История магистратура / 6797

121

услуг, железнодорожный транспорт должен решать сложные задачи по коренному улучшению своей деятельности и повышению качества предоставляемых услуг населению, грузоотправителям, грузополучателям, а также повседневно совершенствовать взаимоотношения железных дорог как с клиентурой, так и предприятиями других видов транспорта.

Вместе с тем необходимо признать, что совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления МПС России сдерживало развитие рыночных отношений в отрасли и препятствовало развитию конкурентной среды.

Промышленная система России за годы экономических реформ вошла в режим свободного развития и сильно изменилась в сравнении с условиями советского планового хозяйства. Любые юридические или физические лица, обладающие необходимыми ресурсами и способные законодательно удовлетворять стандартам безопасности, стали свободно владеть любыми типами движимого и недвижимого имущества. Для них стало возможным в соответствии с предоставленным ГК правом свободно заключать любые контракты на поставку продукции, оказание услуг, использование производственных мощностей друг друга и т.д. и определять все условия этих контрактов, включая цены. При этом вмешательство государственных органов в заключение контрактов и определение их условий исключено.

В то же время система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта оставалась недостаточно эффективной.

122

Неотложность решения данных проблем определила необходимость проведения реформы на железнодорожном транспорте.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 18 мая 2001 г. утвердило Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте.

С поэтапным развитием реформы постановлением от 18 сентября 2003 г. № 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги»» Правительство Российской Федерации учредило открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД»), которое начало функционировать с 1 октября 2003 г.

Таким образом, в результате реформы железнодорожного транспорта постепенно происходит изменение формы собственности, а в силу принятых документов можно предположить, что государство рассматривает деятельность железнодорожного транспорта как частную экономическую деятельность в рамках рыночной экономики.

5.2. ЗАКОНЫ И ДРУГИЕ НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

Федеральное законодательство в области железнодорожного транспорта в настоящее время представляет собой взаимосвязанную систему. Составными элементами этой системы являются важнейшие правовые акты, регламентирующие правовые, экономические и организационные основы всех аспектов деятельности железнодорожного транспорта в

123

Российской Федерации, его место и роль в экономике и социальной сфере страны с учетом проведения структурной реформы и с позиций национальной безопасности. Эти документы по сути являются основными и они, как правило, принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации. Кроме того, в правовой практике железнодорожного транспорта применяется ряд актов, которые регулируют и развивают отношения, не вошедшие в основные акты. Как правило, эти правовые документы не противоречат основным.

В основу законодательства Российской Федерации о железнодорожном транспорте положена целая система законодательных актов, которые и по форме и по содержанию отличаются друг от друга. В эту систему входят законодательные акты самого высокого уровня. Основываясь на Конституции Российской Федерации, эти федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации определяют место железнодорожного транспорта в экономике страны, регулируют его деятельность и взаимоотношения с потребителями транспортных услуг и обеспечивают его нормальную работу.

Во главе всех законодательных актов стоит Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК). В нем определяются исходные принципы, по которым строится вся система гражданского законодательства. Разработанный на основе отечественного и мирового опыта, ГК представляет собой отработанный юридический документ, регулирующий многообразные и сложные рыночные отношения, имущественные и личные неимущественные права граждан и других субъектов.

124

Этот закон оказывает существенное влияние на экономикоправовую обстановку, являясь как бы основой правового обеспечения современной рыночной экономики России.

Правовое регулирование в ГК взаимоотношений с транспортом регламентируется в главе 40, посвященной перевозке грузов и пассажиров, и в статьях 784–800, регулирующих общие для всех видов транспорта положения.

Следует также отметить, что правовое регулирование в Гражданском кодексе РФ отношений, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа, в значительной степени отличается от регламентации иных видов договорных обязательств. Например, в пункте первом статьи 784 ГК подчеркивается, что перевозка грузов, пассажиров, багажа осуществляется на основании договора перевозки, а второй пункт гласит, что общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с этими законами правилами. Следовательно, гражданскоправовые акты, касающиеся взаимоотношений перевозчика с клиентом, включают в себя лишь принципиальные отдельные положения, а в остальном взаимоотношения грузоотправителей, перевозчиков и грузополучателей традиционно детально регулируются транспортными уставами и кодексами. Транспортные уставы и кодексы в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом должны приниматься на уровне федерального закона.

Другим аналогичным законодательным актом, определяющим правовые основы федеральной политики общего характера, является Закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ, который направлен на достижение баланса интересов потребителей и объектов естественных

125

монополий. В соответствии с поправками к этому закону, осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по

использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. При этом в поправке подчеркивается, что недопущение сдерживания экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

В то же время следует иметь в виду, что особенностью правовых отношений в области железнодорожного транспорта, возникших после начала осуществления структурной реформы на железнодорожном транспорте, является то, что в них сочетаются властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, и имущественные отношения, регулируемые гражданским правом.

Одно из главных условий для успешной реализации процесса реформирования железнодорожной отрасли - его правовое обеспечение. Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте, утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.01 № 384, потребовала внести кардинальные изменения в действовавшие тогда на железнодорожном транспорте основополагающие нормативные акты . В связи с этим были изданы новые Федеральные законы от 10.01.03 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и от 10.01.03 № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", а также совершенно новый

126

Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".

Расширение конкурентной среды в результате размежевания на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления неизбежно вовлекает в перевозочный процесс новые субъекты отношений. Поэтому в указанных Законах появился целый ряд новых понятий: "перевозчик", "железнодорожный транспорт необщего пользования", "пользователь услугами железнодорожного транспорта", "оператор железнодорожного подвижного состава", "владелец инфраструктуры", "владелец железнодорожного пути необщего пользования". В этих законах отсутствуют такие привычные понятия, как "железная дорога", "начальник железнодорожной станции".

Таким образом, сторонами договора перевозки грузов наряду с грузоотправителем и грузополучателем, в т. ч. уполномоченными ими лицами, становится перевозчик. В принятых Законах дана правовая основа изменения взаимоотношений между всеми участниками рынка.

В них четко определены главные принципы реформирования:

-повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых услуг;

-сохранение вертикально интегрированной структуры с поэтапным выделением конкурентных секторов при безусловном снижении транспортной составляющей в конечной цене продукции.

Законами определены виды подзаконных нормативных

правовых актов (например, Правила оказания услуг по

127

перевозкам пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности), подлежащих утверждению Правительством РФ, а также разграничена компетенция государственных органов, предприятий железнодорожного транспорта как функционально, так и в части утверждения ведомственных нормативных актов, в т. ч. носящих межведомственный характер.

Роль и место железнодорожного транспорта в экономике и социальной сфере определяет Закон «О федеральном железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10

января 2003 г. № 17-ФЗ. В этом федеральном законе зафиксирована норма, что железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и призван во взаимодействии с организациями других видов транспорта своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации.

Закон устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих на железнодорожном транспорте работы (услуги) индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования.

128

Федеральный закон № 17-ФЗ регламентирует порядок установления не только тарифов, но и сборов и платы за выполнение в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии. Закрепляя основы осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа, он утверждает принципы, имеющие общественносоциальное значение, в частности:

деятельность в сфере железнодорожных перевозок осуществляется на конкурсной основе по единым нормам и правилам независимо от организационно-правовой формы участника перевозочного процесса;

доступ к инфраструктуре предоставляется перевозчикам на недискриминационной основе, предусматривающей равные условия оказания услуг по использованию инфраструктуры перевозчиками независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Гарантировать реализацию этих принципов должны утвержденные Правительством РФ Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре и Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры.

При подготовке Федерального закона № 17-ФЗ учитывалась необходимость существенного расширения предмета регулирования. Ранее действовавший Закон регламентировал исключительно вопросы функционирования федерального железнодорожного транспорта (т. е. железнодорожного транспорта общего пользования). В условиях, когда абсолютное большинство перевозок грузов начинается или завершается на железнодорожных путях необщего пользования (подъездных), правовой пробел в регламентации системы государственного регулирования деятельности на таких путях приводил к

129

дублированию функций федеральных органов исполнительной власти и отсутствию надлежащего государственного воздействия вообще.

Кроме того, ранее действовавший Закон не регламентировал функционирование вновь появляющихся субъектов на рынке железнодорожных перевозок (например, операторов железнодорожного подвижного состава, владельцев железнодорожных путей общего пользования, помимо железных дорог). Все это негативно отражалось на гармонизации работы железнодорожного транспорта и повышении эффективности его функционирования.

На основе указанных выше принципов и был подготовлен Федеральный закон № 17-ФЗ. Рассматривая предмет его правового регулирования, можно выделить два логических блока. Первый блок касается правового регулирования создания конкурентного рынка железнодорожных перевозок, второй формирования эффективной системы государственного регулирования в условиях конкуренции.

Одной из основных задач структурной реформы на железнодорожном транспорте является развитие конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. В этой связи Федеральный закон № 17-ФЗ предполагает концептуально иной подход к организации перевозок на железнодорожном транспорте: вместо закрепления монопольного положения железных дорог условно предусмотрены две сферы - конкурентная (собственно железнодорожные перевозки) и монопольная (предоставление инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования). Соответственно, предусматривается наличие не двух, как ранее, субъектов рынка железнодорожных перевозок (железная дорога и пользователь услугами железнодорожного

130

транспорта), а трех - перевозчик, владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (далее - владелец инфраструктуры) и пользователь услугами железнодорожного транспорта. При этом перевозчиком, равно как и владельцем инфраструктуры, может стать любое юридическое или физическое лицо при соблюдении установленных Федеральным законом № 17-ФЗ требований.

Перевозчиком согласно ст. 2 Федерального закона № 17-ФЗ может быть юридическое лицо (или индивидуальный предприниматель), являющееся стороной договора перевозки, осуществляющее перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом. Основные его обязанности заключаются в перевозке пассажиров (груза, багажа, грузобагажа) в место назначения в установленные сроки, а также обеспечение выполнения связанных с перевозкой услуг своими силами либо с привлечением других организаций, но за свой счет.

При этом важно отметить одну из важнейших особенностей перевозчика: он работает на условиях публичного договора. Согласно ст. 426 Гражданского кодекса РФ перевозчик не вправе отказать в перевозке обратившемуся к нему лицу при наличии возможности осуществить эту перевозку. Таким образом, перевозчик не может замкнуться на конкретном грузоотправителе и осуществлять только его перевозки (как в настоящее время работают некоторые операторы железнодорожного подвижного состава). Если к перевозчику в регионе его деятельности обратится любой другой грузоотправитель, он не вправе отказать ему, кроме случаев, предусмотренных в ст. 11 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации".