4.2. Основные условия формирования бюджетных средств в культурной деятельности

Финансирование — это процесс передачи денежных средств от одного хозяйственного субъекта другому с целью экономической под­держки его деятельности, снабжение предприятий и учреждений де­нежными средствами из определенных источников на конкретные цели.

Системы финансирования сферы культуры, действующие в раз­личных странах, определяются принятым значением ее как фактора развития национальной экономики и соответствующей роли госу­дарства. Немаловажное значение имеет экономический потенциал государства, исторические традиции культурного поведения насе­ления, его платежеспособный спрос, а также степень развития ин­ститутов общественных пожертвований и спонсорской поддержки со стороны предпринимательских структур.

В современной социально-культурной сфере существует мно­гоканальная система финансирования. Ее основу по объемам и значению составляет государственное финансирование, которое следует подразделить на прямое бюджетное и косвенное. Оно осу­ществляется за счет бюджетов разных уровней (региональный и центральный (федеральный) бюджеты). Другими составляющими элементами многоканальной системы финансирования являются доходы от реализации культурных благ населению (семейный бюд­жет или бюджет домохозяйств), деятельность спонсоров и благо­творительных организаций (корпоративный бюджет).

Основу государственного финансирования составляет государ­ственный бюджет, который представляет собой основную эконо­мическую форму планомерного образования и использования го­сударственного фонда денежных средств для расширения и повы­шения эффективности общественного производства.

Государственная поддержка в виде прямого финансирования производства и потребления продуктов культуры осуществляется только для тех из них, которые относятся к социальным, смешан­ным и смешанным коммунальным культурным благам.

Обязанность государства путем прямого финансирования и про­ведения соответствующей налоговой политики поддерживать раз­витие библиотечного дела, хранение и использование музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав музейного фонда РФ, обеспечивать сохранение, популяризацию и государ­ственную охрану объектов культурного наследия была закреплена в федеральных законах «О библиотечном деле», «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации». Финансовым источником выполнения этих обязательств являются федеральный, региональный (субъектов РФ) и местный (муниципаль­ных образований) бюджеты. Последние составляют в совокупности консолидированный бюджет субъектов РФ, а совместно с федераль­ным бюджетом — консолидированный бюджет страны.

По определению Бюджетного кодекса РФ, «бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназ­наченных для финансового обеспечения задач и функций государ­ства и органов местного самоуправления». Из этого определения вытекает, что утверждаемый ежегодно бюджет — это не только фи­нансовый документ, в котором отражается состояние экономики страны, но и идеологический акт, характеризующий приоритеты государственной политики.

Затраты бюджета на социально-культурные мероприятия вклю­чают расходы на образование, культуру, средства массовой инфор­мации, здравоохранение и физическую культуру, социальное обес­печение и социальную помощь. Уровень и динамика этих расходов являются наиболее емкой характеристикой любой экономической системы, социальной политики государства. При положительной динамике такую политику можно признать социально ориентиро­ванной, направленной на повышение уровня и качества жизни граж­дан, их нравственного и физического здоровья, высокого уровня образования и культуры, информационной осведомленности и со­циальной обеспеченности на всех этапах жизни.

Косвенное финансирование массовых учреждений культуры включает многообразные способы и направления, наиболее рас­пространенными среди которых в мировой практике являются:

— налоговые льготы организациям культуры, которые диффе­ренцируются в зависимости от организационно-правового статуса организаций. Некоммерческие организации культуры, не преследу-

ющие цель извлечения прибыли, могут быть полностью освобожде­ны от всех видов налогов, сборов, пошлин и иных платежей в части их основной деятельности, направленной на достижение уставных целей. Всем иным организациям культуры, целью которых является прибыль, могут предоставляться льготы по уплате налогов в случае инвестирования указанных средств в культурную деятельность;

• таможенные льготы;

• льготы по оплате коммунальных услуг и арендной платы, пред­ ставляемые как организациям, так и отдельным деятелям культуры;

• предоставление льготных кредитов или кредитов под гаран­ тии государства;

• налоговые льготы спонсорам, которые выражаются обычно в уменьшении налогооблагаемой базы на величину спонсорских взно­ сов на развитие культуры и искусства. В последнее время все чаще обсуждается возможность изменения содержания данной налого­ вой льготы. Вместо «разрешения списать на издержки» сумму спон­ сорских взносов предлагается перейти к прямому финансирова­ нию культурной деятельности за счет части средств, предназначен­ ных на уплату налогов.

Другими источниками доходов рассматриваемых учреждений культуры являются: выручка от реализации товаров и услуг, диви­денды по ценным бумагам, доходы от собственности, другие, не запрещенные законом поступления, добровольные имущественные взносы и пожертвования.

В настоящее время выделяют две основные формы бюджетно­го финансирования предприятий и негосударственных некоммер­ческих организаций — государственный заказ и проектное финан­сирование, и две формы финансирования государственных учреж­дений — смету доходов и расходов, расходную смету. При этом бюджетная поддержка частных и государственных предприятий, а также негосударственных некоммерческих организаций может про­исходить лишь в форме разовых контрактов на реализацию конк­ретных проектов, связанных с производством благ, способных удов­летворить интересы общества. Финансирование же учреждений культуры должно осуществляться на постоянной основе и предус­матриваться в учредительных документах этих организаций в виде соответствующих бюджетных обязательств.

Бюджетное финансирование государственных и муниципаль­ных учреждений культуры осуществляется в соответствии с Бюд­жетным кодексом на основании сметы доходов и расходов. В этом финансовом документе должны быть отражены все доходы учреж­дения культуры, получаемые как из бюджета, так и от осуществле­ния предпринимательской и иной приносящей доход деятельнос-

ти, предусмотренной уставом учреждения. Утверждается смета доходов и расходов главным распорядителем средств после пред­ставления бюджетной заявки учреждения, составленной на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг, установленных финансовых нормативов на их предоставление и с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода. В бюджетную заявку, а затем и в смету могут быть включены статьи, предусмотренные экономической класси­фикацией на текущие и капитальные расходы, включая:

• оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми до­ говорами и правовыми актами, регулирующими размеры заработ­ ной платы соответствующих категорий работников;

• перечисления страховых взносов в государственные внебюд­ жетные фонды;

• социальные трансферты, которые выплачиваются населению в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

• командировочные и иные компенсационные выплаты работ­ никам в соответствии с законодательством РФ;

• оплату товаров, работ и услуг на сумму свыше 200 минималь­ ных размеров оплаты труда по государственным или муниципаль­ ным контрактам; а при оплате товаров, работ и услуг на меньшую сумму — без заключения контрактов в соответствии с утвержден­ ными сметами.

Одновременно со сметой доходов и расходов по бюджетным средствам учреждения культуры составляют смету доходов и рас­ходов по внебюджетным источникам. После утверждения этой сме­ты главным распорядителем бюджетных средств учреждения куль­туры, ее показатели включают в общую смету доходов и расходов учреждения.

Полученные бюджетные средства учреждение культуры имеет право использовать только в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Но при этом оно самостоятельно в использо­вании внебюджетных средств. Бюджетные средства, не использо­ванные на 31 декабря, закрываются, а остатки средств, полученных из внебюджетных источников на ту же дату, зачисляются на вновь открываемый учреждению лицевой счет.

Финансирование культуры может направляться как на текущую деятельность организаций, так и на отдельные культурные проек­ты. Проект — это совокупность взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение определенной цели и реализуемых в пределах определенных временных рамок. Исходя из определения, можно обозначить основные характеристики культурных проектов:

ориентация на определенные цели; наличие временных рамок; фик­сирование точно обозначенного начала и завершения работ; нали­чие системы взаимосвязанных действий.

Проектный менеджмент стал востребованным в России как техно­логия, необходимая для поддержания многообразия культурной жиз­ни. При этом он не вытесняет и не заменяет менеджмент организаций культуры, а дополняет его. В настоящее время проекты принято диф­ференцировать на основе трех группобразующих факторов: цели де­ятельности, характера деятельности и принципа организации.

По целям деятельности проекты делятся на коммерческие и не­коммерческие. Коммерческие проекты нацелены на получение при­были. Поэтому чаще всего они ориентированы на массовый зри­тельский спрос или на спрос высокоплатежных групп потребителей. Некоммерческие проекты, наоборот, не преследуют в качестве ос­новной цели получение прибыли и не распределяют ее между участ­никами. Они направлены на реализацию социально-культурных це­лей, удовлетворение соответствующих потребностей общества.

По характеру деятельности проекты можно разделить на инноваци­онные и традиционные. Без первых, не всегда принимаемых широкой публикой, невозможны эксперимент, поиск в искусстве, освоение но­вых технологий в кинематографии и сценографии, библиотечном деле и экспозиционно-выставочной деятельности музеев. Без вторых, на­правленных на сохранение и преумножение культурного наследия, под­держку отечественной культуры, повышение ее конкурентоспособнос­ти в условиях глобализации рынка культурных услуг, невозможно сохра­нить национальную самобытность народов России.

Источники финансирования культурных проектов разнообразны и не отличаются от аналогичных источников финансирования орга­низаций культуры. Это могут быть средства государственного и му­ниципального бюджета, средства, поступающие от непосредствен­ных потребителей культурных услуг, средства доноров (коммерчес­ких структур, благотворительных организаций, физических лиц).

Важнейшим источником финансирования в области культурно­го развития является федеральный и региональный бюджеты. На эти цели из федерального бюджета в последние годы направляет­ся до 30% средств, предусмотренных на финансирование культу­ры, искусства и кинематографии. В государственных бюджетах субьекюв РФ на реализацию проектов используется от 5 до 10% средств, выделяемых на культуру.

Конкурсный отбор проектов диктует необходимость подробного обоснования их актуальности и направленности на решение ключевых проблем федеральной и региональной культурной политики. К учас­тию в конкурсах допускаются как государственные, так и негосудар-

ственные организации культуры, творческие союзы и другие обще­ственные организации, независимые творческие коллективы и участ­ники самодеятельных объединений. На государственную поддержку могут рассчитывать и частные коммерческие организации, работаю­щие в сфере культуры, в случае осуществления ими важных для обще­ства, социально значимых, некоммерческих культурных проектов.

Формирование и исполнение бюджета культуры на всех уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципов, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также другими законами и нормативными правовыми актами, ко­торые регулируют отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов всех уров­ней бюджетной системы РФ, а также контроля за их исполнением.

Реализация этих принципов возможна лишь при условии еди­ной для бюджетной системы группировки доходов и расходов, ис­пользуемой для составления и выполнения бюджетов, названной в бюджетном законодательстве бюджетной классификацией. Груп­пировка расходов бюджетов всех уровней включает их функцио­нальную, экономическую и ведомственную классификацию.

Функциональная классификация отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и состоит из четырех уровней. Первый уровень — разделы, определяющие расходо­вание бюджетных средств на выполнение функций государства. Второй уровень — подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Тре­тий уровень — целевые статьи, отражающие финансирование расхо­дов по конкретным направлениям деятельности главных распорядите­лей бюджетов в пределах подразделов. Четвертый уровень — виды рас­ходов — определяет направления финансирования расходов.

В соответствии с бюджетной классификацией, введенной с 2005 г., расходы на культуру, кинематографию и средства массо­вой информации объединены в один раздел бюджета. В качестве подразделов выделены расходы на: культуру, кинематографию, те­левидение и радиовещание, периодическую печать и издательство, прикладные научные исследования в области культуры, кинематог­рафии, средств массовой информации, другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации.

Экономическая классификация расходов является группиров­кой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому со­держанию и состоит из групп, статей и подстатей расходов. Поря­док распределения расходов по соответствующим статьям и под-

статьям экономической классификации утверждается нормативны­ми актами Министерства финансов Российской Федерации.

При планировании расходов бюджета, смет доходов и расхо­дов учреждений культуры и соответственно отчетов об их исполне­нии используются не все элементы классификации, а только те из них, которые связаны с особенностями сферы культуры, кинема­тографии и средств массовой информации.

Ведомственная классификация расходов бюджета утверждает­ся при принятии законов о бюджете на предстоящий год. Посколь­ку в ведении органов культуры находятся детские художественные школы всех видов, училища и высшие учебные заведения культуры и искусства, в ведомственную структуру их бюджета помимо ассиг­нований по разделу 08 «Культура, кинематография, средства мас­совой информации» включаются расходы на образование.

Предоставление бюджетных средств на финансирование куль­турной деятельности может осуществляться в форме ассигнова­ний на содержание бюджетных учреждений, выделения средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юри­дическими лицами по государственным и муниципальным контрак­там, а также в форме субвенций и субсидий.

В форме государственного или муниципального контракта, т. е. договора, заключаемого органами государственной власти, орга­нами местного самоуправления, другими уполномоченными ими органами и организациями, а также бюджетными учреждениями, осуществляется финансирование мероприятий, предусмотренных:

• в федеральных и региональных целевых программах в облас­ ти культуры;

• в планах централизованных мероприятий федеральных, ре­ гиональных и муниципальных органов культуры на: создание и по­ становку произведений театрального, музыкального искусства, ки­ ноискусства, заказ произведений изобразительного искусства и выставочную деятельность, проведение фестивалей, конкурсов, смотров, организацию гастролей театральных и концертных кол­ лективов и другие цели, учтенные в бюджете.

В форме субвенций, т. е. бюджетных средств, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления опреде­ленных целевых расходов, могут финансироваться организации куль­туры, не являющиеся по организационно-правовому статусу учреж­дениями. Эти же организации могут финансироваться и в форме суб­сидий — бюджетных средств, выделяемых на условиях долевого фи­нансирования целевых расходов. В сфере культуры на основе субси­дий финансируются организации кинематографии и цирки, а также предоставляются гранты на реализацию конкретных проектов.

Концепцией реформирования бюджетного процесса предус­матривается дальнейшее расширение круга организаций и мероп­риятий в сфере культуры, кинематографии, радиовещания, телеви­дения и средств массовой информации, финансирование которых должно осуществляться на договорной основе.

В соответствии с Бюджетным кодексом все получатели бюд­жетных средств осуществляют свои отношения с бюджетом через главного распорядителя бюджетных средств. В сфере культуры на федеральном уровне в этом качестве действовали Министерство культуры Российской Федерации, другие федеральные органы, имеющие в своем ведении федеральные учреждения культуры.

В связи с осуществленной в 2004 г. административной рефор­мой в качестве главных распорядителей бюджетных средств в сфе­ре культуры выступают находящиеся в ведении Министерства куль­туры и массовых коммуникаций Российской Федерации Федераль­ная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федераль­ное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное архи­вное агентство, Федеральное агентство по печати и массовым ком­муникациям. В состав главных распорядителей средств федераль­ного бюджета включаются также отдельные наиболее значимые уч­реждения культуры и средств массовых коммуникаций — Государ­ственный академический Большой театр России, Государственный Эрмитаж, Госфильмофонд, ИТАР-ТАСС.

На региональном и муниципальном уровнях главный распоря­дитель бюджетных средств в сфере культуры определяется при ут­верждении бюджета на соответствующий год. Бюджетным кодек­сом предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств устанавливает задания по предоставлению государствен­ных и муниципальных услуг для подведомственных распорядите­лей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финан­совых затрат; утверждает сметы доходов и расходов подведом­ственных бюджетных учреждений; составляет бюджетную роспись; осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части целевого использования средств бюджета и своевременного их возврата, а также выполнения заданий по предоставлению госу­дарственных и муниципальных услуг; представляет сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную сис­тему доходов и расходов, а также отчет о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Права и обязанности получателей бюджетных средств также ус­тановлены Бюджетным кодексом. В частности, они обязаны своев­ременно подавать заявки и иные документы на получение бюджет-

ных средств, эффективно их расходовать по целевому назначению, своевременно представлять отчет об итогах своей финансовой деятельности.

Формированию бюджета на следующий год обычно предшеству­ет анализ предложений, поступающих от учреждений культуры в те­кущем году. Важно, чтобы предоставляемые документы были не про­сто перечнем требуемых учреждению сумм, а содержали аргументи­рованные расчеты для подтверждения запрашиваемых средств.

Основная деятельность учреждений культуры — это единственное направление, которое поддается нормированию (число спектаклей, выставок, количество зрителей, посетителей, читателей и т.д.).

Особое место в вопросе формирования бюджета занимает финансирование капитального ремонта. Ситуация многие годы была такова, что средств выделялось не в объемах, необходимых учреждениям для проведения ремонтных работ, а столько, сколько министерство могло выделить на эти цели.

Другим важным направлением этой работы является экспери­мент по созданию специализированных некоммерческих органи­заций и переводу учреждений культуры на бюджетирование по ре­зультатам деятельности. В этом случае ассигнования планируются не по всем кодам экономической классификации расходов бюдже­та. Министерство распределяет бюджетные средства исходя из конкретных показателей учреждения: количества зрителей, числа спектаклей, выставок и т.д.

Что касается заработной платы при формировании бюджета, то с 1 октября 2003 г. существует новая система оплаты труда. На увеличение ее уровня в отрасли, в связи с изменениями в этой системе в целом был получен дополнительный фонд в объеме 33%. Никаких других резервов на увеличение заработной платы Прави­тельство РФ не выделило. Поскольку остается очень существенное ограничение по формированию фонда заработной платы, мини­стерство рекомендует для увеличения фонда оплаты труда исполь­зовать внебюджетные средства.

Однако при подготовке материалов по переводу учреждений на отраслевую систему оплаты труда была проведена реструктури­зация фонда заработной платы, т. е. рассмотрены возможности увеличения тарифной ее части за счет уменьшения надтарифной.

Надтарифная часть была упорядочена введением надбавки за стаж. Ранее в учреждениях культуры никогда не было такой надбав­ки, хотя потребность в ней давно назрела. Также введена надбавка для всех работников, имеющих ученую степень:

• 15% — за кандидатскую;

• 25% — за докторскую.

Официально введена надбавка за звание:

• «Народный» — 25%;

• «Заслуженный» — 15%.

Последняя надбавка носит индивидуальный характер и касает­ся всех работников культуры: художников, дизайнеров и т. п. — всех, кто работает в отрасли.

Надбавка за интенсивный труд должна составлять не менее 30% от фонда заработной платы, но для каждого сотрудника быть инди­видуальной. Кроме того, указанную надбавку нельзя ограничивать максимальными размерами. Она имеет стимулирующий характер. Учреждению предоставлено право на самостоятельное установле­ние работникам ее размера.

В общую концепцию реформы заработной платы включены пред­ложения Министерства на введение двух дополнительных выплат: премирование и материальная помощь. Если раньше премирова­ние осуществлялось только за счет средств из внебюджетных ис­точников, то сейчас появилась возможность планировать ассигно­вания на премирование работников не только за счет этих средств.

Министерство полагает возможным предусмотреть в фонде оплаты труда дополнительные ассигнования в следующих объемах:

• два оклада — на премирование;

• один оклад — на материальную помощь.