Динамика развития трудового посредничества в годы нэПа
В организации трудового посредничества при переходе к НЭПу можно выделить два качественно различных периода: 1) адаптация государственного монополизированного трудового посредничества к нуждам рынка (1921 г. – июль 1924 г.); 2) демонополизация трудового посредничества (июль 1924-январь 1925 гг. – 1927 г.).
I. Попытка адаптации государственного монополизированного трудового посредничества к нуждам рынка: Биржи труда. В условиях частичной демонополизации промышленности неясен был организационный механизм рынка труда. Создание самостоятельного посредника подразумевало равноценность интересов наемных работников и работодателей-эксплуататоров. Поэтому пути становления трудового посредничества на первом этапе НЭПа определены следующими соображениями НКТ. «Государственная организация рынка труда уже тем является наиболее верным средством, что она дает возможность его регулирования в интересах рабочих как целого» [7, ñ.15].
Государственное монополизированное трудовое посредничество означало, что все операции по найму по прежнему сосредотачиваются в одном месте, а работа распределяется в порядке общей очереди между добровольно обращающимися и в связи с принципом «наибольшей нуждаемости». Но его методы отличались от практики трудмобилизаций, во-первых, правом безработного не регистрироваться, если он не намерен трудиться, во-вторых, правом отказаться от предлагаемой работы. Работодатель же за вольный найм - «у фабричных ворот» - нес уголовную ответственность, но и не мог отказаться от найма присланного ему работника по заявленному спросу, т.к. перед посредником нес административную ответственность. Услуги биржи были бесплатны. Принципы закреплены Постановлением НКТ от 12.04.1922 г. и опубликованы в журнале «Известия НКТ СССР».
На практике в 1922 году Органы распределения вновь были переименованы в Биржи труда. Органом управления стал Комитет биржи. В постановлении говорилось о новых формах связи с профсоюзными органами, с одной стороны, и с хозорганами, с другой. Первое предполагало предоставление работы в первую очередь членам профсоюзов, руководство профсоюзами работой экспертных комиссий при биржах труда, контроль за вольным наймом и т.п. Внутри биржи организовывались профсекции, возглавленные выдвиженцами профсоюзов. Сотрудничество же с хозорганами в Постановлении сформулировано так: «Давление на хозорганы в смысле своевременного предъявления спроса на рабочую силу. Содействие биржам труда в смысле скорейшего и компетентного выяснения его правильности, установление соответствующих связей между союзами и Биржей - основные задачи хозогранов в работе бирж» [10, с.7].
Установка на охват всего рынка труда привела к перегруженности бирж. На них легли статистические процедуры, переброски излишков труда, контроль за соблюдением трудового права, мероприятия по трудовой и социальной помощи и, наконец, посреднические операции. Выглядевшие как итог всех предыдущих функций, они подразумевали регистрацию спроса и предложения труда по профессионально-квалификационному признаку, экспертизу безработных для подтверждения квалификации, подбор и посыл работников по заявленному спросу. Поэтому на деле процедура посредничества выглядела так. Биржа труда всех обращающихся регистрирует как безработных и выдает специальные билеты, дающие им льготы по уплате налогов и коммунальных платежей. А при поступлении спроса преимущество в трудоустройстве при равной квалификации отдается целому перечню категорий лиц.
Говоря только о посреднических операциях, отметим попытку организовать снабжение промышленности рабочей силой на биржевой основе, хотя органы посредничества нельзя назвать в полном смысле биржевыми при одностороннем лоббировании. Достоинством было ограждение интересов социально незащищенных категорий лиц, трудоустройство которых в условиях конкуренции было затруднено. Однако сразу обнажились и недостатки такой организации. Здесь несовершенная система учета безработицы обесценивает титанические труды статистиков.
Во-первых, предоставление льгот при регистрации на бирже усилило поток мнимо безработных, которые, пользуясь правом отказа от работы, отягчали работу бирж, делали невозможным подсчет истинных размеров безработицы. Понятно, что биржи не успевали проверить квалификацию и отсутствие заработка каждого. Административные меры - «чистки», предпринятые в 1922 и 1923 гг., - дали снятие с учета от 30% до 60% граждан. Однако число восполнялось в считанные месяцы. После второй чистки был введен новый принцип регистрации – по признаку стажа работы по найму и квалификации. Квалифицированные, со стажем считаются «безработными» и посылаются на работу в первую очередь. Остальные регистрировались как «ищущие труда». В результате безработица будто бы уменьшилась. Хотя важную роль сыграл и сезонный отток рабочей силы на сельхозработы, совпавший с преобразованиями.
Во-вторых, если были преувеличения абсолютных размеров безработицы за счет мнимо безработных, то, как отмечает Л. Минц, «не все, особенно квалифицированные рабочие, регистрируются на бирже труда» [9, с.3]. Практиковавшееся приостановление регистрации разных категорий лиц, например, приезжих, способствовало развитию подпольного рынка труда, несмотря на усилия НКТ, поскольку обязательная отчетность работодателей о количестве нанятых было введена только в 1925 году.
В-третьих, вокруг бирж труда переплелся целый узел общественных интересов. Так, пользуясь преимуществом при трудоустройстве, профсоюзы практиковали снятие с работы не члена профсоюза с заменой его членом профсоюза, а также снятие членов семей занятых. Поскольку достаточно было проработать где-нибудь 1 месяц по найму, чтобы вступить в профсоюз и стать «пролетарским элементом», в числе безработных к 1924 году оказалось 42,1% членов профсоюзов, требовавших внеочередного трудоустройства [11, с.11].
Эти факторы объясняют, почему при большом объеме безработицы на биржах по сути было такое ничтожное количество ценной для производства рабочей силы, что появился неудовлетворенный спрос. Хозяйственники, ущемленные посылом некачественной рабочей силы, увидели в государственном регулировании тормоз в развитии промышленности, настаивали на демонополизации Биржи труда. Заявки на рабочую силу поступали нерегулярно, спрос аннулировался, особенно, на подбор работников ответственных должностей: кассиров, руководителей отделов, подразделений. И небезосновательно. Вот выдержка из заметки корреспондента костромской газеты «Красный мир»: «В день, когда требование на рабочую силу поступает на биржу, она осаждается безработными от профсоюза, который указывает персонально кандидатов, инвалидами с ярлычками для внеочередной посылки, женщинами из Женотдела, Губкомиссией помощи демобилизованным и 300 беженцами из Поволжья. В результате всестороннего нажима биржа труда теряет посреднические функции и вынуждена делать отступления от требований нанимателя» [12, с.133]. Таким образом, порядок деятельности бирж не соответствовал функционирующему в промышленности механизму «естественного» отбора качественной рабочей силы.
Но биржи труда оказались в трудном положении также из-за крайне неэффективной внутренней организации. Помещения с низкой пропускной способностью, очереди безработных, толчея. Недостаточность штатов работников бирж, тяжелые условия труда, приравнивание функций кадрового эксперта к работе секретаря-регистратора. Средняя заработная плата работника биржи труда - 36 р., 80 к., в некоторых местах - 15 рублей* [13, с.20]. Квалификация их низка, поскольку грамотные, знакомые с профсоюзным движением и рабочим вопросом, уходят на хозяйственную работу.
По сути первым шагом действительной адаптации к НЭПу явилось в середине 1923 г. строгое ограничение круга безработных, найм которых должен был обязательно производиться через БТ. Для работников высокой квалификации и на ответственные должности был введен порядок найма с последующей регистрацией на бирже. Установлен предельный радиус найма через биржу - 15 верст. А также введение 3-дневного срока исполнения спроса давало право вольного найма, за отсутствием кадра на бирже труда. Таким образом, за биржей труда остаются категории, квалификация которых не составляет затруднения по подбору к заявленному спросу.
Эти меры несколько упорядочили работу биржи, но не повлияли на ее эффективность. Так, правом найма с последующей регистрацией хозорганы массово воспользовались для замены непригодных кадров, а также для трудоустройства родственников. Последующая регистрация достигла 70-80% спроса. И против протекционизма, или «кумовства», широкую кампанию развернули профсоюзы. Обследования зачастую обнаруживали, что «статистик 1 разряда» на деле оказывался конторщиком-регистратором. А на частных предприятиях 100% спроса проходило с последующей регистрацией. Частному работодателю был нужен не член профсоюза и не зарегистрированный на бирже труда.
В итоге биржи труда до 1924 года только осуществляли монополию трудового посредничества, так и не приступив к регулированию рынка труда. Биржа труда не могла просто разобраться со всей массой безработных, которую взяла на учет. Вместо экономических мероприятий государство субсидировало мероприятия трудовой помощи. Возвращение рабочей силе товарного характера происходило медленно и болезненно. Преобразования подавляли последствия, не устраняя причины - отсутствие трудовой мотивации при регистрации на бирже. Меры были неэффективны и к середине 1923 года себя исчерпали.
II. Демонополизация трудового посредничества: Посреднические бюро по найму. Безусловно, уникальный опыт 1924 г. был подготовлен всей историей развития трудового посредничества в России. О том, что назрел кризис, говорят многочисленные отступления бирж от действующих правил. Так, Оренбургская биржа труда в 1923 г. предоставляла право безработным самим подыскивать работу по истечении определенного «биржевого стажа». Ленинградская биржа предоставляла такое право вне зависимости от времени и очереди состояния на бирже труда, но с последующей регистрацией. Биржи захлебывались от потока мнимо безработных. Учтя опыт мест, НКТ в 1924 г. издает постановление «О прекращении выдачи билетов безработным лицам, состоящим на учете Бирж труда». С отменой льгот тяга на биржи труда уменьшилась, и единственным мотивом обращения на биржу стало получение работы.
Затем НКТ пересмотрел вопрос о переходе работы посреднических органов в целом на реальную биржевую основу, обслуживающую нужды хозяйства. Добровольное обращение и работника, и нанимателя, разрешение вольного найма фактически означало демонополизацию государственного посредника. Сформулирована также новая стратегия. «Оставаясь на классовых позициях, проводить минимум гарантий для трудящихся, ниже которого пролетарское государство идти не может. Но при разработке постановлений и труде изыскивать равнодействующую, дающую развитие производства» [14, с.27].
К концу 1923 года безработица снова обострилась. По разным данным, в России насчитывалось 1,4 млн. безработных. Относительная стабилизация жизни и вместе с тем рост безработицы призывали к приспособлению работы биржи к нанимателю, которому требовалась качественная рабочая сила. НКТ приступил к проведению предварительных мероприятий. Изданные постановления о разрешении нанимателям неограниченного участия в подборе, о расширении найма с последующей регистрацией частично сняли противостояние бирж труда и хозяйственных органов.
С одной стороны, уже первичные меры значительно повлияли на эффективность работы биржи. По оценке Гиндина, в 1923 г. было 57 посланных биржей на 100 предложений, а за первые пять месяцев 1924 г. после разгрузки бирж число их возросло до 83 [15, с.6]. С другой стороны, «кумовство» на вольном рынке приобрело еще большие масштабы. Однако НКТ признавал, что на первых порах оно неизбежно, но в дальнейшем изживется качественно поставленной работой биржи, которая, будучи активной в поиске и отборе квалифицированной рабочей силы, завоюет вольный рынок.
К коренной реорганизации трудового посредничества НКТ приступил с августа 1924 года. Предпринятая очередная чистка состава дала освобождение от бесценного, малостажного элемента - около 60% прежнего состава. По замыслу, на биржах концентрировались представители профессии, применимых в производстве, обладающие к тому же мотивацией к труду. И они подверглись тщательной экспертизе по выявлению квалификации. Но ключевым мероприятием является издание положения об организации для безработных некоторых групп профессий Посреднических бюро по найму, обращение в которые было добровольным. Так, в Москве появились бюро нянь, домработниц и домашней прислуги. Предполагалось, что позднее они будут организованы по всем группам профессий, а название «биржи труда» упразднится.
Согласно постановлению НКТ СССР от 21.08.1924, посреднические бюро ставят целью создание для нанимателей необходимых условий рационального подбора рабочей силы и тщательный подбор работников в соответствии со спросом. Услуги по посредничеству оплачивает наниматель. И бюро могут быть организованы исключительно при биржах труда и подчиняются ей.
Таким образом, никаких задач по охвату всего рынка труда на посреднические бюро не возлагалось, а случаи отказа в регистрации, недопустимые ранее, при отсутствии спроса становятся естественными. Учет рабочей силы передавался Статистическому бюро. Исключалось административное преследование нанимателя за отказ от найма работника. Контроль же за соблюдением норм трудового законодательства передается органу охраны труда, а также профсоюзам, которые сразу начинают развивать практику коллективных договоров. Определение категорий льгот по платежам - учреждениям, назначающим платежи, например, коммунальной службе. Формально демонополизация трудового посредничества была узаконена Положением о Биржах труда в 1925 г., завершив предпринятую реорганизацию. Однако НКТ СССР оставил за собой право устанавливать в исключительных случаях обязательность найма через посреднические органы.
Первыми результатами демонополизации стали ориентация на качественную посредническую работу и переход от пассивного посредничества к активному. Отделение посредничества от социальных мер дает ему больше свободы действий. С 1924 г. усиливается информационная функция бирж - учреждена газета «Трудовой посредник», публикующая объявления о вакансиях и претендентах. Бюро, организованные по профессиональному признаку, вырабатывают свои методы посредничества, устанавливая отношения со своим кругом потенциальных работодателей, в том числе соглашения об использовании производственных мощностей для проведения практической экспертизы. Улучшается качественный состав претендентов. Поднимается вопрос о подготовке кадров бюро, чтобы со временем обращения хозяйственников к посреднику создали базу для полного охвата и регулирования рынка труда. Волна судебных процессов над «ответственными» работниками, уличенными в растратах, стимулировала обращение работодателей в бюро, уже имевшие положительную репутацию. Бюро завоевывали все новые сегменты рынка.
Однако первая проблема, с которой они столкнулись, - это установление биржами явно недостаточных тарифов на услуги бюро. К тому же платность услуг вызвала сомнения работодателей, что надо платить за то, что раньше предоставлялось бесплатно. Она вскоре была объявлена временной мерой для покрытия издержек по реорганизации посредничества и отменена, к недоумению уже потратившихся на подбор рабочей силы.
Другой проблемой оказалось широкое использование органами НКТ «исключительных случаев» ограничения свободного найма. Так, распространенное стихийное отходничество на сезонные работы управлялось слухами о намечающемся где-нибудь строительстве. И хозорганы не делали предварительных заказов бюро, уверенные, что рабочая сила явится сама. Нанимая пришлую рабочую силу за меньшие деньги, они наносили ущерб мероприятиям борьбы с безработицей на местном рынке труда. Поэтому порядок согласования и ограничения ввоза рабочей силы с органами НКТ не мог быть отменен. Но порой противостояние доходило до абсурда. Нам встречалось вето одной из бирж на найм крестьян на погрузочно-разгрузочные работы, в связи с большим количеством безработных квалифицированных грузчиков (!). Только различие статусов - членов и не членов профсоюза - позволило грузчикам добиться найма именно их, запросивших более высокую оплату.
Третьей проблемой, с которой столкнулись посреднические бюро, это медленное нарождение частного предпринимательства, не могущего впитать большие массы безработных. Вольный рынок был неизмеримо шире организованного. Кроме того, анализ экономических процессов показывал, что безработицу при НЭПе изжить невозможно. И уже в 1927 г. началось его свертывание. Следовательно, как пишет А. Исаев: «Органы, ведущие работу по регулированию рынка труда, обязаны будут дать необходимую рабочую силу, а не удовлетворять спрос на труд в зависимости от наличия рабочей силы и умения посредорганов привлечь ее в производство» [16]. Так кладется начало планового регулирования рынка труда.
С первыми симптомами индустриализации рынок труда перестает быть копией капиталистического. По сути когда только наметилось оформление рыночной инфраструктуры, усиление роли посреднических бюро, стало убывать недоверие, основанное на стереотипе прежней деятельности бирж, - в этот момент началось сворачивание НЭПа.
Итоги
В целом, важно отметить то, что уже в начале НЭПа предприняты попытки институционального решения проблемы безработицы. Во-первых, в эпицентре событий общественно-экономической жизни - биржа труда, специальный посреднический орган. Во-вторых, ряд журналов - «Вопросы труда», «Голос работника», «Вестник Труда», «Трудовой посредник» - публикуют обзоры деятельности бирж по России, поднимают кадровый вопрос бирж. Нормативно-правовое просвещение ведет журнал «Известия НКТ», информирующий о новейших законах по рынку труда. Также местные газеты широко освещают работу биржи, которая становится полноправным элементом инфраструктуры рынка.
Но неудачи трудового посредничества в годы НЭПа, основанного на механизмах рынка в сочетании с гибкой политикой государственного регулирования, обусловлены следующим. Во-первых, дисбаланс экономического и социального аспектов посредничества из идеологических соображений тормозил развитие хозяйства. Во-вторых, совмещение распределительных методов с рыночными выявили противоречивость такой формы посредничества и его организационную несостоятельность. В-третьих, незаинтересованность самих работников бирж в эффективном подборе, скудное бюджетное содержание, перегруженность, отсутствие конкуренции привели к вынужденной редукции инфраструктурной функции посредничества. В четвертых, ресурсы жизнеспособных посреднических бюро при демонополизации рынка труда в годы НЭПа были недоиспользованы.
Литература:
1. Черных А.И. Рынок труда в 20-е годы // Социологические исследования. - 1989. - №4. - С.118-126.
2. Исаев А. Указатель литературы по рынку труда и борьбе с безработицей. М.: Изд-во «Вопросы труда», 1925.
3. Гаген В.А. К вопросу об организации указания труда в России. - СПб., 1902.
4. Исаев А. Безработица в СССР и борьба с нею (За период 1917-1924 гг.). М.: Вопросы труда, 1924.
5. Заводовский П. Состояние рынка труда и наши ближайшие задачи // Вопросы труда, 1924. - №1. Приложение. С. 11-17.
6. Гиндин Я.И. Профсоюзы и безработица (1917-1927). - М., 1927
7. Аникст А. Современная безработица в России и борьба с нею // Вестник труда, 1922. - №2
8. Гиндин Я. Безработица и трудовое посредничество. - М., Вопросы труда, 1925
9. Минц Л.Е. Рынок труда в России (за 1922 и I пол. 1923 гг.). - М., 1923
10. Об основных задачах Отделов труда в области регулирования рынка труда // Известия НКТ СССР, 1922. - №2. - С.4-8.
11. Гиндин Я.И. Новые формы работы бирж труда (с приложением постановлений и распоряжений Наркомтруда СССР о реорганизации Бирж труда). - М.: Вопросы труда, 1924.
12. Герман Л. Работа местных органов Наркомтруда // Вопросы труда, 1924. - №9.
13. Гиндин Я.И. От бирж труда к посредническим бюро по найму. - М.: Вопросы труда, 1924.
14. Лях А. НКТ и Трудовое право // Вопросы труда. - 1924. - №1.
15. Гиндин Я. К новым формам работы бирж труда // Вопросы труда. - 1924. - №7-8.
16. Исаев А. Наем рабочей силы в условиях советского планируемого хозяйства // Снабжение народного хозяйства рабочей силой и помощь безработным. - М., Вопросы труда, 1928. с.79
http://ie.boom.ru/Atayan/Atayan.htm
* Термин, использовавшийся для обозначения лиц нефизического труда
* Для сравнения: средний рабочий получал 100 рублей.