uchebniki_ofitserova / разная литература / Механизм контроля

Механизм контроля

В предшествующей историографии проблема контроля и надзора за общественными организациями со стороны государства решалась весьма упрощенно. В литературе отмечалось, что функции по учету и регистрации возникающих организаций в 1922 г. были возложены на Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), а суть контроля была сведена к наблюдению за соответствием деятельности общественных организаций советским законам. Между тем, действия государства по отношению к общественным объединениям в 1920-е гг. не были лишь формально-административным надзором за ними, а механизм контроля в действительности был гораздо сложнее.

Одной из функций любого государства является наблюдение с его стороны за деятельностью негосударственных институтов.

В Советской России органы административного надзора за общественными организациями появились не сразу, а вот многие, еще дореволюционные объединения сохранились и продолжали действовать в послереволюционный период.

Уже в 1917–1918 гг. отмечаются первые случаи обращения этих организаций в государственные структуры с просьбой легализовать их деятельность в новых условиях. Научные, благотворительные, творческие, спортивные и другие общества обращались, главным образом, в НКВД или Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос). В целом же в это время общества регистрировались в самых разных и даже неожиданных местах. Московские организации обращались в Московский Совет, губернское отделение милиции, ВЦИК, Совет МГУ и даже в Московкий совет народных нотариусов: в нем 30 июля 1918 г. было зарегистрировано Общество друзей Российского исторического музея²⁶. В Петрограде общественные организации регистрировались в Петроградском отделении Научного отдела Наркомпроса, в Союзе коммун Северной области, в местных Советах. Многие дореволюционные общества продолжали свою деятельность вообще без всякого оформления и регистрации.

В 1917–1921 гг. в государственные органы обращаются и новые организации, возникшие в это время. Так, в 1918 г. Исполком Совета Союза солдаток просил ВЦИК утвердить эту организацию и направить к ним своего представителя²⁷. На местах общества и союзы чаще всего обращались в Советы, и Советы либо регистрировали их, либо отправляли документы в НКВД. Иногда в НКВД приходили уставы новых обществ «для сведения»: например, Народный комиссариат иностранных дел (Наркоминдел) прислал утвержденный им 14 апреля 1922 г. устав Союза китайских рабочих²⁸.

Научные и научно-просветительские общества обращались в Наркомпрос. С середины 1918 г. этот наркомат получает большое количество писем, прошений и даже требований от обществ и союзов о выделении им средств для развертывания деятельности. Чтобы разобраться в этих прошениях, наркомат рекомендовал обществам присылать уставы, списки членов, отчеты за прошлые годы работы и только после этого решал вопрос о выделении той или иной суммы для продолжения деятельности организации.

Вопросами регулирования работы отдельных категорий организаций занимались в этот период также ВЦИК и СНК РСФСР. Изданные ими декреты определяли положение, порядок создания и деятельности кооперации²⁹, Общества Красного Креста³⁰, научно-технических организаций³¹.

К началу 1920-х гг., когда вал обращений по поводу создания общественных организаций заметно возрос, появилась потребность не только в законодательном документе, регламентирующем общественную деятельность. Одновременно был поставлен вопрос об образовании специального органа для регистрации обществ и союзов.

Первым шагом в этом направлении стало решение НКВД РСФСР от 17 июня 1920 г. о регистрации губернскими отделами всех религиозных общин, групп, обществ и передаче сведений о них в наркомат³². 14 мая 1921 г. в НКВД был создан подотдел административного надзора. Ему поручалось заниматься общественными объединениями: давать разрешения на созыв всероссийских съездов, регулировать образование «частных и национальных организаций и объединений»³³.

Руководствуясь Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций», НКВД начал регистрацию всех имеющихся обществ и союзов³⁴ На основе постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора за ними» НКВД и его местные отделения начали осуществлять всю работу по утверждению уставов и регистрации обществ и союзов³⁵.

После 3 августа 1922 г. все ранее существовавшие и вновь организуемые общества обращались по вопросам регистрации в НКВД, в его Центральное Административное управление и губернские отделения. Туда направлялись обращения инициативных групп, проекты уставов, анкетные сведения о членах организации и их руководителях. Решение НКВД по вопросу об утверждении того или иного общества – согласие или отказ – служило официальным ответом в последней инстанции. Но во всех случаях соответствующему решению предшествовала большая работа.

В Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. указывалось, что НКВД должен согласовывать вопрос об утверждении уставов с теми наркоматами или ведомствами, к компетенции которых относится область деятельности обществ. Обширная переписка НКВД подтверждает, что это правило действительно выполнялось. Однако насколько слово компетентных органов было веским?

С просьбой сообщить свое мнение по поводу создания различных обществ НКВД в 1920-е гг. обращался к наркоматам, учреждениям, крупным общественным объединениям. Обычно консультации проводились с Народными комиссариатами просвещения, юстиции, земледелия, здравоохранения, с ВЦСПС, отдельными профсоюзами и такими общественными организациями, как МОПР, Общество друзей воздушного флота (ОДВФ) и другими.

Иногда по вопросу о целесообразности создания общества или союза заключения давали сразу несколько ведомств и наркоматов. В случае создания научной организации могло запрашиваться мнение Главнауки, какой-либо крупной научной общественной организации соответствующего профиля и государственного научного учреждения. По поводу создания художественных организаций НКВД обращался к отделам Главного управления по делам искусства и художественной литературы (Главискусство), профсоюзу работников искусства (Рабис), авторитетным художественным объединениям.

Даже в тех случаях, когда все заинтересованные ведомства и учреждения считали создание данного общества возможным и целесообразным, мог последовать решительный отказ в утверждении его устава и регистрации. Так часто случалось в отношении художественных организаций, когда и Главискусство, и ЦК Рабис, и даже НКВД не возражали против создания новой организации художников, тем не менее организаторы получали отрицательный ответ или, в лучшем случае, предложение влиться в другое объединение³⁶.

Очевидно, гораздо большее значение для НКВД имело мнение других инстанций, в частности, Государственного Политического Управления (ГПУ, ОГПУ). Предшественником его была основанная в декабре 1917 г Всероссийская Чрезвычайная комиссия (ВЧК). 6 февраля 1922 г. она была преобразована в Государственное Политическое Управление при НКВД РСФСР. В связи с образованием СССР 15 ноября 1923 г. было учреждено Объединенное Государственное Политическое Управление при СНК СССР (ОГПУ).

Составной частью работы ГПУ по осуществлению им политического контроля за населением Советской России было наблюдение за настроениями в общественных организациях, кооперации, профсоюзах и в особенности – за работой союзов интеллигенции³⁷. В его же компетенцию входило отслеживание запрещенных видов деятельности и подпольной работы антисоветских, контрреволюционных и тому подобных организаций. На заседании Политбюро ЦК РКП(б) летом 1922 г. было принято постановление «Об антисоветских группировках среди интеллигенции». Оно предусматривало проведение любых съездов только с разрешения ГПУ, запрещение создания новых творческих и профессиональных обществ без обязательной регистрации в ГПУ³⁸.

Прежде в литературе о роли ГПУ говорилось редко, вскользь, применительно лишь к случаям закрытия некоторых общественных организаций в 1930-е гг. В действительности же советская общественность и ГПУ оказались тесно связанными с самого момента своего появления, а негласный контроль за деятельностью общественных организаций занял в системе административного надзора главенствующее место.

Подтверждением этого факта служит сохранившееся письмо народного комиссара внутренних дел А.Г.Белобородова в Организационно-распределительный отдел ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1926 г. В нем он ссылается на не известную нам ранее секретную инструкцию ВЦИК № 203/с от 4 августа 1922 г., то есть принятую буквально на следующий день после Постановления ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке учреждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора за ними» от 3 августа 1922 г. В этой инструкции было изложено обязательное требование «предварительного согласования с органами ОГПУ вопросов об утверждении уставов и регистрации объединений, не преследующих цели извлечения прибыли, а также выдачи разрешений на созыв съездов, совещаний и конференций»³⁹. По этой причине итоговое решение НКВД об утверждении или запрещении деятельности каких-либо организаций полностью совпадало с указанием ОГУ на этот счет.

В материалах фонда НКВД (ГАРФ), где сохранились документы всех обществ и организаций, проходивших регистрацию в Центральном Административном управлени в 1920-е гг., нами не было обнаружено ни одного случая утверждения организации без участия Секретного отдела или Отдела контрразведки ОГПУ. Лаконичные документы этого ведомства, как правило не более 5-8 строк, давали конкретные указания по существу. Предназначались они исключительно для административного отдела НКВД, оформлялись как секретная документация, и любые ссылки на них воспрещались. Заявители организаций получали только официальный ответ за подписью руководителей НКВД и редко могли подозревать, какие именно структуры на самом деле решали судьбу задуманного ими общества или союза.

Отделы ОГПУ рассматривали, главным образом, два вопроса: об утверждении уставов организаций и о ликвидации уже существующих обществ. Формулировки в заключениях разнообразием не отличались. Использовались два варианта ответов: либо «ОГПУ предлагает в утверждении устава такой-то организации отказать», либо «ОГПУ не возражает против утверждения такой-то организации». В некоторых случаях ОГПУ могло дать объяснение своему решению, но тоже весьма кратко и жестко: «ОГПУ по политическим соображениям просит в утверждении такового отказать», либо «Отказать в утверждении устава вследствие общей политической неблагонадежности состава учредителей», либо «ОГПУ возражает против утверждения общества при данном составе инициаторов»⁴⁰. Из подобных ответов следует, что главным объектом наблюдения ОГПУ были люди – организаторы и руководители негосударственных объединений, чья общественная деятельность в очень скором времени оказалось прямой дорогой в стан «противников Советской власти» и «врагов народа».

Изредка ОГПУ переадресовывало дело другим ведомствам, например, отделам Главнауки или профсоюзам, как бы перекладывая на их плечи груз окончательного решения⁴¹.

В 1920-е гг. ОГПУ было всевластной, но не единственной организацией, державшей под контролем сферу общественных объединений.

При всей огромной роли ОГПУ в осуществлении наблюдения за общественными организациями этот орган прежде всего реализовывал те задачи, которые ставило перед ним руководство Коммунистической партии. Уже с весны 1918 г. вожди Советской России не скрывали «руководящей и направляющей» роли своей партии. В циркулярном письме ЦК РКП(б) от 29 мая 1918 г., в частности, говорилось: «Наша партия стоит во главе Советской власти. Декреты, мероприятия Советской власти исходят от нашей партии»⁴². Это в полной мере относилось и к деятельности ВЧК-ГПУ: «ЧК созданы, существуют и работают лишь как прямые органы партии, по ее директивам и под ее контролем»⁴³.

Прямые директивы Коммунистической партии давались и общественным организациям непосредственно. Такое отношение партийных органов к общественным организациям начало формироваться сразу же после Октябрьской революции. В 1920-х гг. оно стало нормой.

Координирующую работу по контролю за созданием и деятельностью разного рода обществ и союзов вели сразу несколько высших партийных инстанций.

Большими полномочиями в осуществлении идеологического надзора за общественными организациями были наделены Агитационно-пропагандистский, Организационно-инструкторский и Секретный отделы ЦК партии. Именно сюда стекалась вся информация о состоянии и функционировании сети обществ и союзов: справки Административного управления НКВД РСФСР, секретные сводки ОГПУ, отчеты профсоюзных и комсомольских органов, массовых организаций, материалы обследований и проверок.

Работа общественных организаций была предметом частых обсуждений и на партийном «Олимпе» – в Политбюро, Оргбюро и Секретариате ЦК. Руководители ОГПУ и НКВД часто отчитывались о работе по надзору за различными объединениями лично перед И.В.Сталиным. Не обходились вниманием эти вопросы и на Пленумах и съездах Коммунистической партии.

Партийное руководство общественными организациями как принцип деятельности непартийных объединений был четко сформулирован в известном постановлении ХШ съезда РКП(б) «Об очередных задачах партийного строительства» в 1924 г. В документе говорилось, что «партия должна всячески помочь надлежащему развертыванию работы этих организаций. Члены партии должны принимать в них активное участие, партийные организации должны оказывать содействие правильному организационному строительству их, действительному втягиванию в их работу как партийных, так и беспартийных рабочих и на деле стать их идейно-политическими руководителями»⁴⁴. Партийное руководство понималось широко и предполагало партийные действия в разных направлениях – членство коммунистов в общественных организациях, руководящая работа в правлениях, мобилизация новых членов, проведение «линии партии» в конкретной деятельности.

В феврале 1925 г. постановлением Оргбюро ЦК РКП(б) было принято решение о том, что «работа в руководящих органах обществ является одним из видов партийной работы»⁴⁵. Это требование дополнялось принципом номенклатурного распределения кадров, который распространялся и на общественные организации⁴⁶. Так, в 1925 г. по спискам партийной номенклатуры были назначены 51 чел. в ЦК комсомола, 43 чел. в Центросоюз, 426 чел. в ВЦСПС, 100 чел. в массовые организации⁴⁷.

В 1920-е гг. существенную часть партийных постановлений составляли директивы в отношении общественных организаций, а с 1925 г. их количество многократно возросло. Наибольшее их число относилось к деятельности коммунистического союза молодежи и профессиональных союзов.

Документы, касающиеся этих организаций, фиксировали, прежде всего, их полную привязку к партии. При этом на комсомол была возложена «роль резерва, откуда партия отбирает лучшие элементы для обеспечения постоянного притока новых и более молодых сил»⁴⁸, а профсоюзам отводилась роль «подлинной школы коммунизма»⁴⁹. Такое положение этих организаций вполне объясняло всю меру и масштаб партийного руководства ими. В партийных документах отмечалось, что комсомол «не сможет выполнять своей громадной роли, если не будет целиком обеспечено партийное влияние и партийное руководство»⁵⁰, а профсоюзы могут выполнить свои задачи «лишь под руководством ВКП(б) как авангарда и руководительницы рабочего класса в целом»⁵¹. Вопрос о партийном руководстве профсоюзами и комсомолом достаточно подробно освещен в исторической литературе.

По директивам ЦК партии работали все массовые общественные организации: МОПР, ОСОАВИАХИМ, Общество друзей радио (ОДР), шефские общества, Союз безбожников, Общество «Долой неграмотность», физкультурные общества, крестьянские общества взаимопомощи. И не только они.

Трудно назвать какую-либо организацию или вид объединений, которых не коснулось бы партийное внимание в том или ином виде. Примечательно в этом смысле положение творческих организаций, особенно литературных. Два известных постановления ЦК партии о них – «О политике партии в области художественной литературы» 1925 г. и «О перестройке литературно-художественных организаций» 1932 г. – на деле имели отношение ко всей системе обществ и союзов, стали главными вехами в процессе ограничения независимой общественной деятельности.

Начиная с 1925 г., партийное руководство трансформируется в детальную регламентацию деятельности общественных организаций со стороны партийных органов. Во второй половине 1920-х гг. ни одно общество или союз не могли собрать свой съезд или конференцию без предварительного согласования в аппарате ЦК партии⁵². При этом Секретариат или Оргбюро определяли не только сроки созыва съездов, но и их работу вплоть до мелочей – сколько избрать беспартийных и женщин в президиум съезда, порядок ведения съезда и т.п.⁵³ Даже дни заседаний президиума ВЦСПС были выбраны Политбюро⁵⁴.

Партийными постановлениями определялись все стороны функционирования общественных организаций. В этих документах давались указания в отношении создания обществ и союзов. В постановлении Оргбюро от 16 февраля 1925 г. предлагалось «особо осторожно подходить к разворачиванию работы добровольных обществ в деревне» и «активно оказывать содействие со стороны партии в деревне только таким обществам, как «Долой неграмотность» и обществам, связанным с обороной страны»⁵⁵. Исключительно с санкции ЦК РКП(б) давались разрешения на проведение массовых кампаний, организованных общественными объединениями⁵⁶. Определялись территория, масштаб и формы работы организаций. В постановлении ЦК партии от 27 мая 1927 г. «О работе добровольных обществ» рекомендовалось «в целях большего охвата трудящихся и оживления работы перенести ячейки ОДН, ОДД, ОДР, ОДСК, Безбожник, РОКК в клубы, избы-читальни и т.д.» Одновременно подчеркивалось, что «шефские общества, М0ПР и ОСОАВИАХИМ в силу особенностей своих задач организуются и работают на предприятиях».⁵⁷ Партийные органы давали указания об увеличении численности членов организаций и о необходимости сокращения количества обществ в стране, об использовании средств общественных организаций, и о проверке их деятельности и многом другом⁵⁸.

Как видим, в 1920-е гг. общественные организации всех видов испытывали на себе воздействие многих структур – советских, государственных, партийных. В конечном счете они оказались в полной зависимости от сложившегося в эти годы механизма законодательно-административно-политического контроля за общественной деятельностью и всеми сторонами ее проявления.