующую примерную последовательность разработки планов:

1-й этап — составление концепции развития. Этап включает анализ среды деятельности, оценку преимуществ и недостатков, выявление имеющихся ресурсов, а также внешних и внутренних факторов воздействия, обоснование целей и задач развития, в ходе чего определяются стратегическое приоритеты и основные направления развития;

2-й этап — разработка программ развития и бизнес-планов, выявление оценки их эффективности. Большинство региональных программ социально-экономического развития, принятых за последние годы, можно условно разбить на группы: а) традиционных, б) логично увязанных с концепциями развития; в) содержащие конкретные механизмы реализации;

3-й этап — мониторинг реализации и использование механизмов обратной связи. В ходе этого этапа вносятся коррективы в действующие планы региона.

Исходя из различий в сложившейся российской практике регионального планирования, можно выделить несколько групп регионов, имеющих общие подходы к этой работе. Так, различаются регионы, где происходит:

♦ ежегодная разработка документов, определяющих конкретные задачи и поручения структурным подразделениям власти по обеспечению производства важнейших видов продукции и поступлению налогов. Эта группа регионов ограничиваются составлением минимально необходимого перечня плановых документов, продиктованного взаимоотношениями с федеральным центром. К таким регионам можно отнести, например, Хабаровский край;

разработка краткосрочных и среднесрочных прогнозов, региональных целевых программ и участие в федеральных целевых программах (например, Псковская область);

составление прогнозов и программ социально-экономического развития на кратко- и среднесрочную перспективу и использование преимущественно методов централизованного планирования, когда происходит установление конкретных целевых показателей по отраслям и секторам экономики (например, Чувашская Республика). Таких регионов большинство. При этом данная группа регионы во многом опирается на прежний опыт планирования;

принятие планов на долгосрочную перспективу и использование элементов стратегического планирования в виде подготовки концепций социально-экономического развития (г.Санкт-Петербург). Эти регионы пытаются сочетать в плановой работе опыт советского периода и стран с рыночной экономикой;

♦ применение форм планового регулирования региона с использованием элементов индикативного планирования, госзаказа и целевых программ (Республика Татарстан).

Практика регионального планирования многое впитала от прежних административных методов управления. Так, в середине 90-х годов XX века наиболее популярными были разработки плановых документов, касающихся основных направлений социально-экономического развития, антикризисные программы, программы стабилизации экономики и финансов региона. В последнее годы все больше регионов начинают разрабатывать документы перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования.

Значительное место в планировании территориальные власти отводят разработке программ развития и реформирования региональных экономик, в том числе структурной перестройке промышленности. Уделяется место формированию эффективной социальной политики, влияющей на повышение уровня жизни населения. Перечень объектов планирования регионального значения может включать мобилизационный план, перспективный финансовый план, баланс финансовых ресурсов и др. Неплохих результатов регионы добиваются в подготовке краткосрочных антикризисных программ. Во многих регионах намечается тенденция перехода к составлению долгосрочных программ социально-экономического развития с концепциями, стратегическими планами и комплексными программами. Регионы страны участвуют в выполнении федеральных целевых программ, связанных с ними. Так, с 2001 г. в стране осуществляется федеральная программа "Бюджетный федерализм", одной из целей которой является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе их налогов, для перехода к формированию бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Планы региональных и местных бюджетов являются составной частью бюджетной системы страны. Для регионального уровня в бюджетном планировании характерно использование принципов: а) единства, т.е. связи с бюджетной системой страны; б) самостоятельности, что означает возможность использования полученных доходов в соответствии с приоритетами территории. Для нормального функционирования бюджетной системы региона важна правильная реализация указанных принципов и основополагающего принципа бюджетного федерализма: формирование собственной доходной базы территориальных бюджетов. А это предполагает разделение функций уровней государственной власти и наличие механизма распределения доходной базы средств между разными уровнями бюджетов страны.

Экономический кризис 1998 г. превратил бюджеты многих субъектов государства в недостаточные для выполнения основных функций самоуправления. По-прежнему в стране большое количество регионов является дотационными. Причем пока здесь действует принцип: чем хуже экономические результаты региона, тем больше он получает дотаций, и наоборот, чем лучше его результаты, тем больше доходов приходится ему отчислять в федеральный бюджет.

Доходная часть бюджетного плана региона может состоять из собственных, заемных средств и средств бюджетного регулирования. Собственные средства территории образуются за счет региональных налогов, отчислений от регулирующих налогов и некоторых дополнительных источников, например, надбавок к федеральным и региональным налогам. Заемные средства регионального бюджета состоят из бюджетных ссуд, краткосрочных кредитов коммерческих банков и доходов от выпуска субфедеральных и муниципальных займов на инвестиционные цели. Средства бюджетного плана включают дотации, субсидии, субвенции, трансферты из фонда финансовой поддержки регионов, средства по взаимным расчетам и ряда других фондов. Основными расходами регионального бюджета выступают территориальные затраты на образование, социально-культурные мероприятия, здравоохранение и управление. В отличие от региональных местные бюджетные планы ставят целью обоснование суммы своих доходов и их использование для целей роста благосостояния отдельного муниципалитета (города, района и др.).

Пока отношения центра и регионов страны не отличаются совершенством и, соответственно, состояние региональных и местных бюджетов является нелегким. Остается проблемным соотношение между налогами, перечисляемыми регионами в центр и оставляемыми на местах. Так, по Бюджетному кодексу это соотношение должно быть 50:50. Однако фактически доля центра может составлять в налогах 56—70%, что, конечно, вызывает недовольство региональных властей. В региональных бюджетах сохраняется несбалансированность между возложенными финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению. По-прежнему существует задолженность по выплате социальных пособий, заработной платы, хотя в регионах, конкретно занимающихся решением этой проблемы, она за последние годы заметно снижается. Имеется перегруженность бюджетов долговыми обязательствами, использование денежных суррогатов и зачетов, что влияет на нерациональную структуру расходной части бюджетов. Бюджеты субъектов Федерации перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Проблемной остается диспропорция между имеющимися расходными обязательствами и бюджетными средствами с одной стороны и недостаточной ответственностью за их выполнение и эффективное использование с учетом запросов местного населения — с другой. Недостатки регионального бюджетного планирования зачастую связаны с отсутствием четких приоритетов в региональной политике, их "закрытостью", наличием иждивенческих настроений и отсутствием надлежащего контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины в данной сфере. Существует опасность противоречия между необходимостью проведения самостоятельной политики региона и попытками возврата центра к административно-командным отношениям. Влияет на межбюджетные отношения особый налогово-бюджетный статус отдельных субъектов РФ.

Региональная политика государства в сфере финансов направлена на укрепление единства государственных финансов. Так, постоянно совершенствуется практика трансфертов в рамках реформы межбюджетных отношений. Трансферты распределяются на основе индексов бюджетных расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных социально-значимых расходов и оценок налогового потенциала регионов. Совершенствование межбюджетных отношений в государстве направлено на нормализацию механизма финансовой поддержки регионов страны, нуждающихся в ней. Государство усиливает свою составляющую в регионах посредством косвенных методов регулирования, когда используются методы активной доходной и налоговой политик. В этой сфере проводятся меры по:

• федерально-региональному распределению финансовых средств;

• упорядочению региональных отношений по вопросам собственности,

• территориальной организации использования природных ресурсов, являющихся собственностью государства.

В региональном планировании и прогнозировании за последнее время стали проявляться новые тенденции:

Переход от краткосрочных и среднесрочных к долгосрочным планам и программам развития региона.

Формирование единой методологии разработки региональных планов с учетом стратегии развития территории.

Перерастание программ социально-экономического развития в общественные соглашения. Если раньше подавляющая часть плановых документов разрабатывалась администрациями регионов кулуарно, то сейчас после опубликования проекта в средствах массовой печати, к их обсуждению привлекаются представители бизнеса, общественности, науки и культуры.

Выбор разработчиков региональных плановых документов. Региональные планы могут разрабатываться: а) силами самой власти; б) с привлечением внешних организаций; в) с созданием специальной структуры. Например, в ряде областей (Красноярский край, Орловская область и др.) создаются некоммерческие организации, в компетенцию которых входит проведение регулярного анализа и мониторинга стратегических документов территории и их научно-методическая поддержка. К числу внешних организаций могут относиться научно-исследовательские центры, вузы и консалтинговые фирмы.

К ныне существующим недостаткам регионального планирования и прогнозирования можно отнести:

• отсутствие четкости в стратегических планах, которые во многом пока еще напоминают общие декларации, а не документы управления;

• недостаточное внимание вопросам долгосрочных планов и программ, что связано с отсутствием стабильного фона для прогнозирования и планирования;

• слабая связь между долгосрочными и текущим планами;

• неглубокий и некомплексный анализ имеющейся среды деятельности, выявления тенденций развития и имеющихся ресурсов;

• слабая обоснованность блока целеполагания;

• недостаточно активное использование современных принципов и методов в планировании; тяготение к отжившим и устаревшим подходам в планировании.

• отсутствие четкой формулировки и научного обоснования стратегического выбора;

• отсутствие в стране системы территориального планирования; взаимоотношения между центром и регионами в основном ограничены рамками бюджетного федерализма и отраслевыми каналами и, соответственно, отсутствием должной связи региональных показателей с соответствующими показателями федерального уровня;

• обособленное обоснование показателей социально-экономического развития региона без должной увязки с другими уровнями управления, что влечет низкую эффективность такого документа;

• слабая поддержка программных мер действенными механизмами их осуществления;

• отсутствие в планах механизма мониторинга.

Частью региональной системы регулирования социально-экономических отношений территории является деятельность местных (муниципальных) властей (городских, районных, сельских и поселковых). Сферой их воздействия является деятельность организаций и учреждений, находящих на их территории и входящих в их ведение. Это организации банковской системы, малого бизнеса, здравоохранения и медицинского страхования, правоохранительных органов, социальной защиты, образования, жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта и др. Для регулирования их деятельности местной администрацией также используются различные средства, в том числе планирование основных показателей работы. Экономическое предвидение местных властей затрагивает в основном такие сферы, как:

• определение экономического потенциала муниципального образования;

• состояние рынка труда (уровень безработицы, занятость населения по отраслям и секторам экономики);

• инвестиционный климат (состояние банковской системы, динамика долгосрочных инвестиций и др.);

• состояние инфраструктуры (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);

• уровень жизни населения (динамика численности населения, отношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума, децильный коэффициент, индекс концентрации налогов, индекс потребительских цен для территории и др.).

Таким образом, региональная система планирования может включать разработку прогнозов и планов, в том числе концепций, программ, стратегических планов, бизнес-планов и др. Составной частью регионального планирования являются бюджетные планы территорий: области, края или республики. В практике регионального планирования имеются свои методологические особенности, отличающие обоснование их плановых документов от методологии федерального уровня. В стране продолжается процесс становления и совершенствования механизма регионального управления, составной частью которого является планирование и прогнозирование.

36