Тема 7. Расходные обязательства

Соотношение понятий:

Расходные полномочия(термин в БК напрямую не используется, но подразумевается)

У каждого публичного субъекта есть предметы ведения, которые трансформируются в полномочия соответствующих органов, в совокупности образующих полномочия публично-правового образования. Для субъектов РФ этот перечень полномочий закреплен в 184-м федеральном законе, для муниципальных образований – в 131-м Федеральном законе. Для Российской Федерации – все то, что не попало к субъектам РФ и муниципальным образованиям, относится к Российской Федерации. Это полномочия.

А расходные полномочия – это такие полномочия, которые требуют финансирования (т. е. осуществления расходов). По общему правилу любое полномочие требует финансирования. Возможны полномочия, которые не требуют никаких расходов (они остаются полномочиями, но не являются расходными), но это, все таки, исключение из правила.

Расходы бюджета- выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета;

Расходные обязательства– обязанность предоставить средства соответствующего бюджета (если упростить формулировку БК).

Бюджетные обязательства– те расходные обязательства, которые подлежат исполнению в соответствующем финансовом году.расходное обязательство существует постоянно, тогда как бюджетное обязательство существует только в пределах конкретного финансового годаразличие исключительно во временном аспектеесли расходное обязательство не попало в бюджет, оно не перестает быть расходным, но не приобрело статуса бюджетного обязательства.

Если говорить о соотношении этих понятий, то это соотношение определено в ст. 65 БК РФ. В основе лежит расходное полномочие (которое в свою очередь опирается на разграничение полномочий (выше)) Из расходного полномочия возникает расходное обязательство. Расходное обязательство превращается в бюджетное обязательство. Бюджетное обязательство превращается в бюджетные ассигнования, т. е. в расходы соответствующего бюджета, разложенные по кодам бюджетной классификации.

Самым тонким моментом является возникновение расходного обязательства на базе расходного полномочия. Это вообще не бюджетное право, но поскольку законодатель регулирует это в бюджетном кодексе, мы вынуждены это оценить и понимать последствия в бюджетном праве возникновения расходного обязательства

Признаки расходного обязательства (РО)

1. Это публичная обязанность, причем это обязанность публично-правового образования, а не органа. Это важно в ситуации, когда мы ищем надлежащего ответчика. Это обязанность публично-правового образования, но реализуется, естественно, через компетенцию органов. Здесь мы возвращаемся к проблеме разграничения полномочий, но это уже другое разграничение – разграничение не между уровнями публичной власти, а разграничение между органами одного публично-правового образования и здесь мы разграничиваем полномочия органов законодательной, исполнительной, судебной власти, иных государственных или муниципальных органов, а внутри системы органов исполнительной власти имеется еще одно разграничение (в зависимости от их функционала).

2. Содержанием публичной обязанности является предоставление бюджетных средств. Здесь мы видим, что это имущественное отношение, но регулируется оно не гражданским правом, а публичной отраслью, соответственно, здесь действуют другие способы регулирования и предусматриваются другие последствия

3. Получатели бюджетных средств – физические лица, юридические лица, иные публично-правовые образования, субъекты международного права. Знак опасности – эти получатели бюджетных средств не имеют ничего общего с теми получателями бюджетных средств, которые определены в ст. 6 БК – это совершенно другие субъекты совершенно других отношений. Просто здесь речь идет о конечныхполучателях бюджетных средств, которые могут не являться участниками бюджетных отношений (например, физические лица могут быть конечными получателями бюджетных средств, но эти бюджетные средства он получает в рамках не бюджетных отношений, а иных (например, трудовых)).

4. Основания возникновения РО –

• закон,

• иной НПА (это не любой, а только тот, который предусмотрен БК РФ).

речь идет не о бюджетном законе и не о бюджетных нормативных актах, речь идет именно об иных, небюджетных, законах и НПА, из бюджетного закона вообще никакого расходного обязательства не возникает, потому что бюджетный закон – это инструмент)). Например: закон о ветеранах.

• договор (прежде всего это международный договор, кроме них есть еще и иные ситуации. Например: конституционный суд заключает договор на коммунальные услуги – свет, тепло, вода. КС РФ будучи казенным учреждением заключает договор от имени РФ).

в предыдущих лекциях: Основная проблема в теме расходные обязательства заключается в том, чтобы мы уяснили то, как соотносятся между собой понятия расходы, расходные обязательства, расходные полномочия и бюджетные обязательства. Проще всего нам понять, как соотносятся расходные обязательства и бюджетные обязательств, потому что прямо в ст. 6 указано, что бюджетные обязательства – это те расходные обязательства, которые приняты к исполнению в текущем финансовом году (т. е. они учтены в бюджете).

Что касается расходных полномочий, то расходные полномочия вытекают из существующего разграничения полномочий по уровням публичной власти. Расходные полномочия – это такие полномочия, реализация которых требует выделения из соответствующего бюджета бюджетных ассигнований (т. е. осуществления расходов).

Понятие расходного обязательства – это понятие исключительно бюджетного права, другими словами ни в каких других актах регулирования этого понятия, этих отношений не происходит (только упоминания).

Расходное обязательство – это обязанность предоставить лицам, которые имеют право требования сумм из средств соответствующего бюджета. Несмотря на то, что законодатель в БК РФ употребляет понятие «обязательство», являющееся гражданско-правовым, цивилистическим, конструкция эта на самом деле чисто публичная.

Расходные обязательства предусмотрены и возникают не из бюджетного закона, а из другого, материального закона, и существуют до тех пор, пока существует этот закон либо пока в него не внесены изменения. Бюджетный закон действует в пределах определенного времени – в пределах финансового года – поэтому с 1 января по 31 декабря расходное обязательство, отраженное в законе о бюджете, существует как бюджетное; после этого оно исчезает как бюджетное, но пока у нас есть закон «О ветеранах», расходное обязательство существует постоянно. поэтому каждый год федеральный законодатель формируя закон о бюджете должен учитывать существование этих расходных обязательств, предусмотренных в иных небюджетных федеральных законах. Если обострить эту ситуацию и задаться вопросом, а что будет, если федеральный законодатель забудет про это расходное обязательство или сознательно не будет включать его в бюджет, то тот, у кого есть вытекающее из соответствующего расходного обязательства право на получение этих средств, своего права не лишается. У него только возникнут проблемы, потому что бюджетное обязательство – это нормальная позитивная процедура получения причитающихся ему средств в рамках каких-то отношений (социальных, трудовых, образовательных и т. д.). Если этого не происходит, то гражданину придется использовать другие механизмы реализации своего права – обращение в суд за судебной защиты и получение средств путем обращения взыскания на казну (что гораздо более трудоемко). Расходные обязательства существуют помимо бюджетного и их существование не зависит от того, попали они в закон о бюджете или нет.

Для нас принципиально важно помнить способы разграничения полномочий, которые предусмотрены законодателем в иных отраслях права (конституционном, административном, земельном и т. д.). это наиболее сложный момент, когда мы смотрим на эту ситуацию с точки зрения бюджетных правоотношений, потому что если полномочия разграничены законодателем нечетко, это приведет к тому, что одно и то же обязательство попадет в два бюджета либо не попадет ни в один. И в том, и в другом случае возникнет отклонение от процедуры бюджетного права. Соответственно, ситуация будет развиваться не в позитивном правоотношении, а уже в негативном, что неблагоприятно как граждан, попавших в эту ситуацию, так и для органов.

Основания возникновения расходных обязательств.

Законодатель отдельно говорит об основаниях возникновения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

При общем совпадающем перечне оснований они различаются.

Основания возникновения расходных обязательств РФ

• 1.Принятие федеральных законов по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, отнесенным к РФ.⁸По предметам ведения, отнесенным к субъектам РФ и к муниципальным образованиям, расходных обязательств Российской Федерации возникнуть ни при каких обстоятельствах не может.

• 2.Принятие НПА Президента РФ и Правительства РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, отнесенным к РФ.  для федерального уровня конкретно сказано только об актах президента и об актах правительства  соответственно, никакие акты федеральных органов исполнительной власти не могут порождать расходные обязательства РФ. Что касается Президента и Правительства, то они действуют в пределах своей компетенции и могут издавать такие акты не по любым вопросам, а только по тем, которые относятся к их ведению. Применительно к Правительству мы в этой части всегда можем ориентироваться на ФКЗ «О Правительстве РФ». В отношении Президента такого перечня нет и только путем толкования Конституции можно говорить о том, относится ли какое-либо полномочие к Президенту либо не относится.

• 3.Принятие федеральных законов, НПА Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление субвенций из федерального бюджета. Перед субвенциями всегда стоят переданные государственные полномочия  1) переданные государственные полномочия 2) субвенции, которые следуют за переданными государственными полномочиями. Поскольку речь идет о Бюджетном Кодексе, в качестве основания отражен закон о предоставлении субвенций, но этот закон не может существовать без того, что переданы сами полномочия (полномочия тоже передаются отдельным законом).

Несмотря на то, что БК требует принятия отдельных законов о предоставлении субвенций, сейчас практика такова, что субвенции предоставляются бюджетным законом и в законе о бюджете на 2011 год перечисляются все субвенции, которые предоставляются субъектам РФ на 2011 год. Но в любом случае в бюджетном законе все равно только следствие – значит полномочия переданы другим актом, а в бюджетном законе мы видим только субвенции, которые необходимы для реализации переданных государственных полномочий.

(NB! – до этого говорилось о разграничении полномочий; Сейчас говориться о передаче уже разграниченных полномочий).

• 4.Заключение Российской Федерацией договоров. Речь идет о договорах от имени публично-правового образования. Мы понимаем, что публично-правовые образования, заключая договор, действуют через свои органы или уполномоченные лица. Поэтому договор будет заключать уполномоченный орган, но он заключает его от имени Российской Федерации. Соответственно, расходные обязательства возникают у Российской Федерации. Это могут быть международные договоры, иные договоры (например, инвестиционные договоры).

• 5.Заключение казенными учреждениями договоров от имени Российской Федерации. Это частный случай от предыдущего. Особенностью нашего бюджетного механизма является то, что казенные учреждения (а до этого в этом же режиме были бюджетные) заключают договоры не от своего собственного имени, а от имени Российской Федерации, причем любые договоры – как то гражданско-правовые, трудовые и т. д. В любом случае это договоры, которые заключаются от имени РФ и возникают расходные обязательства у РФ.

Основания возникновения расходных обязательств субъекта РФ

Оснований собственно два – закон и договор

• 1.Принятие законов субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции) и вопросам совместного ведения, отнесенных к субъектам РФ (ст. 26.3 184-го ФЗ)

• 2.Принятие НПА по предметам ведения субъектов РФ и вопросам совместного ведения, отнесенных к субъектам РФ. В данном случае БК РФ не указывает тех органов, которые эти акты могут издавать. Но это не значит, что это могут быть любые органы – это лишь означает, что эти органы определяются в законодательстве субъектов РФ. Прежде всего, это определяется в уставе (конституции) субъекта РФ либо законах субъекта РФ.

• 3.Заключение субъектом РФ договоров по предметам ведения субъектов РФ и вопросам совместного ведения, отнесенных к субъектам РФ

• 4.Принятие законов и иных НПА, предусматривающих предоставление субвенций из бюджета субъекта РФ. кому могут быть предоставлены субвенции из бюджета субъекта РФ? – муниципальным образованиям. Соответственно, эти субвенции являются производными от переданных муниципальным образованиям государственных полномочий. Если субъекты передают свои полномочия муниципалам, они должны издать соответствующий закон.

Могут ли они передать полномочия федерального уровня? Могут – точно также должен быть издан закон. Т. е. получив полномочия от федерального уровня, субъекты РФ могут опустить их на уровень муниципальных образований, но не все.

• 5.Принятие законов и иных НПА при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ переданных им полномочий РФ. Речь идет о ситуации, когда субъект принимает полномочия и субвенции от Российской Федерации. Для того, чтобы израсходовать субвенции, нужно принять закон или иной нормативно-правовой акт. Например: Федеральным законом переданы субвенции на регистрацию актов гражданского состояния, то субъекты, для того, чтобы эти субвенции израсходовать, должны принять свой закон о том, что такие-то органы субъекта РФ наделить полномочиями по регистрации актов гражданского состояния, осуществив при этом финансирование за счет субвенции, полученной из федерального бюджета.

• 6.Заключение казенными учреждениями договоров от имени субъекта РФ. это частный случай третьего основания

Ст. 26.2 ФЗ 184-ФЗ – полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов осуществляются самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Здесь нет фразы «за счет собственных доходов», но собственные доходы мы уже из Бюджетного Кодекса выведем системным толкованием.

67) реализации полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении". Есть большое ощущение, что речь идет все таки о переданных законом государственных полномочиях. Но раз законодатель включил это в перечень ст. 26.3 , то он тем самым закрепил эти полномочия, как он считает, из совместного ведения за субъектом РФ. Значит, эти полномочия финансируются за счет собственных доходов субъекта РФ.

Расходные обязательства муниципального образования

• 1.Принятие МПА по вопросам местного значения (статьи 14- 15 - 16 Федерального закона №131-ФЗ). Вопросы местного значения – это ключевой термин, который сразу поможет определить, чье расходное обязательство. Если это вопрос местного значения, то однозначно это расходное обязательство муниципального образования.

• 2. Принятие НПА по иным вопросам, которые вправе решать органы местного самоуправления (статьи 14.1 – 15.1 – 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ). В ст. 14.1 – 15.1 – 16.1 тоже перечислены полномочия, но они не отнесены к вопросам местного значения. Они закреплены за муниципальными образованиями, но при целом ряде условий и этот сложный комплекс условий порождает массу проблем. Поэтому мы должны видеть, что законодатель разграничивает вопросы местного значения и указанные полномочия и если по первому основанию все довольно просто, то по второму не так все просто.

Например, в числе этих дополнительных полномочий указано содержание местных музеев. Предположим, какое-то МО образовало местный музей утюгов и содержит его за счет местного бюджета. И это хорошо, если для этого есть достаточные доходы. Но если муниципальное образование включает эти расходы при расчете дотаций на выравнивание, то возникает вопрос – можно ли эти дополнительные расходы финансировать за счет дотаций? Потому что дотации – это собственные доходы, которые предназначены для позиции № 1, потому что законодатель, предоставляя дотации, выравнивает муниципальные образования с целью профинансировать вопросы местного значения, он не берет на себя обязательства по дополнительным полномочиям. Поэтому с точки зрения лектора это не возможно.

• 3.Заключение муниципальным образованием соглашений по вопросам, которые относятся к первым двум позициям.

• Принятие НПА при осуществлении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий (от субъектов РФ или РФ). Опять же, для того, чтобы израсходовать полученные при передаче государственных полномочий субвенции необходимо издать специальный НПА. отсутствие этого акта приводит к бюджетному правонарушению, которое должно закончиться тем, что такой расход не должен совершаться. Но если мы опять же поставим вопрос о том, а как же быть с получателями? Здесь нужно понимать, что когда мы говорим, что получателем является физическое лицо, то мы его право в состоянии доказать выведя его из материального закона. Но у нас ведь есть разные получатели, в т. ч. организации. Может ли муниципальная школа требовать финансирования из местного бюджета? Из какого закона вытекает право школы на финансирование из местного бюджета? Из закона об образовании вытекает, что она имеет статус бюджетного или казенного учреждения. То, что оно финансируется собственником – вытекает из бюджетного кодекса. Но в каком объеме она финансируется – ни в одном законе не сказано. Если собственник финансирует только частично, право требования на ту сумму, на которую рассчитывала школа, практически невозможно доказать. Поэтому если отсутствует нормативно-правовой акт, который определяет порядок расходования полученной субвенции, даже если она предназначена для этой школы, то школа этих денег не получит. И тогда школе остается только одно – идти в суд и признавать незаконным бездействие органов местного самоуправления, не принимающих такой акт. И что суд должен сделать? Обязать принять такой акт? И еще указать, в каком размере нужно использовать субвенцию?здесь мы уже вторгаемся в принцип разделения властей.ситуация неразрешимая, на сегодняшний день нет никаких способов разрешения таких ситуаций.

• Заключение от имени муниципального образования договоров муниципальными казенными учреждениями

Дела, связанные с расходными полномочиями, попадают в сферу ведения как арбитражных и так судов общей юрисдикции (в зависимости от инициатора).

Решение ВС РФ. Речь шла о законе республики Бурятия, в суд обратился прокурор. Прокурору не понравился закон бурятской республики. Определение ВС РФ – 2009 год. Спор относится к закону республики Бурятия 2001 года. Речь идет о законе о доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах республики Бурятия и органах местного самоуправления. Соответственно, этим законом остались не охвачены государственные служащие федерального уровня. Проблема – можно ли таким образом дифференцировать граждан, проживающих на территории республики Бурятия. Вторая проблема – пенсионное обеспечение всех граждан есть полномочие и, соответственно, расходное обязательство Российской Федерации.

Прокурор принес протест, считая, что этот закон нарушает федеральное законодательство, ссылаясь на ряд законов, связанных с регулированием в т. ч. пенсионного обеспечения, и нарушает п. 1 ч. 3 статьи 130 БК РФ.

Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

 применительно к данной ситуации это означает, что субъектам РФ, которые получают дотации и субсидии, запрещается ставить своих служащих в лучшие условия, чем федеральных, если они получают эти дотации и субсидии в размере больше 20 % объема собственных доходов и т. д. (Бурятия получала больше 60 %)  с точки зрения бюджетного законодательства это нарушение и принимать на себя такое расходное обязательство путем издания этого закона они не могли.

Суд республики (и ВС РФ его поддержал) отказал прокурору – анализируя материальные законы он посмотрел на то, что входит в полномочия субъекта РФ в части осуществления социальной поддержки населения, и противоречий не нашел. Более того, суды, рассмотрев законодательство о пенсионном обеспечении, выяснили, что в результате изменений, которые были произведены в 2004 году 122-ФЗ, должен быть издан федеральный закон, предметом регулирования которого должно быть пенсионное обеспечение граждан РФ, проходивших государственную службу и их семей. Этот закон до сих пор не принят. В этой ситуации суд говорит: если бы такой закон был принят и он бы запретил субъектам устанавливать такие доплаты, то закон Бурятии его бы нарушал. Но такого закона нет, а в соответствии со старой позицией Конституционного Суда РФ в порядке опережающего правового регулирования возможно издание законов субъектами РФ, если отсутствует федеральный закон, а в случае принятия федерального закона, акты должны быть приведены в соответствии (на самом деле эта позиция относилась к Президенту). Довод со ст. 130 не может служить основанием к отмене судебного решения, поскольку эта норма регулирует бюджетные правоотношения, следовательно, она не применима в этом деле, потому что речь идет о социальном законе, предусматривающем поддержку отдельных категорий граждан. (логики никакой)