Понятие бюджета

Бюджет– форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет – это движение денежных средств через фонд, средства всегда находятся в определенной динамике. Это выраженный в правовой форме финансовый план (показатели, фиксированные на определенный период времени). Бюджет состоит из доходов, расходов и источников финансирования дефицита.

Правовая форма бюджета – федеральные законы, законы субъектов, акты представительных ОМСУ (не устанавливается актами исполнительной власти).

В законе о федеральном бюджете была практика, по которой данный закон приостанавливает действие иных законов, в частности, регулирующих социальные права граждан (право доноров на бесплатный проезд). Данный закон не может приостанавливать действие предыдущих актов даже будучи более поздним законом (КС), так как он предназначен для обеспечения исполнения финансовых функций государства. Данный закон имеет особую природу.

Запрещается формирование средств бюджета в иных фондах, кроме фонда бюджета, так как идет речь об исполнении принятых обязательств (за нарушение может быть уголовная ответственность).

Консолидированный бюджет – это бюджет образования и всех бюджетов образований, находящихся на данной территории. Бюджетный кодекс не предполагает особой правовой формы консолидированного бюджета, нет обязанности принятия отдельного закона.

Консолидированный бюджет – это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов ГВФ) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Бюджетная система РФ– основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета , бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВФ. Каждый бюджет функционирует самостоятельно, однако есть общие принципы функционирования бюджетной системы.

Состав бюджетной системы – федеральный бюджет и бюджеты ГВФ РФ (ПФР, ФСС, ФФОМС), бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных ГВФ, местные бюджеты.

Местные бюджеты делятся на:

1. Бюджеты муниципальных районов, городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований Москвы и Петербурга.

2. Бюджеты городских и сельских поселений (как их часть могут быть бюджеты отдельных населенных пунктов, не являющихся МО).

Причина разделения местных бюджетов в том, что эти уровни слишком разные. Нет ущемления прав МО,

Принимается закон о бюджете ГВФ в целом, нельзя говорить о бюджете отделения ГВФ, так как есть единая система фонда, однако не надо забывать, что у территориальных фондов есть самостоятельные бюджеты.

В БК было определение, которое сейчас исключено: ГВФ – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации КП граждан на социальное обслуживание.

Перечень принципов бюджетной системы – ст. 28 БК. РФ сама может отступать от принципов, хотя не должна.

Принципы бюджетной системы

Принцип единства бюджетной системы

Означает единство:

• Бюджетного законодательства РФ

• Принципов организации и функционирования бюджетной системы

• Форм бюджетной документации и бюджетной отчетности

• Бюджетной классификации бюджетной системы

• Санкций за нарушение бюджетного законодательства

• Единый порядок установления и исполнения расходных обязательств

• Формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы

• Единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы.

Необходимо обеспечение единства каркаса бюджетной системы, идентичность не во всем, а в основных моментах, обеспечивает единый подход к бюджету (классификация, законоадетльство, принципы, документация, отчетность и т. д. – формальные моменты).

Это единство правил построения бюджетной системы, как в футболе (правила одни, игра разная).

Кассационное определение Верховного суда Удмуртской республики от 15.09.2010 по делу №33-2995 – пример того, как применяется принцип единства бюджетной системы в практике (нельзя устанавливать изменения в закон о бюджете задним числом (после окончания финансового года), так как иначе было бы неограниченное во времени изменение бюджета, а это противоречит принципу единства бюджетной системы.

Принцип самостоятельности бюджетов

Ст. 31 БК. Определение КС от 13.06.2006 №194-О: бюджетная самостоятельность реализуется во взаимосвязи с единства бюджетной системы.

Истоки – так как субъекты обладают публичной властью, они должны иметь в некоторой степени самостоятельный бюджет (как финансовую основу деятельности).

Проявляется в:

1. Организационной обособленности (отграниченность от средств иных публичных образований)

2. Праве на долю в доходах бюджетной системы (необходима финансовая основа деятельности каждого публичного образования, поэтому должны быть собственные доходы, как сказал КС).

3. Самостоятельностью распоряжения и расходования средств (в рамках своей компетенции публично-территориальное образование и его органы могут расходовать средства бюджета, при этом, естественно, есть определенные правила; каждый субъект обеспечивает выполнение своих расходных обязательств (иные за счет другого бюджета), необходимо разграничить полномочия органов публично-территориального образования, и после этого становится понятно, какие расходные обязательства обеспечивает субъект).

4. Автономной имущественной ответственностью

По ст. 31 БК:

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (перечень налогов находится в НК РФ, но устанавливаются конкретные ставки налогов на всех трех уровнях публичной власти).

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

В негативном аспекте – ограничения по ст. 31:

1. недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение обязательств (причина в том, что нельзя установить обязательство за счет чужого бюджета, это будет нарушать самостоятельность бюджетов).

2. недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года ОГВ и ОМСУ изменений бюджетного законодательстваи (или)законодательствао налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов (то есть если уменьшаешь чужие доходы – компенсируй).

3. недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (если субъект или МО получили в результате деятельности больше доходов, чем запланировали, то они могут распорядиться этими средствами, изъятие лишних доходов по общему правилу недопустимо, хотя есть исключения).

4. Непустимо введение региональных налогов, которые позволяют формировать бюджеты одних территорий за счет других территорий либо перенос уплаты налогов на плательщиков других регионов.

Субъекты не должны конкурировать за обеспеченность бюджета, в том числе путем привлечения налогоплательщиков, тем не менее конкурируют, устанавливая разного рода льготы.

Принцип разграничения доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами (ст. 30 БК).

• Закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы

• Определение полномочий ОГВ (ОМСУ) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований (суд определяет надлежащего ответчика по спору о расходных обязательствах по полномочиям органов, полномочия органов должны быть разграничены).

• Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, МО (ст. 31.1 БК).

Определение КС от 2006 года № 194-О: правовое равенство субъектов РФ не означает фактического равенства их экономических потенциалов, уровня социально-экономического развития.

РФ определяет единую методику распределения средств, при этом в этой методике учитывается экономическое положение субъекта федерации.

Равенство правовое, но субъекты имеют право на получение дотаций от РФ при невозможности обеспечить (при старании) исполнение бюджетных обязательств.

Принцип равенства бюджетных прав означает определение:

• бюджетных полномочий ОГВ субъектов и ОМСУ,

• установление и исполнение расходных обязательств,

• формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов,

• определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов

в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными (на самом деле это противоречие закону).

В отношении ГВФ этот принцип по сути не действует, потому что предназначен для публично-территориальных образований.

Определение КС от 4.12.2007 №828-О-П: недостаточность собственных доходных источников влечет обязанность органов всех вышестоящих публичных образований осуществлять надлежащее бюджетное регулирование в целях того, чтобы восполнить недостаток местных бюджетов.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) («принцип общего котла»)

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

По простому: все доходы идут в одну кубышку, все расходы осуществляются из этой же кубышки. При этом вся совокупность доходов должна покрыть всю совокупность расходов. Все доходы перечисляются в бюджет без определения целей, на которые они пойдут. Исключением являются средства, перечисляемые из иных бюджетов с определенными целями, есть и иные исключения, указанные в статье.

Принцип сбалансированного бюджета (ст. 33 БК)

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

По простому: расходы = доходы + источники финансирования дефицита.

Источники финансирования дефицита – займы, продажа имущества (не любого, законодатель определяет, продажа какого имущества относится к доходам, а какого к источникам финансирования) и т. д.

У нас есть обычный и ненефтегазовый дефицит (???)

Важность в том, что бюджет должен быть принят с учетом принципа сбалансированности. Бюджет может быть с профицитом.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК)

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Соблюдение требования полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов в акте о бюджете является гарантией того, чтобы на территории государства должным образом были реализованы НПА, требующие финансового обеспечения средствами публичных бюджетов.

Под конец года должны закрыться все лимиты бюджетных обязательств. Остатки могут быть объявлены источниками финансирования дефицита, должны обязательно отразиться в бюджетных счетах. Должна обеспечиваться равномерность формирования доходов и осуществления расходов.

У нас есть проблема – средства сначала плохо осваиваются, а под конец года выясняется, что осталось много денег, и тогда все оставшиеся средства осваиваются.

Средства учреждений, полученные от приносящей доход деятельности, учитываются на отдельном счете бюджета, они являются доходами бюджета. Есть отличие в правовом режиме от остальных средств учреждений. У казенных учреждений абсолютно минимальный набор прав в отношении бюджетных средств, у бюджетных и автономных – побольше.

Счет может быть открыт в частном банке только тогда, когда на территории нет отделения ЦБ (зарплата работников посольства и т. д.).

Принцип единства кассы – ст. 38.2, 215.1 БК РФ)

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета,

за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательствомРоссийской Федерации.

Постановление КС от 15.12.2006 №10-П: кассовое обслуживание ФК всех бюджетов необходимо для прозрачности, надежности, равенства.

Определение ВС от 29.01.2002 №67-Г02-1, Постановление Президиума ВАС РФ от 25 октября 2005 №7322/05. – по задаче.

Кассовый разрыв – на текущий момент времени больше нужно сделать расходов, чем есть доходов, и нужно искать источники финансирования дефицита. Принцип единства кассы направлен на исключение кассовых разрывов.

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

У каждого главного распорядителя есть подведомственные ему распорядители, распорядителям подведомственны определенные распорядители или получатели. Главные распорядители – министерства, агентства, службы. Обязательно должна быть пройдена вся цепочка: главный распорядитель – распорядитель – получатель. Главные распорядители не могут распределять средства между получателями, не могут передавать средства не своим распорядителям.

Что делать, если средства были перечислены не своему получателю (распорядителю), или один орган экономит на другом (нотариальная контора в здании суда), либо осуществить расходы может только неподведомственный орган? Непонятно, нет бюджетных механизмов, а ГП нормы о неосновательном обогащении не подходят. Суды, так как по БК нельзя решить, бывает, решают дела по восстановлению имущественных прав распорядителя или получателя бюджета через применение норм гражданского законодательства.

Принцип достоверности бюджета

Ст. 37 БК. Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Этап составления проекта бюджета должен соответствовать оценке социально-экономического развития. Бюджет должен соответствовать реальным экономическим показателям.

Принцип прозрачности и открытости.

Ст. 36 БК.

Означает:

1. обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетовиотчетов об их исполнении,полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

2. обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований),процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

3. стабильность и (или) преемственность бюджетной классификацииРоссийской Федерации, а такжеобеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года(очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Нет определенного законодательного регулирования исполнения бюджета по внебюджетным фондам, и это нарушает принцип прозрачности. Найти документы по фондам очень сложно.

Принцип целевого характера бюджетных средств

Цель присутствует всегда, так как выделяется бюджет только с определенной целью. Вопрос в том, насколько четко мы ее формируем. Цель выступает фактором, который позволяет государству осуществлять публичный контроль за использованием средств. Публичная цель сопровождает все бюджетные средства (с какой конкретной целью они бы ни выделялись). Об этом говорит и КС.

Означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип результативности и эффективности бюджетных средств.

Ст. 34 БК РФ.

Достигнуть наибольшего результата с наименьшим расходованием бюджетных средств.

«Означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».

Сейчас идет речь о поддержании конкуренции между органами государства по эффективности использования бюджетных средств (ВВ сказал). Это может быть произведено за счет перераспределения бюджетных средств в пользу наиболее эффективных распорядителей. Это называется «бюджетирование по результатам» (по посланию Президента о бюджетной политике от 23.06.2008).

Обсуждается введение целевых программ, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты и т. д. Нужно достичь наибольшей эффективности бюджетных средств.

Бюджетное право рассматривает вопросы о формировании, расходовании бюджета, межбюджетные отношения и отношения в ходе бюджетного процесса.