3. Социальная политика в переходный период.

Социально-экономические преобразования, обрушившиеся на российское общество особенно интенсивно с 1992 г., по своей глубине и интенсивности не имеют аналогов в его истории. Радикальные реформы привели в кризисное состояние все стороны общественного бытия, включая и функционирование социальной сферы. Все эти трансформации, осуществляемые в России преимущественно "сверху", несут в себе существенную печать нашего прошлого бытия. Как и прежде, человек, его заботы и потребности, приоритеты и проблемы оказались на втором, третьем, пятом и т.д. месте. Разница лишь в том, что раньше, на этапе советского строительства, доминировала социальная риторика, а теперь и она отсутствует. Цена, которую народ заплатил и продолжает платить за экономические перемены, явно несопоставима с их эффектом. По уровню текущего потребления и реальных доходов российское общество оказалось отброшенным назад примерно на 20 лет.

Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходил на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить обнищания отдельных социальных слоев, государство вынуждено более интенсивно участвовать в перераспределении доходов.

Основными каналами перераспределения доходов населения являются, как известно, прогрессивное налогообложение личных доходов и система трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам. Дело в том, что возможности увеличения налоговой прогрессии ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стимулы к получению высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду и инвестициям, поощряет утечку капиталов за рубеж.

Возможности использования трансфертных платежей как канала перераспределения доходов также не беспредельны. Значительное увеличение размеров и продолжительности выплаты пособий по безработице или пособий малоимущим слоям населения также ослабляет стимулы к труду, что не менее отрицательно влияет не только на экономику, но и на социальную атмосферу в обществе.

Поэтому политика перераспределения доходов призвана сокращать разрыв в уровнях жизни высоко- и низкодоходных групп населения, но лишь в той мере, которая не угрожает подавлением деловой активности.

В государствах, где проводились радикальные реформы и стабилизация была осуществлена при относительно высоком уровне государственных расходов, это оставляло свободу маневра не только для стабилизации, но в ряде случаев и для роста доли социальных расходов в ВВП.

Доля расходов на пенсионное обеспечение в ВВП (в %)³

Страны	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Россия	5.9	6.0	6.6	4.9	6.4	5.9	5.3
Польша	8.2	8.1	12.2	14.7	14.9	15.8	15.5
Венгрия	9.1	9.0	10.6	11.2	11.0	11.5
Эстония				5.3	6.6	6.5	7.0
Латвия	6.3	5.8	7.8	6.2	9.6	9.8	10.3
Литва	4.9	5.5	6.1	5.8	5.1	6.9	7.4

Характерными же особенностями стран, где была реализована политика отложенной стабилизации, являются незначительное сокращение государственных расходов на субсидии (из-за ожесточенного сопротивления отраслевых лобби, успевающих приспосабливаться к новой ситуации) и вынужденная рестрикция государственных расходов на социальные нужды.

В Чехии, Польше, Венгрии социальная нагрузка на экономику, доля государственных расходов необычайно высоки по сравнению со странами соответствующего уровня развития.

Доходы, расходы и дефицит бюджета в странах- членах ЕЭС в период, когда их душевой ВВП был близок нынешним Чехии, Венгрии, Польше.

Страны		1965	1970	1975
Ирландия	Доходы Расходы Дефицит	28.0 33.1 -5.1	32.1 36.2 -4.1	33.2 45.4 -12.2
Испания	Доходы Расходы Дефицит		22.1 21.4 0.7	24.4 24.4 0.0
Португалия	Доходы Расходы Дефицит	21.7 21.5 0.2	26.0 23.2 2.8	27.8 31.9 -4.1

Интервал ВВП на душу населения - от 4173 (Португалия в 1965 г.) до 9151 долл.: чел (Испания в 1975 г.) (в долл. 1990 г. с учетом паритета покупательной способности). Уровень душевого ВВП в сопоставимых ценах составил в 1992 г. в Чехословакии 6845 долл.: чел., в Венгрии - 5638, в Польше - 4726 долл.: чел.

Подобная ситуация порождает серьезный риск того, что, исчерпав потенциал послекризисного восстановления, адаптации к рыночным условиям, даже эти лидеры среди постсоциалистического мира будут демонстрировать хронически низкие темпы экономического роста. Исследования Дж. Сакса показали серьезность долгосрочных проблем развития, с которыми столкнулись данные государства. Аномально высокий уровень государственных расходов позволяет их свободно тратить. История шведского социализма - история государственной перегрузки экономики, приводящей к хроническому кризису роста, отставанию от стран-конкурентов. И одновременно - это история уникально эффективной и жесткой налоговой системы в национально и культурно гомогенной стране с высоким уровнем лояльности налогоплательщиков. С точки зрения уровня развития Чехии, Польши, Венгрии их сегодняшняя государственная нагрузка столь же аномально высока, как и шведская для высокоразвитых государств. Путь радикальных постсоциалистических реформ и быстрой дезинфляции на практике оказался путем в мир "шведского социализма" (с его характерными проблемами). Надо заметить, что в условиях социально-экономической стабильности снизить уровень социальной нагрузки на экономику крайне сложно. Так, в Польше при широком обсуждении серьезности долгосрочных проблем социальной перегрузки экономики наиболее радикальные варианты пенсионных реформ в начале 1997 г. предполагали снижение доли пенсий в ВВП с 15.5% в 1996 г. до 15.1% в 2005 г.

В постсоветских государствах (за исключением стран Балтии) незавершенность процессов денежной и бюджетной стабилизации не позволяет однозначно прогнозировать уровень государственной и, в частности, социальной нагрузки на экономику. Многое будет зависеть от способностей национальных политических элит провести либеральные реформы и наличия соответствующей социальной базы. Но с какими бы перипетиями социально-экономического развития им не пришлось столкнуться в ближайшие годы, одно можно сказать определенно: поскольку затянувшийся период дезинфляции и популистские эксперименты привели к такому резкому сокращению доли доходов бюджета в ВВП и особенно социальной составляющей расходов бюджета, "шведский путь" на ближайшие годы для этих стран надежно закрыт.

Таким образом, в странах, осуществивших быструю дезинфляцию, адаптация к постсоциалистической реальности оказывается более мягкой, но совокупные государственные расходы стабилизируются на необычайно высоком для рыночных экономик уровне. В странах, где период инфляции оказался растянутым, вынужденное резкое сокращение социальных расходов является непосредственным следствием избранного пути реформ. Адаптация общества к постсоциалистическим условиям здесь носит более жесткий, социально-конфликтный характер, сокращение государственной нагрузки на экономику более радикально.

Как видим, в странах, затянувших дезинфляцию и в той или иной мере испытавших на себе рецепты "антишоковой", "эволюционистской", "щадящей" (по убеждению их авторов) политики, сложилась неожиданная для них ситуация. Если определить уровень "социальности" рыночной экономики показателями доли государственных расходов в ВВП и государственных расходов на социальные нужды в ВВП, а радикальность постсоциалистических реформ - темпами дезинфляции, то выясняется, что уровень "социальности" формирующейся экономики прямо и однозначно связан с тактикой реформ: чем радикальнее были реформы, чем быстрее был преодолен постсоциалистический инфляционный кризис, тем больше оказывается итоговая государственная нагрузка на экономику. Анализ накопленного опыта показывает: вне зависимости от собственных устремлений и идеологических пристрастий именно радикальные реформаторы постсоциалистического мира объективно вели свои страны к социальной рыночной экономике. Напротив, те, кто выступал за "мягкое", медленное вхождение в рынок, инфляционное финансирование, также вне зависимости от личных устремлений объективно подталкивали свои страны к необходимости предельно жесткой десоциализации.

Пока в России, правда, эта десоциализация не наступила. Государство и по сей день продолжает выполнять определенные социальные функции, прежде всего в сфере образования, здравоохранения, в защите социально уязвимых слоев населения (и не только их одних). Обязательства государства перед различными социальными слоями населения и обществом в целом, принимавшиеся в течение десятилетий, но никогда не сокращавшиеся, как и ожидания граждан (то, что, как они считают, государство должно для них делать), еще существенно выше по отношению к реально высокой роли государства.

А большего оно сегодня делать не может. При нынешнем состоянии экономики и 38% по отношению к ВВП (доля государственных расходов в 1996 г.), и тем более 45% (их доля в 1997 г. до секвестра) - ноша непосильная. Все эти деньги государство вынуждено отнимать у экономики, лишая ее капиталов, необходимых для пополнения оборотных средств и инвестиций. По мнению Е. Ясина, доля государственных (в том числе и прежде всего социальных) расходов должна "снижаться до 30-32% ВВП, иначе экономического роста не будет. А это значит, что придется сокращать многие виды льгот, дотаций, скрытых субсидий".⁴

Накопленный российским государством объем его обязательств перед гражданами превзошел его экономические возможности. Если вспомнить все обязательства - социальные, военные и иные, принятые в советское время Горбачевым и Ельциным, то сегодня нужно было бы мобилизовать в бюджет расширенного правительства для государственных расходов всех видов 60-65% ВВП. Это невозможно, в таком случае экономика России просто погибнет. Швеция - единственная страна, характеризующаяся примерно такими же показателями, и уже признано, что даже она по причине столь крупных масштабов перераспределения ВВП имеет депрессивную экономику и вынуждена пойти на болезненные либеральные реформы.

В подобных обстоятельствах роль государства состоит не в том, чтобы продолжить губительный популизм, сохранять гипертрофированные функции всеобщего "собеса", но в том, чтобы решиться на непопулярные, болезненные реформы, найти нужные компенсационные меры, но все же освободить экономику от непосильного бремени, дать ей возможность встать на ноги и в то же время добиться повышения эффективности социальных расходов, чтобы необходимый уровень социальных функций государства все же обеспечивался.

К настоящему времени российское общество в основном созрело для осознания необходимости и неизбежности проведения глубоких социальных реформ - коммунальной, пенсионной, здравоохранения, реформы предприятий. Единственное, что вызывает сомнение - проводить данные реформы традиционным для нашей страны методом «кавалерийского» наскока, переложив на серьезно обнищавшее в последние годы население все тяготы стремительного перехода к рыночным формам оплаты жилья и коммунальных услуг, к накопительной схеме пенсионного обеспечения, страховой медицине, самоокупаемости социальной сферы предприятий и т.п., как полагают правовые партии, или же совместить на достаточно длительном временном интервале такой переход с сохранением традиционных для советского этапа развития нашей страны общественными фондами потребления, на чем особо настаивают партии левые. Думается однако, что сохранение относительной социальной стабильности в российском обществе на период крайне болезненного по сути реформирования социальной сферы невозможно без нахождения оптимального сочетания рыночных (платных) и коллективных, внерыночных (бесплатных) форм удовлетворения социальных потребностей. А это означает, как отмечает Н. Шмелев, что «будущее России - это будущее европейской социал-демократической страны, естественно, со всеми поправками на ее сугубо национальные особенности».⁵

Государственный механизм регулирования доходов населения в России.

Схема регулирования доходов населения в России была сформулирована в начале реформ, в 1992 г., и принципиальных изменений за прошедший период не претерпела. Целевая установка на снижение инфляции и сокращение бюджетного дефицита подчиняла весь инструментарий, задействованный в регулировании доходов населения. Никаких ограничений, обеспечивающих стабилизацию уровня доходов и сдерживающий рост их дифференциации, задействовано не было.

Стержень механизма регулирования доходов населения - минимальная заработная плата. Этот регулятор увязывает прямо или косвенно все элементы обеих частей в систему, так как является единицей измерения ставок и льгот по налогообложению, рестриктивных норм, социальных и страховых пособий и льгот.

Регулирование на этапе образования доходов. Основными видами доходов населения на стадии их образования являются оплата труда и предпринимательский доход.

Регулирующее воздействие на оплату труда осуществляется через: минимальный размер оплаты труда; ставки и коэффициенты единой тарифной сетки; Ставки минимального размера оплаты труда в отраслевых соглашениях; систему налогов, в налогооблагаемую базу которых входит фонд оплаты труда. На предпринимательский доход воздействуют система налогов и льгот для малого бизнеса, антимонопольные регуляторы.

Особое место в этом перечне занимает минимальный размер оплаты труда. Его многофункциональное задействование в налоговой системе, в бюджетном регулирование, социальной защите стало причиной деградации его как минимальной гарантии. Основное экономическое назначение минимальный размер оплаты труда - определять меру оплаты труда, обеспечивающую простое воспроизводство неквалифицированной рабочей силы, т.е. нижнюю границу эксплуатации наемного туда. Эта функция была вытеснена его использованием в качестве мерила государственных расходов на социальную сферу и инструмента, регулирующего налогооблагаемую базу бюджета и внебюджетных фондов. Налоговая нагрузка на труд, помимо прямых налогов, регулирующих доходы работающих и расходы предпринимателей на труд, включает целый ряд налогов, налогооблагаемой базе которых присутствует фонд оплаты труда: НДС, налог на сверхнормативный фонд оплаты труда, спецналог, транспортный, на содержание милиции, на содержание образовательных учреждений, и ряд сборов и пошлин. К фонду оплаты труда привязаны социальные платежи во внебюджетные фонды. Доля доходов консолидированного бюджета от налогообложения заработной платы и фонда оплаты труда составляла в 1993 г. 32%, 1994 г. 34,5%, 1995 г. 26,7%.

В ходе реформ происходило снижение налогового пресса на сверхнормативный фонд оплаты труда с двукратного минимума оплаты труда в 1992г. до шестикратного в 1995г., а также снижение ставки НДС. Чтобы компенсировать потери бюджета, увеличивался налог на фонд оплаты труда через косвенное налогообложение, был введен целый ряд местных налогов и сборов на содержание социальной инфраструктуры, привязанных к фонду оплаты труда.

Процесс сжатия налогооблагаемой базы тормозился посредствам регулирования минимальный размер оплаты труда. Планка необлагаемого минимума постоянно опускалась вниз. Индексация минимальной оплаты труда отставала от темпов инфляции, что видно из ее соотношения с прожиточным минимумом, которое с33,8% в 1992г. снизилось до 25,9% в 1993, 18,1% - 1994, 14,3% - 1995г. В результате доля обязательных платежей в расходах самой низкодоходной ( до одного прожиточного уровня) части населения увеличилась с 4,7% в 1992 г. до 6,2-6,5% в 1994г. Наблюдается тенденция снижения налоговой нагрузки для более обеспеченных групп населения, что явилось следствием существующей системы льгот.

Непомерно увеличиваются производительные затраты на труд, так как основная налоговая нагрузка ложится на фонд оплаты труда. В среднем по стране затраты предпринимателя на труд, т.е. стоимость рабочей силы , более 1,5 раза превышала начисленный фонд оплаты труда, а чистая заработная плата составляла в них 63% в 1995г. Это означает, что государство не стимулировало развитие трудоемких производств и стимулировало высвобождение занятых.

Трансформация структуры доходов населения в части изменения соотношения между оплатой труда и предпринимательскими доходами является индикатором не столько развития предпринимательства, сколько ухода экономики в тень. Последнее происходит как реакция на длительное использование неизменного механизма регулирования доходов населения. Таким образом рост предпринимательского дохода является скрытой формой заработной платы. ( о чем свидетельствуют проводимые в ИСЭПН РАН исследования) В денежных доходах населения фонд оплаты труда составлял в 1994г.- 46,4% (69,7), 1995 г. - 38,7% (61,5). ( В скобках приводятся расчеты ИСЭПН РАН).

Регулирование доходов через перераспределительную систему. Несмотря на разделение государственной системы социальной защиты населения на бюджетную и внебюджетную, она сохранила существовавший механизм перераспределения доходов. Внебюджетная система лишь формально приобрела признаки страхования и независимость от бюджета. Основным регулятором доходов на этом этапе является минимальная оплата труда, к которой привязаны все виды пособий, уровень и периодичность ее индексации. Метод косвенного регулирования через дотации производителям сводит до минимума эффективность регулятора каким является минимальная оплата труда.

Участие в доходах населения всех социальных трансфертов сократилось. Денежная составляющая социальных трансфертов в доходах населения имела тенденцию к сокращению, 1995г. они составили16,5 (11,2)% в доходах. Прирост в доходах населения за счет услуг сократился с 18% в 1992г. до 13,7% в 1995г. Расходы на социальные нужды соизмеримы с государственными доходами от налогообложения фонда оплаты труда в 1993-1995гг.

Сопоставление государственных доходов от налогообложения ФОТ и расходов на социальные нужды в 1993-1995гг., трлн. руб.

(включая внебюджетные социальные фонды)

	1993	1994	1995
Доходы от налогообложения ФОТ	29	108,4	213,7
Расходы на социальные нужды	27,4	106,8	253,9

В 1995г. расходы на 19% превысили сумму изъятий. Сформировавшийся дисбаланс правительство покрыло фактически за счет сокращения социальных льгот, индексации пенсий. При существующей налоговой системе источник поступления доходов неуклонно сжимается, что ведет к сокращению объемов ассигнования в социальную сферу.

Отказ от нормативного метода обоснования расходов на бесплатные услуги населению, развитие здравоохранения. образования, культуры- не был восполнен разработкой социальных стандартов жизни населения. Обоснование расходов на социальную сферу сведено к одному нормативу - удельному весу в них расходов на заработную плату ( поскольку заработная плата бюджетникам является защищенной статьей расходов бюджета), прочие расходы формируются посредством коэффициента к ФОТ. Ограниченные возможности бюджета ограничивают финансирование социальных услуг, что ускоряет процесс вытеснения бесплатных услуг платными, которые недоступны для большей части населения.

Динамика чистых социальных трансфертов ( рассчитанных как разница между социальными трансфертами и обязательными платежами ) показывает, что чем выше доходы населения, тем больше оно получает от перераспределения доходов. Но простым перераспределением социальных пособий от обеспеченных к нуждающимся проблему бедности решить нельзя.

Чистые социальные трансферты в денежных доходах населения по группам населения с разным душевым доходом ( в расчете на душу ), тыс. руб.

Группы населения с доходом (ПМ)	1992	1993	1994
До 1	1,1	22,4	117,2
От 1 до 2	1,9	24,8	170,6
От 2 до 3	2,1	31,0	257,2
3 и выше	2,3	31,5	359,4

Результатом использования механизма государственного регулирования явились:

1) - резкая дифференциация уровня оплаты труда для отраслей с разным уровнем трудоемкости в регулируемом секторе экономики, что предопределяет рост внутриотраслевой и региональной дифференциации;

2)-постепенное нарастание процесса ухода в "тень" ФОТ (в1994г.- 33%, в 1995г. - 37%) и рост задержек в оплате труда. Задержки в оплате труда, снижая доходы, увеличивают их дифференциацию;

3)- постепенное снижение уровня налоговых поступлений в бюджет и внебюджетные социальные фонды. подтверждением тому служит синхронность в динамике ФОТ и государственных доходов в отношении к ВВП;

Изменения удельного веса в ВВП доходов консолидированного бюджета, платежей в социальные внебюджетные фонды и ФОТ, ( % )

	1993	1994	1995
Доходы бюджета	31	28	25
Платежи в фонды	8,1	7,5	6,2
ФОТ	29	27	23

Удерживая рост заработной платы, сдерживается рост доходов государства, далее замедляется рост доходов населения и соответственно спрос на конечную продукцию и накопления. В этой спирали не могут появиться ресурсы на инвестиции. Разорвать замкнутый круг взаимозависимости доходов государства и доходов населения можно только в звене - оплата наемного труда.

Совершенствование политики доходов и оплаты труда: некоторые предложения.

Механизм регулирования доходов населения должен строится с учетом принципов позволяющих:

• стимулировать трудовую деятельность экономически активного населения;

• обеспечивать гибкость системы управления за счет использования регуляторов, избирательно и целенаправленно воздействующих на каждый вид дохода или категорию населения;

• исключить возможность увеличения доходов одной низкодоходной группы населения за счет другой;

• устранить возможность одновременного использования несогласованных регуляторов, нейтрализующих их результативность;

ликвидировать неплатежи.

В экономической программе правительства повышение доходов населения должно стать целью, а не следствием. На доходы населения в той или иной степени воздействуют экономические и административные меры, предпринимаемые органами управления практически всех уровней. Но из них следует выделить регуляторы первого порядка, влияние которых на оплату труда и доходы населения наиболее значимо. К таким регуляторам относятся:

1. социальные гарантии , предоставляемые государством населению;

2. налоги, налогооблагаемая база которых включает любую составляющую доходов населения;

3. норматив социальных услуг, предоставляемых каждому жителю бесплатно;

1. система законодательных норм, ограничивающих монополию крупных предпринимателей на рынке и стимулирующих предпринимательство и малый бизнес.

Социальные гарантии.

Минимальные социальные гарантии государства населению: минимальный уровень оплаты труда, ставка первого разряда бюджетной тарифной сетки, минимальный уровень социальных трансфертов- различаются экономическим содержанием и назначением. Практика их использования должна соответствовать содержанию в противном случае они теряют способность выполнять свою основную функцию -гарантировать прожиточный минимум. Например, чтобы вернуть утратившей мобильность минимальной оплате труда свойства гарантированного минимума, теперь необходимо вносить коррективы во все налоги, обязательные платежи, сборы, тарифные соглашения, где ставки платежей, штрафных санкций, льгот измеряются минимальной оплатой труда.

Социальные пособия из госбюджета и страховые выплаты из внебюджетных фондов различаются не только источниками, но экономической природой и назначением. Если первые выполняют функции социальной помощи и зависят от отклонения дохода семьи от прожиточного минимума, то природа вторых – заработанное право на возмещение дохода при наступлении социального риска. Размер и продолжительность взноса и оценка каждого риска должны определять размеры выплат. Индексация выплат осуществляется через индексацию источника взносов – заработную плату. Минимальной зарплатой не должны измеряться ни первые, ни вторые.