Глава 2. Процедуры принятия решений в Европейском союзе

2.1 Характеристика законодательных и консультативно-законодательных органов ЕС

Европейский союз (далее ? Евросоюз, ЕС) ? экономическое и политическое объединение 27 европейских государств. Нацеленный на региональную интеграцию, Союз был юридически закреплён Маастрихтским договором в 1992 году (вступившим в силу 1 ноября 1993 года) на принципах Европейских сообществ. С пятьюстами миллионами жителей доля ЕС как целого в мировом валовом внутреннем продукте составляла в 2012 году около 28 % (16,4 трлн. долл.) по номинальному значению и около 21 % (14,8 трлн. Долл.) ? по паритету покупательной способности [4].

С помощью стандартизированной системы законов, действующих во всех странах союза, был создан общий рынок, гарантирующий свободное движение людей, товаров, капитала и услуг, включая отмену паспортного контроля в пределах Шенгенской зоны, в которую входят как страны-члены, так и другие европейские государства. Союз принимает нормативные правовые акты (директивы, законодательные акты и постановления) в сфере правосудия и внутренних дел, а также вырабатывает общую политику в области торговли, сельского хозяйства, рыболовства и регионального развития. Семнадцать стран союза ввели в обращение единую валюту, евро, образовав еврозону.

Будучи субъектом международного публичного права, Союз имеет полномочия на участие в международных отношениях и заключение международных договоров. Сформирована общая внешняя политика и политика безопасности, предусматривающая проведение согласованной внешней и оборонной политики. По всему миру учреждены постоянные дипломатические миссии ЕС, действуют представительства в Организации Объединенных Наций, ВТО, Большой восьмёрке и Группе двадцати. Делегации ЕС возглавляются послами ЕС.

ЕС ? международное образование, сочетающее признаки международной организации (межгосударственность) и государства (надгосударственность), однако формально он не является ни тем, ни другим. В определённых областях решения принимаются независимыми наднациональными институтами, а в других ? осуществляются посредством переговоров между государствами-членами. Наиболее важными институтами ЕС являются Европейская комиссия, Совет Европейского союза, Европейский совет, Суд Европейского союза, Европейская счетная палата, Европейский центральный банк, Европейский парламент [4].

Особенностью Евросоюза, отличающей его от других международных организаций, является наличие собственного права, которое непосредственно регулирует отношения не только государств-членов, но и их граждан и юридических лиц.

Право ЕС состоит из так называемого первичного, вторичного и третичного (решения Суда Европейских Сообществ). Первичное право ? учредительные договоры ЕС; договоры, вносящие в них изменения (ревизионные договоры); договоры о вступлении новых государств-членов. Вторичное право ? акты, издаваемые органами ЕС. Решения Суда ЕС и других судебных органов Союза широко используются в качестве прецедентного права [5].

Право ЕС обладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетом по отношению к национальному законодательству государств.

Необходимо иметь в виду, что традиционное для государств разделение на законодательные, исполнительные и судебные органы для ЕС не характерно. Если Суд ЕС можно считать судебным органом, то законодательные функции принадлежат одновременно Совету ЕС, Европейской комиссии и Европарламенту, а исполнительные ? Комиссии и Совету.

В соответствии с первоначальными редакциями Договора об учреждении Европейского экономического сообщества и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, названными Римскими договорами, главный представительный орган (Европарламент) официально именовался «Ассамблея». Однако уже 21 марта 1958 Ассамблея на основании собственного решения переименовала себя в Европарламент, и с тех пор за ним закрепилось это название, которое начали использовать и в текстах официальных документов [23, c. 11].

Согласно п. 1 ст. 14 Договора о ЕС, Европарламент совместно с Советом осуществляет функции законодательной власти, а также обладает полномочиями по исполнению бюджета ЕС. Европарламент осуществляет политический контроль деятельности органов ЕС и обладает совещательным правом по любым вопросам. В компетенцию Европарламента входит также выбор Председателя Комиссии, кандидатуру которого представляет Европейский Совет. Председатель Комиссии сам отбирает кандидатов на должность комиссаров. Отобранная таким образом Комиссия должна быть вновь утверждена Европарламентом в полном составе.

В соответствии с п. 2 ст. 14 Договора о ЕС общее число депутатов Европарламента не должно превышать 750, максимальное количество представителей одной страны ? 96 депутатов (например, Германия), минимальное ? 6 (Мальта). Распределение количества депутатских мандатов по-прежнему регрессивно-пропорциональное, это означает, что чем меньше население страны, тем меньше количество избирателей на один депутатский мандат.

Депутаты Европарламента избираются на основе всеобщего прямого, свободного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 14 Договора о ЕС). Для каждой страны ЕС действует свое избирательное право, на основе которого и избираются депутаты Европарламента. Например, в Германии действует Закон о выборах депутатов Европарламента (Europawahlgesetz), предусматривающий смешанную избирательную систему, где один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, а второй ? за определенную политическую партию. Политические партии, преодолевшие 5-процентный барьер, распределяют места в Европарламенте между собой, кандидаты, набравшие более половины голосов в своем избирательном округе, получают депутатский мандат независимо от результатов партийного голосования. Основной проблемой европейских выборов является низкая активность избирателей. Число участвующих в них постоянно сокращается [23, с. 69].

Депутаты Европарламента, в свою очередь, независимы и не подотчетны своим национальным властям. В Европарламенте депутаты из дружественных партий образуют фракции. Всего образовано семь фракций по партийному признаку. Существует еще группа из 29 независимых депутатов, не принадлежащих ни к одной фракции. Крупнейшая фракция Европарламента ? Европейская народная партия (христианские демократы), которая насчитывает 285 депутатов. Председатель Европарламента и его Президиум избираются из числа депутатов большинством голосов [4].

Депутаты Европарламента избираются сроком на 5 лет. В работе Европарламента действует принцип континуитета, это означает, что прежний состав Европарламента продолжает свою работу, пока к работе не приступит вновь избранный депутатский корпус. В текстах договоров ЕС не предусмотрено право Европарламента на досрочное прекращение депутатских полномочий и самороспуск. В отличие от национальных парламентов Европарламент не обладает правом законодательной инициативы, оно по-прежнему принадлежит Комиссии. Единственное исключение представляет особый вид производства согласно части первой статьи 226 Договора о ЕС, когда Европарламент по собственной инициативе с согласия Совета и Комиссии вправе начать служебное расследование по факту нарушения норм права ЕС, образовать следственную комиссию и принимать необходимые для проведения расследования нормативные акты. Кроме того, Европарламент большинством голосов вправе потребовать от Комиссии внесения предложений по конкретному вопросу в соответствии со ст. 225 Договора о ЕС.

Европарламент принимает решения по общему правилу простым большинством голосов (ст. 231 Договора о функционировании ЕС). Лишь в строго определенных случаях требуется квалифицированное большинство голосов. Так, для выражения вотума недоверия Комиссии требуется большинство в 2/3 от числа участвовавших в голосовании и простое большинство от общего числа голосов в Европарламенте (двойное квалифицированное большинство голосов) (ст. 234 Договора о функционировании ЕС).

В сфере внешней политики Европарламент ратифицирует соглашения о принятии новых членов согласно ст. 49 Договора о ЕС. Его согласие требуется также при заключении отдельных видов соглашений с третьими странами и международными организациями согласно ст. 218 Договора о функционировании ЕС.

Европейский Совет функционирует с 1974 года. Изначально так назывались встречи глав европейских государств; это был политический форум, где обсуждались актуальные проблемы европейской интеграции. В официальных документах название «Европейский Совет» впервые было закреплено в Едином европейском акте (подписан в г. Люксембурге 17 февраля 1986 года и в г. Гааге 28 февраля 1986 года). С тех пор этот орган определяет общие направления европейской политики. Лиссабонский договор полностью интегрировал Европейский Совет в институциональную структуру ЕС. Согласно п. 1 ст. 15 Договора о ЕС Европейский Совет придает ЕС необходимые импульсы для дальнейшего развития, определяет цели и приоритеты ЕС. Европейский Совет не наделен полномочиями по принятию нормативных актов. В случае принятия актов нормативного характера на встречах Европейского Совета они будут иметь характер межгосударственного соглашения.

Договорами не определено месторасположение Европейского Совета, однако начиная с 2004 года все его заседания проходили в Брюсселе. Согласно п. 3 ст. 15 Договора о ЕС Европейский Совет собирается минимум дважды в течение полугода. Согласно п. 2 ст. 15 Договора о ЕС Европейский Совет состоит из глав государств и правительств. В Европейском Совете сохранен институт поочередного шестимесячного председательства отдельных стран ЕС. Однако короткий срок подобного председательства затруднял долгосрочное планирование. Поэтому Лиссабонский договор учредил новый пост Председателя Европейского Совета. Он избирается квалифицированным большинством голосов сроком на 2,5 года (п. 5 ст. 15 Договора о ЕС). Возможно его повторное избрание на тот же срок, но только один раз.

Таким образом, образован председательствующий тандем, где члену ЕС принадлежит право определения направлений развития ЕС, а Председатель Европейского Совета осуществляет координирующие функции и функции управления. В частности, он созывает Европейский Совет и проводит его заседания. В случае необходимости Председатель Европейского Совета вправе созвать внеочередное заседание. Члены Европейского Совета не находятся в иерархическом подчинении у Председателя Европейского Совета, который не может никоим образом повлиять на принятие ими решения. В работе Европейского Совета принимают участие также Председатель Комиссии и Верховный представитель по вопросам внешней политики и безопасности ЕС (Верховный представитель ЕС). Свои решения Европейский Совет принимает путем консенсуса, если не определен иной порядок принятия решения. Председатель Европейского Совета, Председатель Комиссии и Верховный представитель ЕС в голосовании не участвуют.

Комиссия ? это орган, представляющий интересы самого ЕС, а не интересы государств-членов. По своей сути это правительство ЕС. Порядок формирования и работы Комиссии урегулирован в ст. 17 Договора о ЕС, 244-250 Договора о функционировании ЕС. Согласно п. 3 ст. 17 Договора о ЕС члены Комиссии (комиссары) избираются из граждан ЕС, обладающих необходимыми качествами для занятия данного поста, преданных идее европейского единства и не вызывающих никаких сомнений в их независимости. Членам Комиссии запрещено заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. В настоящий момент в состав Комиссии входит по одному комиссару от каждой страны ЕС, всего соответственно 27 комиссаров.

Возглавляет Комиссию Председатель Комиссии, избираемый Европарламентом большинством голосов из числа комиссаров. Кандидатуру на пост Председателя Комиссии квалифицированным большинством голосов утверждает Европейский Совет после соответствующих консультаций, где учитываются результаты выборов в Европарламент (п. 7 ст. 17 Договора о ЕС).

Особое место занимает Верховный представитель по вопросам внешней политики и политики безопасности ЕС (далее ? Верховный представитель), являющийся одновременно Вице-председателем Комиссии в силу занимаемой должности (п. 4 ст. 18 Договора о ЕС). Этот пост, как и пост Председателя Европейского Совета, впервые учредил Лиссабонский договор. Верховный представитель ЕС руководит внешней политикой ЕС от имени Совета и вносит соответствующие предложения. Он председательствует в составе Совета по вопросам внешней политики. С учреждением поста Верховного представителя ЕС формально добился единства при осуществлении своей внешней политики. На практике члены ЕС по наиболее принципиальным вопросам проводят самостоятельную внешнюю политику.

Работа Комиссии основана на принципе коллегиальности. Все члены Комиссии участвуют в принятии решений на равных и несут за них совместную политическую ответственность. Председатель Комиссии выступает в роли организатора и «первого среди равных». В текстах договоров ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности в сообщениях средств массовой информации, под Комиссией понимают весь административный аппарат, куда кроме комиссаров входят и другие служащие ЕС, занятые в работе его структурных подразделений. Общее количество таких служащих более 30 000. Столь большое число обосновано необходимостью принятия в год около 20 000 актов или их проектов нормативного и ненормативного характера, осуществления согласованной политики (прежде всего в области функционирования общего рынка) и обеспечения свободной конкуренции.

Согласно п. 1 ст. 17 Договора о ЕС на Комиссию возложены следующие обязанности:

защита интересов ЕС;

забота о правильном применении договоров ЕС;

обеспечение соблюдения права ЕС под контролем Суда ЕС;

исполнение бюджета ЕС;

исполнение координирующих, исполнительных и административных функций;

внешнее представительство (за исключением сферы ОВПБ);

составление плана ежегодных программ ЕС.

Настолько широкий спектр задач Комиссии выходит за традиционные рамки, присущие исполнительным органам власти. Особое значение здесь приобретает так называемая монополия законодательной инициативы Комиссии, несмотря на то, что Лиссабонский договор несколько ее ограничил. Так, за исключением некоторых, специально оговоренных в текстах договоров случаев, законодательный акт ЕС может быть принят только по инициативе Комиссии (п. 2 ст. 17 Договора о ЕС). Европарламент и Совет могут, в свою очередь, потребовать от Комиссии внесения предложений по конкретному вопросу [9, ст. 225, 241]. Таким образом, Комиссия несет большую часть ответственности за осуществление процесса европейской интеграции.

Свои решения Комиссия по общему правилу принимает большинством голосов [9, ст. 250]. Подготовка проекта решения входит в обязанности гендирекции соответствующего профиля. Комиссар, в чьем подчинении находится гендирекция, осуществляет общее руководство подготовкой. Затем проект решения выносится на обсуждение во время заседания Комиссии [24, ст. 3-9] или применяется письменная процедура [24, ст. 10]. Существует также возможность делегирования полномочий одному из членов Комиссии [24, ст. 11].

Не менее важную роль играет Комиссия в процессе общего нормоконтроля права ЕС; она обеспечивает реализацию европейского права в национальных правовых системах. Для этой цели Комиссия наделена специальными полномочиями по возбуждению разбирательства в Суде ЕС, если придет к выводу, что нарушены положения договоров ЕС.

К числу консультативно-законодательных органов ЕС относятся Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Они призваны оказывать содействие и помощь Совету ЕС и Комиссии путем высказывания своего мнения и дачи заключений по вопросам, относящимся к их компетенции. Само название каждого из комитетов указывает на специфику их деятельности. В свою очередь, Совет ЕС и Европейская комиссия при принятии решений по проблемам экономического, социального или регионального развития обязаны запрашивать консультативное заключение соответствующего Комитета или обоих комитетов одновременно. В тех случаях, когда запрос консультативного заключения прямо предусмотрен учредительными актами, институт, принимающий нормативно-правовой акт, не вправе игнорировать это требование. Само заключение, принимаемое консультативным комитетом, не имеет обязательной силы. Совет ЕС или Комиссия не обязаны следовать рекомендациям, даваемым Комитетом. Вместе с тем при принятии нормативного правового акта Парламентом и Советом, Советом или Комиссией, предполагающего запрос заключения консультативного комитета, в преамбуле нормативно-правового акта обязательно должно быть указано, каково его содержание. Несогласие с этой рекомендацией не влияет на правомерность принимаемого акта. Однако в случае, если институты, обязанные запрашивать рекомендацию Комитета, проигнорировали данное требование, это рассматривается как существенное нарушение требований процедурного характера при принятии нормативного правового акта и является основанием для его аннулирования. Каждый из комитетов вправе также принимать заключения и рекомендации по собственной инициативе. Использование таких рекомендаций институтами ЕС является факультативным. Отказ от следования соответствующим рекомендациям основанием для признания нарушения процессуальных требований, допущенных при принятии нормативного правового акта, не является [4].

Экономический и социальный комитет формируется на основе корпоративного принципа. В нем должны быть представлены различные группы самодеятельного населения страны, вычленяемые в основном по профессиональному признаку. Члены Комитета рекомендуются государствами, входящими в ЕС. Назначение производится Советом ЕС, принимающим решение квалифицированным большинством голосов путем утверждения списка в целом. Общее число членов Экономического и социального комитета, согласно Ниццскому договору 2001 года, не должно превышать 350. Договором определяется и общее число мест, принадлежащих тому или иному государству в составе Комитета. В приложенной к Ниццскому договору Декларации о расширении Европейского Союза указываются все государства, признанные кандидатами на вступление, и закрепляемое за каждым из них число мест в составе Экономического и социального комитета. Члены Комитета не связаны императивным мандатом. Они должны быть полностью независимы в своих действиях и руководствоваться интересами ЕС [4].

Комитет принимает свой внутренний регламент, который определяет внутреннюю структуру, руководящие органы и порядок работы. Во главе Комитета стоит избираемый его членами председатель, возглавляющий бюро Комитета. Комитет избирается сроком на два с половиной года. В его составе могут создаваться также специализированные секции по основным направлениям деятельности, а в рамках секции ? образовываться подсекции. Эти последние являются рабочими подразделениями Комитета и самостоятельно давать заключения или рекомендации не могут. Заседания Комитета созываются председателем по просьбе Совета ЕС или Комиссии, или по собственной инициативе Комитета. Кроме того, запрашивать мнение Комитета может также Европейский парламент.

Второй важнейший консультативный орган ЕС ? Комитет регионов. В соответствии со ст. 263 Договора о ЕС в редакции Ниццского договора 2001ода. этот консультативный орган состоит из несущих политическую ответственность перед своими коллективами представителей региональных и местных властей. Новелла, введенная данной формулой, состоит, прежде всего, в указании на то, что члены Комитета несут политическую ответственность перед выдвинувшими их местными властями.

Состав Комитета определяется решением Совета. Решение принимается на основе единогласия по предложению каждого из государств-членов. Одновременно с членами Комитета назначается равное им число заместителей. Количество мест, принадлежащих каждому государству-члену, определяется непосредственно в учредительном акте. В приложенной к Ниццскому договору Декларации о расширении предусмотрено число мест, закрепляемых за каждым из государств-членов, как состоящих, так и принимаемых в ЕС. Общее число членов Комитета не должно превышать 350. Структура и порядок работы Комитета определяются его внутренним регламентом. Решения Комитета в форме заключений и рекомендаций принимаются на его заседаниях. Эти заседания собираются председателем по просьбе Парламента, Совета ЕС или Комиссии, а также по инициативе самого Комитета.

К компетенции Комитета регионов относится дача заключений и рекомендаций по всем вопросам, связанным с осуществлением региональной политики, предусмотренной учредительными актами. При этом важно иметь в виду, что региональная политика ЕС имеет целью выравнивание уровня экономического развития регионов и предусматривает оказание помощи и выделение дотаций наиболее отсталым регионам. Заключение Комитета регионов испрашивается также по вопросам, связанным с трансграничным сотрудничеством. Такого рода сотрудничество между пограничными или прибрежными регионами ? распространенное явление в рамках ЕС. Комитет регионов может также принимать рекомендации и заключения по собственной инициативе. Он консультирует Европейский парламент; это особенно важно в тех случаях, когда имеет место принятие нормативно-правовых актов Советом и Парламентом на основе процедуры совместного принятия решений. Правовой режим заключений и рекомендаций Комитета аналогичен тому, который применяется к актам Экономического и социального комитета [4].

2.2 Общая характеристика стадий законодательного процесса в ЕС

Можно условно выделить четыре этапа подготовки и принятия нормативно-правовых актов Европейского союза [5]:

внесение проекта в порядке осуществления законодательной инициативы;

обсуждение и проработка предлагаемого проекта решений;

принятие решения Советом Европейского союза;

обращение принятого решения к исполнению.

Согласно действующим учредительным договорам основным институтом, осуществляющим право законодательной инициативы, выступает Европейская комиссия.

Предложение, вносимое Комиссией, является отправной точкой, дающей начало самой процедуре принятия решений. Комиссия оказывает определенное воздействие и на все последующие этапы процесса выработки и одобрения решения, поскольку обладает правом в любой момент до одобрения решения Советом отозвать внесенные предложения или изменить предложенный проект. Комиссия может высказывать свое мнение и давать заключение в тех случаях, когда используется процедура сотрудничества или совместного принятия решений и необходимо устранение разногласий, возникающих между Советом и Европейским парламентом.

Предварительный проект нормативно-правового акта вносится по общему правилу одним из главных управлений, образующих администрацию Комиссии. Важный этап выработки предварительного проекта Комиссии составляет его обсуждение в специализированных комитетах, которые можно условно разделить на следующие группы.

Первую группу образуют консультативные комитеты, дающие заключение по предварительным проектам, представленным на их рассмотрение, мнение которых не связывает Комиссию при принятии окончательного решения. Такие комитеты позволяют Комиссии ориентироваться в подходах и оценках данного предварительного проекта со стороны представителей различных государств-членов. Использование данной системы консультативных комитетов было, в частности, предусмотрено Единым европейским актом, особенно в тех вопросах, которые касались перехода от общего рынка к единому внутреннему [4].

Вторую группу составили так называемые управленческие комитеты. Они действуют главным образом в сфере общей сельскохозяйственной политики. Заключения, даваемые этими комитетами, являются обязательными для Комиссии и должны быть положены в основу подготавливаемых проектов нормативно-правовых актов. В большинстве случаев такие комитеты являются узкоспециализированными, их деятельность охватывает не сельское хозяйство в целом, а какую-либо из его конкретных областей [4].

Третью группу образуют регламентарные комитеты, которые по своему статусу и характеру принимаемых ими рекомендаций в значительной мере напоминают управленческие комитеты. Главное их отличие состоит в том, что они действуют в иных, нежели сельское хозяйство, областях. В частности, такого рода комитеты распространяют свою деятельность на общие таможенные тарифы, на контроль за качеством пищевых продуктов, на сферу экологии [4].

Четвертую группу составили так называемые специальные консультативные комитеты, распространяющие свою деятельность на такую сферу, как торговая политика. Их положительное заключение дает возможность Комиссии принять решение, подлежащее незамедлительному исполнению. В случае принятия Комиссией такого рода решения любое заинтересованное государство может в течение определенного срока направить свои возражения в Совет, который уполномочен как подтвердить решение Комиссии, так и вынести отрицательное постановление [4].

По завершении технической работы и получении заключения со стороны специализированных комитетов предварительный проект направляется Генеральному секретарю Комиссии, который рассылает полученные досье членам Комиссии. Руководители комитетов на своих еженедельных заседаниях проводят последнее перед обсуждением в Комиссии рассмотрение представленных документов, разрешают спорные вопросы, если таковые все еще имеются, и принимают решение о включении подготовленного проекта в повестку дня заседания Комиссии.

Следующий этап ? рассмотрение и утверждение решений Советом. Это сложный и трудоемкий процесс, который состоит из большого числа подготовительных и согласительных процедур. Непосредственно рассмотрению в Совете предшествует целая серия консультаций и обсуждений. При этом следует различать консультации, проводимые Комиссией (как по ее собственной инициативе, так и в силу действующих правовых предписаний), и консультации, обсуждения и голосования, проводимые в рамках процедур непосредственно самого Совета [5].

Должным образом оформленное предложение Комиссии, сопровождаемое необходимым досье, содержащим подготовительные документы, направляется Генеральному секретарю Совета. С этого момента включаются в работу все внутренние подразделения, находящиеся в ведении Совета, и сам Совет. Предложение Комиссии, получившее одобрение в Совете, направляется в Европейский парламент. Его последующее прохождение зависит от характера применяемой процедуры. Наиболее сложный характер носит дальнейшее прохождение законопроектом процедур сотрудничества или совместного принятия решений.

Законодательный процесс в Парламенте является особой стадией, которая включает, как правило, несколько чтений. Прохождение каждого из них связано с работой множества руководящих и вспомогательных органов. Достаточно детально и подробно законодательный процесс регулируется Внутренним регламентом Парламента [5].

Проект нормативно-правового акта, рассматриваемый Советом и Европейским парламентом, подлежит рассмотрению не только институтами ЕС, но и национальными институтами государств-членов. Акт, окончательно одобренный Советом, скрепляется подписью его Председателя и обращается к исполнению.

2.3 Общие и специальные процедуры принятия решений

Поскольку процесс нормотворчества в рамках Евросоюза носит коллективный характер и проводится с учетом интересов всех членов организации, то важно выяснить механизм принятия решений в рамках ЕС. Дефиниция «решение» в этом смысле носит ярко выраженный собирательный характер. Она охватывает все виды актов и документов, принимаемых институтами и органами Европейского союза и Сообществ во исполнение их задач и компетенции. Это тем более важно, потому что в источниках права ЕС данному термину придается различное толкование.

«Решение» в широком смысле слова охватывает и политические решения, и программные документы, определяющие направление и этапы деятельности ЕС, заявления, заключения и рекомендации, промежуточные постановления, представляющие собой лишь тот или иной этап в общей процедуре принятия окончательных решений. Вполне естественно, что многообразие решений, принимаемых институтами и органами ЕС, требует их классификации как в соответствии с характером этих решений, так и с учетом той процедуры, которая применяется при их принятии. Поэтому особое внимание следует обратить на механизм выработки и принятия правовых актов, то есть решений, имеющих нормативно-правовой характер. Основным источником, регулирующим функционирование этого механизма, являются учредительные договоры, внутренние регламенты ведущих институтов, обычаи и обыкновения административной практики [6].

Сложность задач, решаемых Европейским союзом, поэтапный характер развития европейской интеграции, многообразие институтов и органов ЕС неизбежно порождают множественность формализованных процедур, неформальных методов и механизмов, играющих существенную роль в процессе выработки, принятия и реализации решений.

Учредительные договоры сравнительно четко и строго определяют систему институтов и органов Европейского союза, наделенных правом принятия решений. Они устанавливают принципы их взаимоотношений и, что особенно важно, объем осуществляемых ими полномочий. Каждый из институтов ЕС действует в границах и в пределах тех полномочий, которые возложены на него учредительным актом [6].

Необходимо иметь в виду, что процедура принятия решений, применяемая одними и теми же институтами, может быть неодинаковой. Она зависит в наибольшей степени от уровня и значимости решения, сферы его применения и содержания, в конечном счете, от того, решаются вопросы технического характера или проблемы, жизненно важные для функционирования Европейского союза.

Из всех решений, принимаемых институтами Европейского союза, наиболее значимыми являются те, которые относятся к категории политических решений. Они принимаются в первую очередь Европейским советом или совместно ведущими институтами. Такие решения определяют основные направления деятельности Европейского союза. Кроме того, нужно помнить, что один и тот же институт может принимать различные по своему статусу решения. Согласно учредительным договорам правом принятия обязательных решений, прежде всего в форме нормативно-правовых актов, наделены такие институты Европейского союза, как Совет, Парламент, Комиссия [4].

За годы существования Европейского союза сложилась довольно сложная и далеко не единообразная практика принятия решений. Причем по мере развития ЕС структура принимаемых решений, порядок их принятия, процедура обращения их к исполнению претерпевали существенные изменения. Все это привело к созданию довольно запутанной системы.

Порядок принятия решений, особенно нормативно-правовых актов, в решающей степени зависит от их значимости и юридической силы, а также от того, каков объект принимаемых решений.

Первооснову правовой системы ЕС образуют учредительные договоры, а также связанные с ними документы. Они разрабатываются и принимаются государствами-членами на основе процедур, свойственных разработке и введению в действие международно-правовых актов. Главное отличие учредительных актов Сообществ и Европейского союза состоит в том, что они готовятся в рамках институциональных структур, носят закрытый характер, а содержание такого рода актов, их правовой режим и значимость обеспечивают им верховенство и определяющую роль в системе [6].

По общему правилу для разработки основных учредительных договоров созывается специальная Межправительственная конференция, которая нередко действует на основе полномочий, предусмотренных предшествующим учредительным актом. Новый учредительный акт прямо предусматривает необходимость разработки дополнений и изменений в договорах, определяющих структуру ЕС, систему и порядок деятельности его институтов.

Дополнения и изменения, вносимые в учредительные документы, рассматриваются и обсуждаются также на сессиях Европейского совета, выполняющего в известной мере функцию арбитра при рассмотрении спорных вопросов, которые не удалось разрешить на предварительной стадии. В то же время, он обеспечивает достижение консенсуса, необходимого для подписания разработанного проекта учредительного акта. Должным образом разработанный и подписанный представителями государств-членов Европейского союза учредительный договор подлежит ратификации всеми его участниками. Ратификация осуществляется на основе национальных процедур, предусмотренных конституционным законодательством соответствующих стран [6].

Обязательное условие вступления учредительного договора в силу ? единогласная ратификация учредительного договора всеми государствами-участниками. Договор вступает в силу в начале второго месяца, следующего за сдачей ратификационной грамоты последним из участников ратификационного процесса. Все другие нормативно-правовые акты и любые другие решения институтов Европейского союза должны соответствовать положениям учредительных актов и служить реализации тех задач, целей и принципов, которые закреплены в актах конституционного значения.

Вторую важнейшую группу нормативно-правовых актов образуют регламенты, директивы и решения. В рамках Европейских сообществ основными институтами, принимающими акты такого рода, являются Совет и Европейская комиссия. Все более активным участником законодательного процесса становится Европейский парламент. Учредительные документы Европейского союза содержат особенности нескольких процедур принятия решений: консультативной процедуры, процедуры сотрудничества, процедуры совместного принятия решений и др.

При консультативной процедуре проект соответствующего решения подготавливается и вносится на рассмотрение Совета Комиссией. Одновременно запрашивается мнение Европейского парламента, который может высказать свои пожелания и замечания по предлагаемому проекту. В целях их возможного учета могут быть проведены необходимые консультации между Советом и Парламентом. Консультативная процедура, которая сравнительно широко применялась на начальных этапах становления и развития Европейских сообществ, в настоящее время играет менее заметную роль в рамках этих образований. Следует отметить, что в настоящее время она является основной в рамках второй и третьей опор Европейского союза [4].

В некоторых случаях консультации обязательны, так как этого требует правовое основание, и предложение не может стать правовым актом без оценки Европейского парламента. В иных случаях консультация необязательна и Европейская комиссия только следит за согласованием совместных действий Совета ЕС и Европейского парламента.

Во всех случаях Европейский парламент может утвердить предложение Европейской комиссии, отклонить его или потребовать внести изменения. В случае, если Европейский парламент просит внести изменения, Европейской комиссии необходимо оценить все рекомендуемые изменения. В случае принятия каких-либо рекомендаций, Европейская комиссия высылает Совету ЕС изменённое предложение. Совет ЕС рассматривает изменённое предложение, принимает его в первоначальном виде или вносит дополнительные изменения. В этой процедуре, также как и во всех других процедурах, Совет ЕС может вносить изменения только путём принятия единогласного решения [4].

Процедура консультаций затрагивает следующие сферы деятельности:

сотрудничество полиции и судебных учреждений в криминальных делах;

изменения договоров ЕС;

дискриминация по половой, расовой или этнической принадлежности, по религиозным и политическим убеждениям, неработоспособности, по возрасту и сексуальной ориентации;

гражданство ЕС;

сельское хозяйство;

визы, политическое убежище, иммиграция и другие сферы, связанные со свободой перемещения лиц;

транспорт (если оказывает существенное влияние на регион);

правила конкуренции;

налоговый режим;

экономическая политика;

«усиленное сотрудничество», в том числе порядок, позволяющий группе государств работать вместе в определённой сфере, даже в том случае, когда другие страны-участницы не принимают в нем участия [6].

Следующая процедура принятия решений ? это процедура сотрудничества. Она открывает возможность более эффективного участия Европейского парламента в решении проблем развития ЕС и принятии нормативно-правовых актов. При применении этой процедуры право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Комиссии. Она вносит проект нормативно-правового акта на рассмотрение Совета и Европейского парламента. На основе заключения Парламента и с учетом мнения Комиссии Совет вырабатывает общую позицию. Она доводится до сведения Парламента, который должен в течение трех месяцев в результате рассмотрения проекта во втором чтении дать свое заключение. В случае если Европейский парламент не выдвигает никаких возражений или не рассмотрит общую позицию в указанный срок, Совет принимает окончательное решение в соответствии с порядком голосования, который предусмотрен для решения данного вопроса, и в форме, предусмотренной в общей позиции [6].

Если Парламент предложил поправки при рассмотрении проекта во втором чтении, они направляются в Комиссию и Совет. Комиссия должна в течение месяца рассмотреть предложенные Парламентом поправки и направить свои предложения в Совет, который принимает пересмотренное Комиссией предложение квалифицированным большинством голосов.

При несогласии Совета с Комиссией применяется только принцип единогласия. Он применяется и в том случае, если Парламент отверг общую позицию в целом. При применении процедуры сотрудничества окончательное решение всегда принадлежит Совету. Однако преодоление отрицательного мнения Парламента или отклонение поправки Комиссии возможны только при условии единогласия всех членов Совета.

Процедура сотрудничества имеет отношение к следующим сферам:

специфические задачи Европейского центрального банка;

изменения системы/устава Европейского центрального банка;

структурные фонды и фонд сплочения;

процедура выборов в Европарламент;

определённые международные соглашения;

присоединение новых стран-участниц [6].

Третья процедура ? процедура совместного принятия решений. Она предоставляет максимально эффективную возможность участия в принятии законодательного решения представительному органу. Как и при других процедурах, инициирует ее начало Комиссия. Она вносит проект соответствующего нормативного акта. Проект передается на рассмотрение Совета и Парламента. В случае одобрения проекта нормативного акта в идентичной редакции Советом и Парламентом соответствующий проект решения облекается в форму нормативно-правового акта, который скрепляется подписями Председателя Совета и Председателя Европейского парламента. При данной процедуре нормативно-правовой акт является результатом совместного решения двух институтов ? Совета и Парламента.

Процедуру принятия общего решения применяют в следующих сферах:

предотвращение дискриминации прав жителей ЕС;

право свободного перемещения и проживания в государствах ЕС;

свободное перемещение работающих граждан ЕС за границей;

социальная защита работающих граждан ЕС за границей;

право занятия коммерческой деятельностью;

транспорт;

внутренний рынок;

проблемы занятости;

таможенное сотрудничество;

борьба с социальной несправедливостью;

равные возможности, равное отношение;

реализация решений в отношении Европейского социального фонда;

образование;

профессиональное обучение;

культура;

здоровье;

защита прав потребителей;

Европейские коммуникационные сети;

реализация решений в отношении фонда Европейского регионального развития;

научные исследования;

окружающая среда;

выявление и пресечение хищений;

статистика;

создание учреждения рекомендательного характера по вопросам защиты информации [6].

Близка по своей сути и итоговым результатам к рассмотренной выше процедура совпадающего положительного заключения. Отсутствие такового со стороны Парламента делает принятие решения Советом невозможным. Особенности процедуры заключаются в отсутствии многократных чтений. Парламент не вправе вносить поправки. Он может либо принять предлагаемое решение, либо отвергнуть его абсолютным большинством голосов. Процедура применяется, в частности, при приеме новых членов. Обсуждение в Парламенте и высказывание пожеланий последним могут иметь место лишь до подписания соглашения о присоединении. Такой же порядок применим при принятии решения о начале переговоров в целях пересмотра действующего или заключения нового международного договора.

Процедура принятия решений является сложной и многоступенчатой (особенно это касается выработки и принятия нормативно-правовых актов) и нередко растягивается на многие месяцы, а порой и на долгие годы. Практика функционирования институтов ЕС показывает, что в среднем от момента предложения до принятия и введения в действие регламента или директивы проходит от трех до четырех лет.

В завершение раздела следует сказать о том, что в процессе принятия решений на уровне ЕС участвуют несколько институций. Ни одно учреждение ЕС не может самостоятельно принимать законодательные акты, институции должны сотрудничать друг с другом. В процесс принятия решений вовлечены Европейская комиссия, Европейский парламент и Совет ЕС. В большинстве случаев Европейская комиссия предлагает новые правовые акты, но принимаются они Советом ЕС совместно с Европейским парламентом. Другим учреждениям и структурам также отведена определенная роль в этом процессе. Правила и процедуры принятия решений в ЕС оговорены в Договорах ЕС. Каждый правовой акт опирается на конкретный пункт Договора, который называется правовым основанием акта.

Правовые акты принимаются при помощи одной из трёх главных процедур: совместным решением, на основании консультаций или процедуры согласия. Главным отличием между ними является вид сотрудничества Европейского парламента и Совета ЕС. В процессе консультаций Европейский парламент даёт только оценку, а во время процедуры принятия общего решения Европейский парламент разделяет полномочия с Советом ЕС. Выдвигая новый правовой акт, Европейская комиссия должна определить процедуру принятия решения. В большинстве случаев выбор зависит от правового основания предложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Законодательный процесс ? это упорядоченный процесс принятия законов, состоящий из ряда последовательных логически завершённых этапов от разработки законопроекта до введения его в действие в качестве закона. Он может пониматься как процессуальный аспект законотворчества или, в широком толковании термина, совпадать с этим понятием, обозначая деятельность по подготовке и принятию законов.

Все субъекты законодательного процесса:

участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

действуют с целью создания закона.

Законодательный процесс имеет значение не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

В процессе принятия решений на уровне ЕС участвуют несколько институций. Ни одно учреждение ЕС не может самостоятельно принимать законодательные акты, институции должны сотрудничать друг с другом. В процесс принятия решений вовлечены Европейская комиссия, Европейский парламент и Совет ЕС. В большинстве случаев Европейская комиссия предлагает новые правовые акты, но принимаются они Советом ЕС совместно с Европейским парламентом. Другим учреждениям и структурам также отведена определенная роль в этом процессе. Правила и процедуры принятия решений в ЕС оговорены в Договорах ЕС. Каждый правовой акт опирается на конкретный пункт Договора, который называется правовым основанием акта.

Правовые акты принимаются при помощи одной из трёх главных процедур: совместным решением, на основании консультаций или процедуры согласия. Главным отличием между ними является вид сотрудничества Европейского парламента и Совета ЕС. В процессе консультаций Европейский парламент даёт только оценку, а во время процедуры принятия общего решения Европейский парламент разделяет полномочия с Советом ЕС. Выдвигая новый правовой акт, Европейская комиссия должна определить процедуру принятия решения. В большинстве случаев выбор зависит от правового основания предложения.

В данной работе изложены актуальные вопросы законодательного процесса как одного из ведущих направлений деятельности представительных органов Европейского союза.

Объектом изучения курсовой работы выступил законодательный процесс, а предметом - понятие, субъекты, значение, а также механизм законодательного процесса на примере Европейского союза.

Была достигнута ранее поставленная цель - на основе анализа нормативно-правовой базы Европейского союза изучить содержание и механизм законодательного процесса региона.

В полном объеме были решены задачи данной курсовой работы:

изучены понятие и субъекты законодательного процесса;

определены значение законодательного процесса для формирования и развития права ЕС;

дана характеристику законодательных и консультативно-законодательных органов ЕС;

выделены стадии законодательного процесса в ЕС;

рассмотрены общие и специальные процедуры принятия решений.

Данные задачи, в свою очередь, решались путем таких методов, как: системный метод, метод исторического анализа, позитивного и нормативного анализа, сравнительного анализа, статистического анализа, группировки, дифференциации материала по группам, обобщения, структурного анализа.