uchebniki_ofitserova / разная литература / Кужба_Местные органы власти в 1925-27

О.А.Кужба

МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ В 1925–1927 ГОДАХ

Сегодня общепризнано, что экономическая реформа должна сопровождаться реформой политической. Нэп безусловно означал значительные уступки и серьезные сдвиги под действием объективных факторов в области экономической. Но насколько глубокими были подобные же уступки и изменения в области политической? Какие силы и почему выступали с требованиями либерализации советского режима? Как и чем завершился этот непростой процесс, какова была в частности в нем роль многомиллионного крестьянства, составляющего громадное большинство населения России? В какой степени на характер и эволюцию местных органов власти повлияло наследие царизма и гражданской войны? Связанные с этим проблемы можно лучше понять, если обратиться к практике деятельности местных крестьянских или как их называли тогда, низовых органов власти – сельских и волостных советов, которые более всего были приближены к крестьянству и в наибольшей степени испытывали на себе стремления и чаяния деревни. Для анализа имеет смысл взять небольшой, но очень показательный по мнению многих исследователей промежуток времени, а именно – 1925–1926 гг., когда остро столкнулись основные тенденции, характеризующие развитие всей политической системы в целом. Такой тонкий политический срез общества на местном уровне (в данном случае преимущественно на регионе Верхней Волги) и в переломный момент даст маленькую картинку, которая поможет при выяснении больших вопросов.

Анализ местного материала свидетельствует о наличии и противостоянии в развитии местных органов власти двух основных тенденций: тенденции к демократизации, стихийно шедшей снизу, и тенденции к авторитаризму, организованно поддерживаемой сверху. В разное время эти тенденции проявлялись с неодинаковой силой и в различных формах, время от времени то одна, то другая из них выдвигалась на первый план. Эта дихотомия политического развития деревни прошла в своей эволюции несколько этапов.

На первом этапе в 1921–1923 гг. среди крестьян преобладало безразличное отношение к местным органам власти, опыт взаимоотношений с властными структурами в эпоху самодержавия и в годы гражданской войны научил крестьянство с недоверием относиться к местной власти, и политическая индифферентность крестьян в первые годы нэпа была очевидной. В то же время хозяйственный инстинкт заставлял крестьян решительно отвергать искусственные структуры, насаждавшиеся в деревне в духе «военного коммунизма» и подавлявшие экономическую инициативу крестьянских хозяйств. Именно так обстояло дело с попыткой создать в 1921–1922 гг. сельские посевные комитеты. Почти повсеместно в Тверской губернии крестьяне отказывались создавать эти новые органы: в Новоторжском уезде, например, в марте 1921 г. на съездах советов в 8 волостях из 9 было принято решение «единогласно посевкомы отклонить»1, «ввиду того, что, как показали комитеты бедноты и другие, посевкомы создадут разгильдяйство и разруху трудовому крестьянству, которое дает и даст за свободный труд хлеба, а не посевкомы»2 (из резолюции волостного съезда советов Никоновской волости Тверского уезда 23 марта 1921 г.).

Кампания по созданию посевкомов и селькомов была по сути дела провалена. «В большинстве уездов нашей губернии, – признавал в апреле 1921 г. Тверской губком РКП(б), – крестьянство или открыто враждебно относиться к посевкомам, или своей пассивностью проваливает идею посевкомов. Некоторые из уездов предлагают проводить их в обязательном порядке, вплоть до использования вооруженной силы. Однако это приведет к возмущению и открытым восстаниям... Применение репрессивных мер должно быть отвергнуто. Если крестьяне отказываются провести выборы, то испробовав все способы убеждения, надо отказаться от селькомов»3. Натолкнувшись на сопротивление крестьянской массы, верховная власть вынуждена была на Х Всероссийском съезде советов (декабрь 1922 г.) упразднить эти особые органы по проведению сельскохозяйственных кампаний.

Итак, крестьянство решительно отметало новые институты, которые вмешивались в хозяйственную деятельность крестьян и ограничивали их экономическую свободу. Но в то же время роли советов как органов, выполнявших административные функции, никто в деревне почти не отрицал. Факт отказа избрать местный совет крестьянами дер. Головино Первитинской волости Старицкого уезда Тверской губернии «за ненадобностью» воспринимался в 1923 г. не только как единичный, но и как курьезный4.

Руководствуясь здравым смыслом, жители деревни осознавали необходимость существования органов власти, которые будут собирать налоги, следить за состоянием дорог, мостов и т.п., поддерживать просвещение и здравоохранение. По информации, поступившей с волостных съездов советов Вышневолоцкого уезда Тверской губернии (ноябрь 1921 г.) из 27 волостей, только на трех съездах были отмечены антисоветские выступления одиночек.5 При этом следует иметь в виду, что крестьяне подходили к советам как к дореволюционным сборщикам налогов, выполнявшим те же фискальные функции, что и органы волостного управления до 1917 г. В 1923 г. жители с.Ивановка Никольской волости Курской губернии на вопрос кто им более желателен – староста или председатель сельсовета, равнодушно отвечали: «Нам все равно, что тот, что другой – что волость приказывает, то и исполняют»6. По характерному выражению крестьян предсельсовета у них не «избран», не «работает», а «ходит председателем». Неудивительно, что крестьяне ничего для себя от этих властных структур не ждали. Именно поэтому в уже упомянутом Вышневолоцком уезде в ноябре 1921 г. на 24 волостных съездах советов было принято всего 4 наказа, которые касались исключительно вопросов административно-налогового характера. Между тем на проходивших чуть позже беспартийных крестьянских конференциях в полный голос звучали деревенские требования самого широкого спектра.

Однако в 1924–1925 гг. произошел заметный поворот в политических настроениях крестьян, их отношении к местным органам власти, стихийно стала набирать силу тенденция к демократизации политической жизни деревни. Это было непосредственно связано с восстановлением сельской экономики и ростом экономических потребностей крестьянского хозяйства. Если первые годы нэпа не требовали участия местных органов власти в деле экономического и культурного развития деревни, и каждый крестьянин доступными ему средствами и в меру своих сил поднимал свое разрушенное хозяйство, то на определенной ступени хозяйственного развития дальнейший подъем уже нуждался в соответствующих организующих действиях власти. Крестьянин мог засевать полагающийся ему земельный надел без участия совета, но перейти от низких урожаев к высоким, от земельной анархии к организованному землеустройству, от примитивных приемов земледелия к передовым формам агротехники, от посылки детей в школу на месяц к систематическому обучению без помощи государственной власти было сложно. Как результат – повысился интерес крестьян к политической жизни. Они увидели, что их экономическое положение можно улучшить введением того или иного исправления государственного аппарата, путем выдвижения туда своих представителей, выражавших крестьянскую точку зрения.

Политическая активность деревни нашла отражение в резком увеличении числа крестьянских наказов на волостных съездах советов. Требования крестьян носили самый разнообразный характер, включали вопросы не только налоговые, хозяйственные, социальные, но и политические (создание Крестьянского союза, изменение непропорциональной избирательной системы и т.д.). Участие крестьян на волостных съездах советов активизировалось и приобрело более организованные формы. В феврале 1925 г. на волостном съезде в Залазинской волости Тверского уезда образовалась фракция беспартийных в составе 10 чел. (всего на съезде присутствовало 45 делегатов). Ее возглавил бывший депутат Государственной Думы и бывший член эсеровской партии В.И.Толмачевский. Фракция выдвинула своих кандидатов и наказ, состоявший из 11 пунктов, которые отражали как общие требования по улучшению крестьянского быта, так и политические моменты.

Между тем местные органы власти продолжали действовать прежними методами нажима и командования, направляя свои усилия на своевременное выполнение налоговых заданий и оставляя в стороне вопросы, которые более всего волновали деревню. Возникло серьезное противоречие, которое в яркой форме выявил провал выборной кампании советов в 1924 г. На избирательные участки в сельской местности явилось только 28,9% избирателей (в 1923 г. – 37,2%)7. Явный абсентеизм крестьян на фоне растущей крестьянской активности был воспринят наверху как пассивная форма неприятия советов, не изживших элементы военного коммунизма. Особое недовольство у местного населения вызывало засилье коммунистов в волисполкомах. Частыми были случаи проталкивания и навязывания кандидатур партийцев немногочисленным собраниям избирателей. Сельские жители считали, что для коммунистов волисполкомы и сельсоветы – лишь послушные исполнители воли РКП(б). При этом сами местные руководители давали немало поводов так думать, действуя, к примеру, в духе обращения Ржевского укома РКП(б) Тверской губернии (октябрь 1922 г.): «Надо, чтобы аппарат соворганов на самом деле, фактически подчинялся нашим вожжам, и кучер (понимать партию), который правит, имел бы возможность, где это потребуется, повернуть воз в любое время ив любом месте»8.

Неудача выборов 1924 г. крайне встревожила высшее руководство страны. Оно считало очень важным своевременно взять под контроль положение в деревне и направить проявившуюся активность крестьян в легальное русло. «В 1920–1921 гг. мы тоже видели рост «политической активности» тогдашней деревни, – писал Г.Е.Зиновьев. – Он выразился в достаточно известных событиях в Сибири, Кронштадте, Тамбовской губернии и т.д. Это был рост «активности» на фоне падающего хозяйства... Теперь мы имеем рост политической активности на фоне поднимающегося хозяйства... Этот рост политической активности деревни может пойти по линии укрепления пролетарской диктатуры, если только мы не наделаем больших ошибок»9. Ему вторил Л.Б.Каменев: «Для нас выгоднее, чтобы политическое брожение

иполитическая активность шли по легальному каналу Советской власти, а не мимо него... Надо действительно зарубить себе на носу: или мы, оживляя деревню экономически, оформляем ее

политически в нашем стиле, или это экономическое оживление и политическая активность будут использованы против нас»10. (Из доклада ХIII Московской губернской конференции РКП(б) 24 января 1925 г.). Убедительным показателем такой активности вне советов служило крестьянское восстание в Грузии в 1924 г. Так обосновывались известный курс «лицом к деревне»

иего составная часть – политика «оживления советов».

Именно советы представлялись наиболее удобной и безопасной формой обуздания политической энергии крестьян, ибо, с одной стороны, они по-прежнему находились под жестким контролем партии, были ей послушны, с другой стороны, советы несомненно имели определенную привлекательность в глазах самих крестьян, так как некоторые элементы советской системы (выборность, коллективное принятие решений, делегирование полномочий от низших органов к высшим, нерасчлененность власти, т.е. соединение законодательных и исполнительных функций) были продолжением привычного для крестьян общинного самоуправления, а сельсовет воспринимался ими как исполнительный орган сельского схода.

В тоже время тенденция к демократизации советского режима явилась объективным выражением процессов, происходящих в нэповской деревне и привела к известной корректировке политики РКП(б). Это выразилось в следующем.

Во-первых, весной 1925 г. были проведены повторные выборы советов в 44 губерниях, областях, республиках, которые в условиях ослабления партийного диктата и на фоне активизации избирателей дали снижение доли коммунистов по сравнению с выборами 1924 г. с 7,1% до 3,6% в сельсоветах, с 19,5% до 13,4% среди делегатов волостных съездов советов, с 55,4% до 38,5% в волисполкомах11. Этот факт в целом был положительно оценен руководством РКП(б).

Во-вторых, новая инструкция ЦИК СССР о перевыборах советов от 16 января 1925 г. значительно расширила избирательные права, предоставив их кустарям, ремесленникам, торговцам, имеющим патент 1 разряда, лицам, обслуживающим религиозные культы не в качестве священнослужителей и т.д. В итоге число лишенных избирательных прав сократилось в сельской местности с 540839 (1,3%) до 416030 (1,0%)12.

В-третьих, с 1924 г. почти повсеместно был введен волостной бюджет, что отражало нэповскую тенденцию к децентрализации хозяйства.

В-четвертых, совещание при Президиуме ЦИК СССР по советскому строительству в апреле 1925 г. приняло дополнительные меры по демократизации советской работы на местах. При сельсоветах и волисполкомах учреждались постоянные секции, ревизионные комиссии, была упорядочена периодическая отчетность органов власти перед населением.

Наконец, в русле подтверждения общинной демократии лежало и решение о систематическом созыве сельских сходов, где жителям селений надлежало обсуждать вопросы местного значения.

Все эти шаги в совокупности с улучшением общего хозяйственного положения страны и исполнением некоторых крестьянских наказов (передача лесов местного значения населению, снижение единого сельхозналога, изменение нормы обложения скота и т.п.). были с удовлетворением встречены крестьянами и привели к благоприятным изменениям их отношения к местным органам власти.

Надо сказать, что изменение политики в деревне было не сразу воспринято и адекватно оценено на местах. Среди местного руководства еще преобладали настроения успокоенности и пренебрежения к деревне. Выступая на сессии Тверского губисполкома (июнь 1925 г.), его председатель В.А.Алексеев, отвечая на крестьянскую критику, говорил: «Крестьяне власть ругают... У нас есть русская пословица: если муж жену любит и ревнует, тогда он ее бьет, а если не любит, то и не бьет, так и у нас: если крестьянин любит власть, значит ругает ее...»13.

Однако, действуя под постоянным нажимом партийных органов, добросовестно исполнявших исходящие сверху директивы, и испытывая давление снизу – со стороны

сельского населения, система низовых органов власти стала медленно и с трудом поворачиваться лицом к крестьянским нуждам. Наметилась тенденция к превращению местных советов из органов административно-принудительных в хозяйственно-распорядительные. Так, Беляницкий волисполком Бежицкого уезда Тверской губернии за период с января по ноябрь 1922 г. на 21 заседании рассмотрел 59 вопросов, из них финансово-налоговых – 19 (32,%), организационных – 14 (23,7%), отчетно-директивных – 9 (15,2%), административнохозяйственных – 5 (8,5%), народного образования и здравоохранения – 5 (8,5%), по сельскому хозяйству – 4 (6,8%), коммунального хозяйства – 3 (5,1%)14. Через несколько лет картина изменилась. За полугодие (апрель-сентябрь) 1926 г. в 78 волисполкомах 8 уездов Тверской губернии на 1232 заседаниях было рассмотрено 12 тыс. вопросов, в том числе административнохозяйственных – 44%, сельского хозяйства – 8,9%, финансово-налоговых – 8,8%, коммунального хозяйства – 8,7%, организационных – 8%, отчетно-директивных – 4,9%, народного образования и здравоохранения – 2,6%, торгово-кооперативных – 1%15. Резкое уменьшение доли финансово-налоговых и возрастание числа хозяйственных вопросов на заседаниях волисполкомов свидетельствовало об изменении характера деятельности этих органов власти. В этом же направлении, хотя и с меньшим успехом, шло развитие сельсоветов. В 1926 г. только по двум уездам (Бежецкому и Кимрскому) насчитывалось 367 действующих секций при сельских советах. Явка избирателей во время выборов 1925–1926 гг. по стране в целом составила уже 47,3%16.

Тем не менее тенденция к демократизации не получила своего логического завершения, натолкнувшись на другую не менее мощную тенденцию к авторитаризму. В конечном итоге вторая тенденция подавила первую. Это произошло на новом этапе – в 1926–1927 гг.

Опасаясь перейти грань, за которой деревня станет неуправляемой, большевистское руководство стало постепенно сворачивать те уступки, которые были сделаны в 1925 – начале 1926 г. Июньский (1926 г.) Пленум ЦК ЦКК ВКП(б) признал расширение избирательных прав ошибочным, в результате в деревне число лиц, лишенных права голоса в 1927 г. по сравнению с 1926 г. возросло с 1,0% до 3,5%17. Сокращение с 2,9 до 2,4% количества бедняков в составе сельсоветов было расценено как наступление кулака. На места последовали распоряжения о создании групп бедноты и усиления классового подхода к формированию состава советов. Местные органы тут же прореагировали рядом своих решений. «Особое внимание должно быть уделено задаче объединения вокруг сельсоветов кадров бедноты, – указывал Ярославский губисполком в 1926 г. – Для осуществления этой цели необходимо сосредоточить работу сельского советского аппарата на всемерной защите интересов бедноты»18. Вытекавший из новых установок лозунг советов как органов классовой борьбы бедняцко-середняцкой части деревни против кулаков в полную силу вошел в 1928–1929 гг., с началом коллективизации. Наиболее отчетливо столкновение двух тенденций в 1926–1927 гг. прослеживается во взаимоотношениях и судьбе земельных обществ и сельских советов. Как известно земельные общества решали важнейшие в жизни деревни вопросы землеустройства. Имея за счет самообложения населения собственный бюджет, они же брали на себя содержание школ, больниц, ветпунктов и т.п., противопоставляя тем самым себя беспомощным безбюджетным сельсоветам и экономически слабым волисполкомам. Но на земельных сходах присутствовали все полноправные члены крестьянской общины, здесь традиционно влиянием пользовались «старички» и зажиточные хозяева. Тогда в противовес им в 1925 г. были введены сельские сходы, где могли присутствовать только лица, имеющие согласно советской Конституции право голоса. Их деятельность должна была находиться под «зорким оком» сельсовета. Однако в реальной жизни чаще всего имело место слияние земельных и сельских сходов, в ряде случаев с полным основанием можно говорить о поглощении земельными обществами сельских советов.

Последнее обстоятельство не могло не вызывать озабоченности у сельских коммунистов. Ячейка РКП(б) при Кузнецовском волисполкоме Вышневолоцкого уезда Тверской губернии (март 1925 г.) отмечала, что сельсоветы «не имеют самостоятельности в вынесении того или иного постановления, входящего в их компетенцию, и выносят все вопросы на предварительное решение сельских сходов, что говорит о непонимании своих задач»19. Правящая партия приложила немало усилий к тому, чтобы провести «советизацию» сходов. Дело завершилось в 1928 г. подчинением земельных обществ сельским советам, которые получили право отменять решения земельных сходов и распоряжаться их средствами.

Таким образом, в 1926–1927 гг. произошел резкий крен в сторону авторитаризма и отказа от уступок в момент, когда делалась ставка на использование в интересах индустриализации экономических возможностей растущей середняцкой и зажиточной части деревни. В связи с этим вряд ли можно без оговорок принять вывод германского историка Маркуса Венера о забвении курса «лицом к деревне» и свертывании политики «оживления советов» уже в 1925 г.20

Это произошло несколько позже – в 1926–1927 гг., но тенденция, верно подмеченная автором, действительно имела место и развивалась по нарастающей.

Почему же не реализовалась демократическая альтернатива в нэповской деревне? Этому содействовал ряд факторов. Назовем лишь некоторые из них.

Во-первых, низкий образовательный и культурный уровень членов местных органов власти обусловил малокомпетентность, неспособность, а зачастую и нежелание их руководителей в полной мере реализовать инициативы, шедшие снизу. Для них проще и удобнее было использовать прежние методы администрирования и принуждения. Образовательный состав сельсоветов и волисполкомов характеризуют следующие цифры: в 1925 г. среди членов сельсоветов насчитывалось с высшим и средним образованием 3,6%, с низшим – 90,2%, неграмотных – 6,2%, среди членов волисполкомов соответственно – 11,8%, 87,6%, 0,6%21.

Во-вторых, материальные возможности на местах в силу общей экономической неразвитости деревни были существенно ограничены, доля волостного бюджета, хотя и росла, но сводился он чаще всего с дефицитом, основная часть расходов (до 60-70%) шла на содержание административного аппарата, и главной статьей дохода (64,2% от всех доходов волбюджета) были отчисления от ЕСХН и прочие поступления налогового характера22. Кроме того волостной бюджет, будучи в отличие от земского частью государственного, не был полностью самостоятельным, играл подчиненную роль и корректировался сверху в зависимости от изменяющейся ситуации в губернии и в стране в целом.

Наконец вторая тенденция подпитывалась идеологическими парадигмами. Совет как орган крестьянского самоуправления и совет как орган диктатуры пролетариата в деревне – эти два понятия фактически взаимоисключали друг друга. Допуская послабления в отношении зажиточной части деревни, поощряя некоторое развитие общинного самоуправления, лидеры РКП(б) в то же время не желали выпускать из-под жесткого контроля местную власть и пристально следили за тем, чтобы крестьянское движение не вылилось в самостоятельные политические формы. Выступая на заседании Моссовета 10 марта 1925 г., Л.Б.Каменев говорил: «Не болтать о политическом нэпе... Может ли быть политический нэп? Разве в этом вопросе могут быть какие-нибудь сомнения?... Кто ставит так вопрос, того можно назвать сумасшедшим, а если бы кто на такой постановке вопроса настаивал, тот скоро узнал бы, что мы совсем не отказались от методов принуждения»23. Он же разделил все требования на крестьянские (о тяжести налога, о неправильности его взимания, о неприспособленности ЕСНХ к действительному крестьянскому положению) и на лжекрестьянские (свобода печати, создание Крестьянского союза, уравнение в социальных и политических правах с рабочими), иными словами все политические требования крестьянства решительно и бесповоротно отсекались.

Несомненную тревогу должна была вызывать у лидеров советской России активность российской эмиграции. Лидер меньшевиков за границей Ф.Дан в феврале 1924 г. выступил с идеей «честных» (т.е. свободных от диктата коммунистов) советов. Определенный интерес к судьбе крестьянских советов проявили и другие эмигрантские организации. В 1926 г. Республиканско-Демократический Союз (основан в 1923 г. на базе части кадетской партии и организации «Крестьянская Россия»), критикуя большевистский курс «лицом к деревне», призвал крестьян, чьи интересы не совпадали с интересами коммунистической партии, «занимать места в исполкомах и на съездах советов и добиваться там разрешения своих нужд»24.

Насколько реальны были шансы демократизировать советскую деревню в условиях господства коммунистической партии и декларирования принципа диктатуры пролетариата? На этот вопрос исчерпывающе ответил сам всесоюзный староста М.И.Калинин: «Не является ли укрепление советской демократии нашей конечной целью?...Нашей основной целью является борьба за коммунизм. Все остальное, как диктатура пролетариата, советская демократия в пределах диктатуры пролетариата и т.д., все это – средства к достижению коммунизма»25.

Следовательно, при анализе политической системы нэповской деревни следует учитывать действие двух тенденций: демократической и авторитарной. Победа последней превратила крестьянские советы из потенциальных органов самоуправления в органы классовой борьбы. Такие советы стали послушным орудием в руках сталинского руководства при отказе от нэпа и важным подспорьем в осуществлении коллективизации.

____________

1Государственный архив Тверской области (далее – ГАТО). Ф.Р-291. Оп.4. Д.277. Л.11.

2Там же. Д.274. Л.124.

3Тверской центр документации новейшей истории (далее – ТЦДНИ). Ф.65. Оп.1. Д.478. Л.81.

4ГАТО. Ф.Р-291. Оп.6. Д.115. Л.702.

5ТЦДНИ. Ф.1. Оп.2. Д.619. Л.27-29.

6Яковлев Я. Деревня как она есть. М.; Л., 1925. С.124.

7Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. М.; Л., 1926. С.10.

8ТЦДНИ. Ф.65. Оп.1. Д.795. Л.3.

9Зиновьев Г. Пролетариат и крестьянство. Что означает лозунг «лицом к деревне». М., 1925. С.17.

10Каменев Л.Б. Куда и как ведет Советская власть крестьянство. Л., 1925. С.40-41.

11Сельсоветы и волисполкомы. М.; Л., 1925. С.49.

12Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. С.53.

13Стенографический отчет II сессии Тверского губисполкома ХII созыва (16-19 июня 1925 г.). Тверь, 1925. С.83.

14ГАТО. Ф.Р-170. Оп.1. Д.41.

15Тверская губерния в 1925–1926 гг. Тверь, 1927. С.276.

16Чугунов С.И. Что показали последние перевыборы Советов. С.10.

17Год работы правительства. Материалы и отчеты за 1926–27 бюджетный год. М., 1928. С.26.

18Год работы Ярославского губисполкома. Материалы к отчету ХVII губернскому съезду Советов.

Ярославль. 1927. С.115.

19ТЦДНИ. Ф.75. Оп.1. Д.372. Л.34.

20Венер М. Лицом к деревне: советская власть и крестьянский вопрос (1924–1925 гг.) //Отечественная история. 1993. № 5. С.104.

21Сельсоветы и волисполкомы. М.;Л.,1925. С.48.

22Полюдов Е. Волостной бюджет и советское строительство в деревне. Л., 1925. С.61.

23Каменев Л.Б. Куда и как ведет Советская власть крестьянство. С.61.

24Враги крестьянства. Прага, 1926. С.55-56.

25Калинин М.И. Избранные произведения. М., 1960. Т.2. С.74.