4. Конститиуційно-правові норми та інститути

Конституційне право, як і будь-яка інша галузь права, являє собою сукупність норм та інститутів, за допомогою яких регулюється предмет конституційного права.

Конституційно-правові норми – це загальнообов’язкові, абстрактні, формально визначені в конституційно-правових актах правила, встановлені і охоронювані державою і спрямовані на регулювання суспільних відносин, які складають предмет конституційного права, шляхом установлення прав і обов’язків їх учасників.

Норми конституційного права містять у собі властивості, характерні для будь-якої правової норми, і специфічні якості, які обумовлені їх належністю до конституційного права.

До загальних властивостей конституційно-правових норм належить насамперед нормативність, тобто норма являє собою правило, зразок поведінки осіб, який виступає як соціальний регулятор суспільних відносин через визначення прав і обов’язків учасників цих відносин.

Абстрактність норми означає, що вона розрахована на неодноразове застосування в процесі суспільних відносин, які виникають, і встановлює правило поведінки, якому повинні слідувати суб’єкти цих відносин.

Загальнообов’язковість правової норми виявляється в необхідності підпорядкування їй всіх суб’єктів, на яких розповсюджується дія цієї норми.

Формальна визначеність правової норми означає, що норми містяться в певних актах – джерелах права, письмових актах-документах, які мають юридичну силу.

Своєрідність конституційно-правових норм виражається в декількох ознаках, які характеризують їх особливу юридичну природу.

1. Як і всі правові норми, на відміну від інших соціальних норм (моралі, звичаїв, традицій тощо), норми конституційного права – це продукт правотворчої діяльності держави. Держава створює або (якщо виходити з концепції природного права) “відкриває” і визнає (легалізує) норми права. “Визнаються” конституційні норми про права і свободи, про принципи суспільного ладу, а “створюються” державою в процесі її правотворчої діяльності норми, які стосуються механізму державної влади, компетенції державних органів і посадових осіб, державної належності індивіда та інші

2. Конституційно-правові норми, як і норми інших галузей права, – це державно-владні приписи. Особливість ж конституційно-правових норм за цим параметром полягає в тому, що вони являють собою, насамперед, веління вищої державної влади – органів (посадових осіб), обраних народом, або самого народу, який виражає свою волю шляхом форм безпосередньої демократії.

3. Аналогічно іншим нормам права, на відміну від норм моралі, звичаїв, традицій тощо, конституційно-правові норми є формально визначеними, тобто вираженими в письмовій формі. Однак у порівнянні з нормами інших галузей права конституційно-правові норми мають специфічні формальні джерела свого розміщення. Значна їх частина міститься насамперед в Конституції України – основному джерелі національного права, яке має найвищу юридичну силу в усій системі українського законодавства. Крім того, норми конституційного права закріплені в конституційних законах, законах та інших нормативних актах – джерелах конституційного права. Важливим джерелом, що формує норми конституційного права, є постанови Конституційного Суду України.

4. У порівнянні з іншими галузевими правовими нормами норми конституційного права є вихідними або часто первісними в усій конструкції системи внутрішньодержавного права. Згідно Г.Кельзену, – конституційні норми – це основоположні норми, які лежать в основі всієї правової системи, мають особливу, вищу юридичну силу. Ця властивість конституційної норми випливає з вищої юридичної сили Конституції, де міститься основна частина норм конституційного права, та з ієрархії актів, у відповідності з якою при колізії, а то і при протиріччі норм права, які знаходяться в різних нормативно-правових актах, але спрямовані на регулювання одного й того ж виду суспільних відносин, більшу юридичну силу має норма права вищестоящого нормативного акта.

5. Конституційно-правові норми, як і норми інших галузей права, мають обов’язковий характер, тобто вони обов’язкові для виконання усіма громадянами, установами і об’єднаннями, фізичними та юридичними особами і органами держави. Звичайно, це не означає, що конституційне регулювання має найвищий ступінь обов’язковості. Не можна говорити, що одні нормативні акти більш обов’язкові, а інші – менш. Усі нормативні акти однаково обов’язкові для їх виконання і дотримання. Немає факультативних правових актів, обов’язковість – це абсолютна властивість кожного правового акта, якщо він прийнятий у відповідності з належною правовою процедурою.

Обов’язковість конституційно-правових норм, як і норм інших галузей права, обумовлена їх державно-владним характером.

6. На відміну від інших правових норм, норми конституційного права мають специфічний предмет регулювання – фактичні конституційні відносини. Конституційне право за допомогою своїх норм та інститутів регулює суспільні відносини, які складають фактичну конституцію суспільства, основу всього устрою суспільства і держави і безпосередньо зв’язані із здійсненням публічної, головним чином державної, влади. Це відносини між людиною, суспільством і державою та основоположні відносини, які визначають устрій держави та її функціонування.

7. Подібно до інших норм права та інших соціальних норм, конституційно-правові норми – це правила загального характеру. Вони розраховані на всі схожі ситуації, а не на конкретну життєву ситуацію. Разом з тим конституційні норми, на відміну від інших соціальних норм, у тому числі правових, характеризуються підвищеним ступенем узагальненості у порівнянні з нормами інших галузей права. У конституційно-правових нормах процеси суспільного життя можуть відображатись у найбільш абстрактному і загальному вигляді. Ці норми призначені не тільки для встановлення конкретних прав, свобод, обов’язків, компетенції, повноважень і предметів відання, але й для визначення найбільш загальних принципів правового регулювання. Серед конституційних норм багато норм-цілей, норм-визначень, норм програмного характеру, бланкетних норм.

8. Як і іншим нормам права конституційно-правовим нормам притаманна їх неперсоніфікованість. Тобто вони адресовані не конкретним суб’єктам, а всім суб’єктам права або окремим категоріям суб’єктів. Однак до “неперсоніфікованих” адресатів конституційно-правових норм, на відміну від інших галузевих норм, належать специфічні категорії (класи) суб’єктів: не тільки кожен громадянин, юридична особа, але й народ, нація, виборчий корпус, місцеві територіальні громади, держава в цілому, кожне муніципальне утворення, виборні державні органи і посадові особи рівня держави, регіональних органів і органів місцевого самоврядування (Президент України, голови державних адміністрацій, представницькі органи місцевого самоврядування тощо).

9. Конституційні норми, як і інші галузеві і правові норми, мають поведінковий характер. Деякі спеціалісти вважають, що частина конституційних норм (норми-принципи, норми-цілі, норми-визначення) не мають поведінкового характеру і не встановлюють правил поведінки. У цьому зв’язку підчас висловлюється думка, що загальні положення, принципи і дефініції, що містяться в Конституції, не тільки не мають поведінкового характеру, але й не є нормами права. Однак більш переконливою є позиція спеціалістів, які вважають, що, хоча не всі конституційні положення встановлюють точно визначені права і обов’язки учасників конституційних відносин, це зовсім не означає, що вони не мають такої властивості як нормативність. Тому слід підкреслити, що навіть виражені в загальній формі норми-принципи, норми-визначення носять поведінковий характер, адже з приписами, які містяться в них, повинні співвідносити свою поведінку, свою діяльність будь-які соціальні суб’єкти.

10. Конституційно-правові норми, на відміну від інших правових норм, мають специфічну структуру. Згідно з розповсюдженими уявленнями, правові норми складаються з трьох елементів: гіпотези, диспозиції і санкції. Під гіпотезою розуміють умови, за яких норма підлягає застосуванню; диспозиція – це само правило поведінки (тобто, власне, право, обов’язок, повноваження, компетенція); а санкція – це несприятливі наслідки, які наступають у випадку невиконання чи неналежного виконання вимог диспозиції. В науковій літературі склалися два підходи до характеристики особливостей структури конституційно-правових норм.

Одні спеціалісти (їх більшість) вважають, що норми конституційного права мають усічену структуру. Багато які із названих норм містять у собі гіпотези. Хоча для більшості конституційно-правових норм характерним є наявність диспозиції, але значна кількість конституційно-правових норм не містить у собі чітких вказівок на права і обов’язки учасників правовідносин, тобто в них відсутня диспозиція в традиційному її розумінні. Нарешті, на думку більшості авторів, особливість конституційно-правових норм полягає в тому, що в структурі відсутня санкція. У цьому зв’язку деякі вчені, хоча й певною мірою непрямо, в завуальованій формі, піддають сумніву нормативність конституційних положень і ефективність конституційного регулювання, оскільки, на їх думку, тільки наявність усіх елементів структури надає нормі права властивість особливого регулятора суспільних відносин, забезпечує її регулюючі можливості. Однак така позиція піддається критиці.

Суть іншого підходу до визначення структури норми конституційного права (його дотримуються небагато спеціалістів, проте він є надзвичайно продуктивним і переконливим) полягає в тому, що не можна змішувати поняття “норма права” і “стаття закону (конституції)”. “Норма права”, на їх думку, – це збірне поняття; компоненти, які складають її структуру, слід шукати не в одній статті закону (конституції), а в декількох або навіть в різних нормативних актах.

За такого методологічного підходу мається на увазі висновок, що конституційно-правова норма має не усічену, а повну структуру і відповідає класичним уявленням про три складові правової норми.

Таким чином, незалежно від того, якого методологічного підходу дотримуватись, безспірно одне: особливості структури конституційно-правових положень не заперечують їх нормативної природи і властивостей ефективного регулятора суспільних відносин.

11. Конституційно-правові норми характеризуються значною специфікою змісту і системи санкцій. Своєрідність змісту і видів конституційно-правових санкцій обумовлена особливостями кола суб’єктів конституційно-правових відносин (а отже – і конституційно-правової відповідальності). Ними є органи (посадові особи) публічної влади, насамперед, вищого рівня державної організації і місцевого самоврядування. Інша причина, яка пояснює особливості конституційних санкцій, полягає в тому, що вони адресовані не тільки суб’єктам конституційних правопорушень, але й результатам (продукту) їхньої діяльності. У цьому зв’язку можна, припустимо, назвати таку конституційно-правову санкцію, яка широко застосовується в Україні, як визнання закону (іншого нормативного акта) недійсним і припинення його дії. Прикладами інших санкцій, адресованих не порушнику, а продукту його діяльності, є, зокрема, припинення дії акта виконавчої влади та деякі інші.

В переліку конституційно-правових санкцій, несприятливі наслідки яких прямо адресовані правопорушнику (органу або посадовій особі публічної влади), можна назвати: попередження обраної посадової особи публічної влади про необхідність дотримання і виконання Конституції; позбавлення посади вищої посадової особи державної влади або місцевого самоврядування (Президента України, або голову державної адміністрації, або голову муніципального утворення); відставка уряду; висловлення недовіри, відмова в довірі Уряду; розпуск Верховної Ради України у встановленому конституцією порядку; розпуск представницького органу місцевого самоврядування або визнання підсумків виборів (референдуму) недійсними тощо.

12. Конституційно-правові норми, аналогічно з іншими правовими нормами, на відміну від таких соціальних норм як мораль, традиції, звичаї тощо, забезпечені в процесі їх реалізації силою державного примусу. Однак судові та несудові механізми державного примусу, тобто застосування санкцій у випадку порушення норм конституційного права, специфічні у порівнянні з механізмами примусу, які застосовуються для захисту інших галузевих норм. Так, конституційна відповідальність (за порушення норм конституційного права як галузі права) наступає насамперед по відношенню до джерела наділення владними повноваженнями – наприклад, виборні органи (посадові особи) публічної влади несуть відповідальність перед народом, якому належить вся повнота влади, перед виборцями, Генеральний прокурор України несе відповідальність перед Верховною Радою України тощо.

Специфіка судових механізмів застосування заходів конституційної відповідальності полягає в тому, що основна частина санкцій конституційних норм, які реалізуються в судовій сфері, застосовується спеціалізованим судовим органом – Конституційним Судом України.

13. Ще однією властивістю конституційних норм, як і інших соціальних та правових норм, є їх системність. Системність означає, що всі конституційно-правові норми органічно зв’язані одна з одною, взаємодіють між собою. Системність передбачає також, що конституційно-правове регулювання здійснюється комплексно, за допомогою конституційно-правових інститутів. Процес інституціалізації притаманний високоорганізованій правовій системі. В Україні створюється розвинута система конституційно-правових інститутів.

Під конституційно-правовим інститутом розуміється сукупність конституційно-правових норм, які регулюють однорідну групу (блок) суспільних відносин. Конституційно-правові інститути можна диференціювати на два види: складні (багатоскладові) і прості (односкладові).

До багатоскладових інститутів належать: інститути конституційного ладу, інститут конституційно-правового статусу людини і громадянина; інститут виборів; інститут глави держави; інститут законодавчої влади; інститут виконавчої влади; інститут судової влади; інститут місцевого самоврядування.

Простий (односкладовий) конституційно-правовий інститут – це частина багатоскладового. Так, багатоскладовий інститут конституційного ладу може бути диференційований на такі прості (односкладові), як інститут політичних принципів конституційного ладу; інститут економічних принципів конституційного ладу; інститут принципів суспільного ладу; інститут принципів правової системи; інститут партій та інших громадських організацій; інститут референдуму. Причому останні два можна охарактеризувати і як підінститути інституту політичного ладу. А багатоскладовий інститут конституційного статусу людини і громадянина включає три прості (односкладові) інститути: інститут громадянства; інститут прав і свобод; інститут обов’язків. У багатоскладовому інституті законодавчої влади розрізняють: інститут парламенту, інститут законодавчого процесу, інститут статусу народного депутата України тощо.

Великі інститути можуть розглядатись як підгалузі конституційного права – наприклад, парламентське право.

Існують різні види конституційно-правових норм, різні критерії і варіанти їх класифікацій.

1. У залежності від їх призначення в механізмі правового регулювання норми конституційного права поділяються на матеріальні і процесуальні. Відмінність між ними полягає в такому. Матеріально-правові норми відповідають на питання: що регулюється? Таким чином вони закріплюють те чи інше соціальне благо, міру можливої поведінки або дій суб’єктів права. Прикладами таких норм є основна частина норм про права, свободи і обов’язки людини і громадянина; норми про компетенцію органів і посадових осіб публічної влади; норми про предмети відання і повноваження держави і регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування тощо.

Процесуальні норми відповідають на питання: як регулюється? Вони встановлюють форму, послідовність (порядок) реалізації норм матеріального права. Як приклад процесуальних норм можна назвати більшу частину норм про вибори, референдуми, норми про порядок роботи парламенту, про законодавчий процес. Так, в Конституції України зазначено, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією (ст. 91 Конституції України). Або ще один приклад: згідно з Конституцією, закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України (ч. 1 ст. 94 Конституції України). Надзвичайно багато процесуальних норм міститься в Регламенті Верховної Ради України, який в цьому в’язку може бути охарактеризований як спеціальне зведення процедурних норм.

Для конституційного регулювання суспільних відносин у відповідності з Конституцією України характерним є значне розширення і процесуальних норм про права і свободи. В Конституції, наприклад, закріплюються такі судово-процесуальні права: “кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб” (ч. 2 ст. 55); “ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення” (ч. 1 ст. 61); “особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду” (ч. 1 ст. 62).

2. За критерієм функціональної спрямованості норми конституційного права поділяються на регулятивні (правовстановлюючі) і охоронні. Більша частина конституційних норм мають регулятивну природу. Охоронні норм частіше являють собою заборони. Так, положення Конституції про те, що Конституція України має найвищу юридичну силу і пряму дію – це регулятивна норма. А формула, яка визначає, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй – це приклад охоронної норми.

3. На основі такого критерію, як специфіка змісту, тобто особливість кола регульованих суспільних відносин (чи, що ідентично – за критерієм особливостей об’єкта правового регулювання) – конституційно-правові норми диференціюються на такі види: норми, що регулюють основи конституційного ладу; норми про права і свободи; норми про організацію законодавчої, виконавчої та судової влади, норми про місцеве самоврядування тощо.

4. З урахуванням особливостей форми їх вираження, тобто за джерелами, видами нормативних актів, в яких вони містяться, розрізняються норми конституційного права, які встановлюються а) Конституцією України; б) норми, які закріплюються конституційними законами та іншими законами України; в) норми, що містяться в Указах Президента України, постановах Уряду України; г) норми конституційного права, які закріплені в Регламенті Верховної Ради України; д) норми, включені в таке джерело, як декларації; е) окремі норми конституційного права, закріплені в актах органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Таким чином, система норм конституційного права не вичерпується тільки конституційно-правовими нормами, тобто нормами, які містяться в Основному законі України.

5. За способом впливу на суб’єкти права розрізняються уповноважуючі (дозволяючі), зобов’язуючі і забороняючі норми. Уповноважуючі (дозволяючі) норми – це всі норми, які закріплюють предмети ведення і повноваження української держави, компетенцію державних органів і посадових осіб (Президента, Верховної Ради тощо), права і свободи людини і громадянина. Спеціалісти вважають, що до уповноважуючи норм належать і конституційні норми-принципи, норми-цілі, норми-завдання тощо. “Хоча вони й містять положення, сформульовані в загальній формі, звернені до невизначеного кола суб’єктів, разом з тим їх приписи закріплюють повноваження всіх суб’єктів відповідних відносин діяти в цілях передбачених у них приписів”¹. Такою є, зокрема, норма ст. 3 Конституції України, яка встановлює, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Зобов’язуючі норми покладають на суб’єктів обов’язки здійснювати певні дії, передбачені цими нормами, обирати той варіант поведінки, який відповідає вимогам таких норм. До цієї групи належать норми, які закріплюють конституційні обов’язки громадян, а також усі норми, в яких виключається інший варіант дії, ніж той, який передбачений нормою права.

Розглядаючи зобов’язуючі норми, слід також зазначити таке. Щодо держави, її органів і посадових осіб зобов’язуючий характер мають не тільки норми, які формулюють власне обов’язки цієї категорії суб’єктів конституційного права. Крім цього, і норми про повноваження органів і посадових осіб публічної влади, хоча вони і сформульовані як міри можливої поведінки, є не тільки уповноважуючими, але одночасно і зобов’язуючими нормами. Така кваліфікація обумовлена публічно-правовим характером статусу держави, державних органів і посадових осіб. Для останніх повноваження, які складають їх компетенцію, не є особистим привілеєм, а мають публічно-правовий характер. Реалізація вказаних конституційних повноважень – це не тільки право, але й обов’язок держави, державних органів і посадових осіб. Відповідальність вказаних суб’єктів наступає не тільки за невиконання обов’язків, але й за невикористання (неналежне здійснення) своїх повноважень.

Забороняючі норми – це норми, які передбачають заборони на здійснення певних дій. У форми заборон фіксуються, наприклад, низка принципів конституційного ладу, гарантії прав і свобод людини і громадянина в Україні.

6. За характером взаємовідносин суб’єктів правовідносин конституційно-правові норми можуть бути класифіковані на імперативні і диспозитивні.

Імперативні норми регулюють відносини між суб’єктами, де сторони знаходяться в нерівноправному становищі (відносини влади-підпорядкування). Диспозитивні ж норми допускають регулювання відносин за згодою сторін,

Однак частіше в науковій літературі як критерій класифікації правових норм на імперативні і диспозитивні називають особливості метода, способу правового регулювання. При цьому під імперативними нормами розуміються ті, в яких правила поведінки сформульовані в наказовій формі, однозначно, безальтернативно. Під диспозитивними ж мають на увазі норми, які містять можливість вибору того чи іншого варіанта поведінки.

7. У залежності від такого критерію, як їх “поведінковий потенціал”, конституційно-правові норми бувають двох видів: норми загального характеру і конкретні, поведінкові норми.

а) Норми загального характеру регулюють поведінку соціальних суб’єктів непрямим чином: не встановлюють конкретних моделей, варіантів поведінки, а закріплюють лише основні орієнтири, найважливіші параметри поведінки (його цілі, межі, перспективи, способи, умови тощо). Таким чином розглядувані норми спричиняють непрямий вплив на поведінку, однак конкретних правил поведінки не встановлюють. До загальних конституційних норм належать норми-цілі, норми-принципи, норми програмного характеру, норми-декларації тощо. Значна їх кількість міститься в преамбулі і розділі першому Конституції України.

б) конкретні, поведінкові норми – це конституційно-правові норми, які містяться в Конституції України і інших джерелах конституційного права: про сфери відання і повноваження держави, її органів і посадових осіб; норми про конституційні права, свободи та обов’язки людини і громадянина.