Финансовое право

Программа новая. Учебники не брать и не читать. Имеем УМК, который только частями пригоден (он не обновлен), лекции (главное), по всем темам есть презентации (в локальной сети факультета). На экзамене один вопрос на понимание основных понятий и две задачи. Именно те задачи, которые решали на семинарах, будут даваться на экзамене (непрорешанное на экзамен не выносится). Только 5-кратное прочтение БК дает гарантию на экзамене

Это публичная отрасль права.

Тема 1. Предмет и метод финансового права

В финансовом праве сложилась непростая ситуация с этим вопросом. На сегодняшний день значительная часть представителей финансового права непитерской школы (московской, саратовской, воронежской и т. д.) считают, что финансовое право включает в себя налоговое, бюджетное, банковское, валютное, денежно-кредитную систему, страховое и т. д. Это неправильный подход

С точки зрения нашей школы на сегодняшний день финансовое право как отрасль права включает в себя две подотрасли – налоговое и бюджетное + болтающийся без хозяина институт денежно-кредитной системы. Валютное право никакого отношения к финансовому не имеет – это чистое, административное право, страховое право – это главным образом гражданское право, банковское право – это комплексный институт, включающий в себя нормы разных отраслей и т. д.

Наш курс, который называется «финансовое право» - это на самом деле бюджетное право, потому что по нашему учебному плану налоговое право стоит отдельным самостоятельным курсом и мы будем изучать на 4 курсе.

Метод ФП – отнеся ФП к публичным отраслям, мы понимаем, что метод здесь по преимуществу императивный. Сейчас в любой отрасли публичного права мы находим элементы договора. В бюджетном праве тоже есть отношения, которые возникают из договора, но природа этих договоров крайне непонятна. Нужно понимать, что бюджетное право – это не голая императивность, здесь есть элементы согласования.

Пример. Бюджет СПБ предоставляет СПБГУ субсидию на текущий ремонт. Получение такой субсидии опосредуется заключением договора. Этот договор заключается между юридическим лицом (СПБГУ) и органом (Правительством СПБ, которое осуществляет исполнение бюджета), предметом договора является предоставление бюджетных средств. Но мы не можем сказать, что это гражданско-правовой договор, потому что все гражданско-правовые механизмы к этому договору неприменимы. Тогда какой? Административный – нет, договоры в административном праве организационного характера, а у нас здесь в предмете денежные средства.  Природа такого рода договоров на сегодняшний день совершенно не определена.

Особенность правоотношений. Бюджетные отношения существуют только в правовой форме, вне правовой формы они существовать не могут. Другими словами, не существует бюджетных отношений, есть только бюджетные правоотношения. Если бюджетные отношения существуют вне правовой формы, это уголовное право.

Особенностью этих бюджетных правоотношений является их властно-имущественный характер. Это отличает финансовое право от иных отраслей, в этом есть та самая фишка, которая позволяет говорить, что финансовое право – это самостоятельная отрасль.

Из этого неизбежно следует, что одной стороной в этом властно-имущественном отношении всегда будет властный субъект – орган, наделенный властными полномочиями. Другой стороной в этом отношении могут быть органы, должностные лица, организации, но (и это тоже особенность финансового права) у нас нет в числе участников физических лиц, они участниками бюджетных правоотношений законодателем не признаются.

В БК РФ есть ст. 152, которая называется «участники бюджетного процесса» – физических лиц здесь нет. Но здесь заложена ловушка, потому что в статье говорится об участниках бюджетного процесса, а мы говорили об участниках бюджетных правоотношений. Это несовпадающие понятия. Но тем не менее судебная практика, теория и само законодательство позволяет говорить о том, что физические лица участниками бюджетных правоотношений не признаются. Но червь сомнения остается. -

Пример: преподаватель получает заработную плату из федерального бюджета и эта заработная плата есть ни что иное как бюджетные ассигнования, т. е. бюджетные средства. Разве он не является участником бюджетных правоотношений? На первый взгляд, хочется сказать, что он является участником бюджетных правоотношений. Но на самом деле это не так, потому что он является участником трудовых отношений и в рамках трудовых отношений он получает заработную плату (и неважно, что является ее источником). Женщина, родившая ребенка, получает пособие из бюджета потому, что она является участником отношений по социальному обеспечению.  Получение физическим лицом денег из бюджета вовсе не создает ему статус участника бюджетных правоотношений.

Три истории из жизни финансового права.

1. Транспортная организация (т. е. коммерческой организации, целью которой является извлечение прибыли) перевозит определенные категории граждан, указанные в законе (например, «О ветеранах»), по льготным билетам. В этом случае у транспортной организации возникнут убытки и она резонно задаст вопрос – почему я должна работать себе в убыток. Ей в ответ говорят: «потому что есть закон о ветеранах, где установлено, что эти граждане имеют право на соответствующую льготу». В итоге мы получаем публичное обременение для коммерческой организации в этой части. Конституционно ли это?– нет. Поэтому существуют механизмы компенсации предоставления этих льгот – это и есть финансовое право. Транспортная организация, которая перевозила граждан за пол цены, сосчитала свои убытки и выставляет счет комитету по транспорту Правительства СПБ, потому что комитет заключил с ней договор (непонятно какой правовой природы) о том, что эта конкретная транспортная организация, выигравшая конкурс на перевозки, будет осуществлять перевозку определенных категорий граждан на льготных условиях. Дальше начинается реальная жизнь - счет не оплачивается. Транспортная организация идет в арбитражный суд с иском и 100% выигрывает дело. Суд должен написать – «взыскать в пользу организации такую-то сумму….». Но с кого? Ведь в нашем примере льгота установлена Федеральный закон «О ветеранах», а механизм предоставления льготы идет через региональный комитет по транспорту. Суд, разобравшись в деле, выносит решение - взыскать с Российской Федерации n-ую сумму денежных средств, потому что льгота предоставлена федеральным законом. Если бы льгота была установлена законом СПБ, то взыскание осуществлялось бы из бюджета СПБ. Но это еще не самое сложное - самая сложная ситуация, когда для финансирования этой льготы из федерального бюджета в бюджет СПБ перечисляется целевая субвенция на эту льготу и бюджет СПБ получил эту субвенцию. К кому нужно предъявлять иск, т. е. кто будет ответчиком? – по здравому смыслу Санкт-Петербург, потому что он получил деньги, он является ответственным и он должен нести эту ответственность. И вдруг в суде выясняется, что субвенция перечислена, но неполностью, или перечислена, истрачена, а этой транспортной организации не хватило. ВАС выработал железную позицию: если непонятно, кто ответчик – взыскиваем все с РФ, а дальше пусть РФ разбирается с субъектом федерации по поводу недополученных субвенций, неправильно использованных полученных субвенций и т. д. С точки зрения транспортной организации то правильно (потому что казна РФ побольше чем казна субъекта; РФии сподручнее разобраться в этих межбюджетных отношений), но с точки зрения бюджетного процесса это категорически неверно, потому что нарушает логику бюджетного кодекса.

2. Есть город, муниципальное образование, в бюджет которого в 2004 году был зачислен уплаченный компанией земельный налог. Потом эта компания решила, что она переплатила, подала уточненную декларацию и в ходе разбирательств налоговый орган принимает решение о возврате из бюджета муниципального образования спорной суммы. На основании решения налогового органа из бюджета города спорная сумма изымается. Причем решение принимается уже в 2008 году. Понятно, что когда формировали бюджет 2008 года, подобный расход никто не планировал. Поэтому когда деньги изъяли, муниципалы схватились за голову. Они, во-первых, были не согласны по существу налоговых правоотношений с тем, что сумму нужно возвращать, а, во-вторых, считали, что без их согласия это вообще невозможно сделать, потому что местный бюджет исполняет местная администрация, а ее никто не спросил – налоговый орган (это федеральный орган) принял решение и местный бюджет обнулился. муниципалы пошли в суд. В какой суд? – тоже огромная проблема. По здравому смыслу им нужно идти в суд общей юрисдикции, потому что здесь нет экономических отношений (они оспаривали решение налогового органа), но их там сразу отправили (мол, не наша подсудность); они пошли в арбитражный суд – там их тоже послали. Муниципалы открывают конституцию, там есть ст. 136, где написано, что органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту, и говорят – нам СОЮ уже отказал, так что вы, арбитражный суд, не имеете права отказать. АС берет это дело к рассмотрению, рассматривает его 3 года и в 2011 году в этом вопросе ставится точка. Парадокс еще в том, что муниципальные образования вообще не являются субъектами в налоговых правоотношениях. В налоговых правоотношениях участвуют налогоплательщик и налоговый орган и в рамках этих отношений произошел возврат из бюджета. Сам по себе такой возврат правомерен, ведь любой гражданин или организация, переплатившие налог в бюджет, имеют право на возврат переплаченного, потому что платить надо только законно установленные налоги. НК содержит ст. 78 и 79, которые регулируют этот возврат – но там регулируются исключительно налоговые правоотношения, а муниципальные образования не являются их субъектами (их потому в суде так и встречали). В конечном итоге было принято решение в пользу муниципалов.

3. Гражданин Л. обратился в суд общей юрисдикции с заявлением о признании недействующим закона об утверждении бюджета СПБ на том основании, что при принятии этого закона не проводились публичные слушания. А согласно 184-му закону при рассмотрении проекта бюджета субъекта РФ проводятся публичные слушания (т. е. эта норма императивна). Что ответил суд общей юрисдикции СПБ – гражданин является ненадлежащим истцом, потому что не нарушено его субъективное право. Другие суды пошли иному пути– в данном случае нарушение закона было, но оно не привело и не может привести к тем последствиям, которые могут поставить под сомнение законность самого закона, утверждающего бюджет субъекта РФ. Иными словами, имело место малозначительное нарушение. В этом деле мы выходим на конституционное право – гражданин имеет право на получение информации и участие в государственном управлении и если нарушаются нормы законов, которые регламентируют реализацию этих конституционных прав, то на самом деле нарушаются конституционные права.

4. Сегодня утром в новостях. В Самаре гражданин ехал на автомобиле, попал в яму, автомобиль сломался, он чинил его за 107 000 рублей, после чего предъявил в суд иск к городу Самаре и выиграл дело – суд постановил взыскать с Самары 107 000 рублей в пользу истца. Представитель города Самары не согласен с таким решением, судебное решение оспорено, соответственно, оно пойдет в следующую судебную инстанцию. Представитель города считает, что нужно выявить виновное лицо, кто эту яму организовал, тот и должен отвечать в образовании ямы. Аргумент не выдерживает никакой критики. Этот пример приведен к тому, что у нас есть очень важный и сложный институт обращения взыскания на казну. Самое легкое в этом деле – выиграть судебный спор. А вот обратить взыскание по исполнительному листу не так то просто. Во-первых суды, пытаясь не брать на себя лишнего, даже не указывают с кого взыскать, или пишут – «взыскать с города Самары». Куда должно пойти лицо, получившее исполнительный лист, с целью взыскания из бюджета? – в финансовый орган соответствующего публично-правового образования, поскольку в соответствии со ст. 1071 ГК представителем публично-правового образования по взысканию с казны указаны финансовые органы. Но не все так просто – в БК есть ст. 158 («главный распорядитель бюджетных средств»), п. 3 которой говорит, что представление интересов публично-правового образования по такого рода взысканиям возлагается на главного распорядителя бюджетных средств. В нашем примере главным распорядителем бюджетных средств будет выступать тот орган города Самары, который отвечает за дорожное строительство или транспорт. Получается коллизия между нормами ГК и БК, т. е. нормами двух кодифицированных актов, обладающих равной юридической силой. С точки зрения теории этот вопрос вообще не имеет никакого решения, можно применить только правило о специальной и общей норме и правило более позднего закона. В нашем случае ни то, ни другое не годиться. Единственный вариант решения – посмотреть как сложилась судебная практика и понимать, что в данном случае этот вопрос решается именно так. Если посмотреть такого рода дела, то мы увидим, что заявители заявляют всех, кого возможно в качестве ответчика (и комитет финансов, и транспортный комитет, и Минфин РФ до кучи). Суды принимают эти заявления и уже в судебном разбирательстве определяют, кто является надлежащим ответчиком. Надо сказать, что суды не всегда определяют его правильно. Вопрос с главным распорядителем для многих судей остается достаточно загадочным – они просто не понимают, что такое главный распорядитель бюджетных средств. Можно задать резонный вопрос - а почему бы не обойтись комитетом финансов, ведь он в конечном счете отвечает за исполнение бюджета, в его руках находятся все бюджетные средства? На самом деле все не так – бюджет любого публично-правового образования расписан по главным распорядителям и за транспортным комитетом записана та сумма, за которую он отвечает поэтому логика БК заключается в том, что в данном случае главный распорядитель (в нашем примере – орган, отвечающий за дороги) должен быть надлежащим ответчиком и именно за счет ассигнований, которые запланированы ему, должно происходить взыскание, он должен отвечать теми средствами которые ему выделены (а не финансовый комитет, который за дороги не отвечает).

Задача Шевелевой – чтобы к концу изучения финансового права у нас сформировалась установка (как у собак Павлова), что когда мы говорим о взыскании, мы прежде всего ищем главного распорядителя и только если мы его не находим, мы обращаемся к комитету финансов.