Тема 3. Бюджетная система рф.

Задача №1.

Прокурор обратился в городской суд с заявлением об обязании администрации поселения организовать в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями сбор и вывоз твердых бытовых отходов, а также об обязании администрации муниципального района организовать переработку бытовых и промышленных отходов.

Однако представители местных администраций против заявленных требований возражали, ссылаясь на то, что соответствующие муниципальные образования являются дотационными и не имеют финансовых возможностей для решения указанных вопросов, в связи с чем в их местных бюджетах соответствующие расходы на 2009 год не запланированы. По мнению местных администраций, обращенные к ним требования приводят к необоснованному вмешательству в решение вопросов местного значения и нарушают принцип самостоятельности бюджетов.

Дайте правовую оценку ситуации.

Итог: пытаемся найти источники финансирования соответствующего расхода. Применительно к местным бюджетам какой напрашивается целевой доход, который возможно покроет это расходное обязательство? Может быть предусмотрено средство самообложения граждан как специальный доход для МО. Если думать, как привлечь в данном случае доп. финансирование. Но тут должно быть волеизъявление граждан. Поэтому сомневаюсь, что граждане тут согласятся на это платить, это регулярный расход. Если бы это было бы разовое какое-то событие, например ремонт дороги, детской площадки и т.д., то на это граждане может бы еще и согласились.

Какой в итоге мы вывод делаем? Внести изменения в бюджет МО. Хорошо. Принцип самостоятельности – сбалансированность бюджетов.

КС сказал, что нужно обеспечить выравнивание, а как не сказал («см. Определение КС РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П - недостаточность собственных доходных источников на уровне, например, муниципальных образований "влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе. Прим. ред.»). Когда будете проходить дотации, то обратите внимание, а критерии предоставления дотаций. Вы еще не изучали это, поэтому оставим до следующего семестра. Более простой и очевидный способ это субсидирование. Субсидия крайне многообразна, когда речь представляется ППО и организациям. Но многие субсидии используются для софинансирования полномочий другого органа. Если субъект хочет помочь, то субсидирует. Но опять таки это лишь право ППО, которое предоставляет субсидию. Требовать нельзя предоставить субсидию, если отсутствует, например, соответствующая программа, в рамках которой реализуется субсидия.

Какие еще доводы может предоставить МО, аргументируя, что соответствующие средства на реализацию этой функцией должны предоставить бюджеты иных уровней. Вроде как его полномочие. Крутись, как хочешь. Тут нет передачи полномочий. Хотя в каком-то смысле это все передача полномочий. У нас есть гос-во, которое распределяет полномочия по уровню власти, возлагая финансирование на определенный уровень власти. Например, в законе 131 предполагаются соответствующие полномочия. Предполагается, что это ответственность МО. Как разграничивается финансирование между Федерацией и субъектами? Есть вопросы совместного ведения.

В ст. 26. 3 ФЗ №184 есть перечень вопросов, которые финансируется субъектами. А все остальное финансируется Федерацией. Такова идея разграничения финансирования. Изменения в ФЗ вносит Федерация. Отсюда Федерация по сути сама определяет, какие вопросы она финансирует, а какие нет. Доходы на постоянной основе распределяются где? Доходы распределяются опять-таки в ФЗ – БК. Получается, что федеральный законодатель сам определяет, какие вопросы подлежат финансированию субъектов, точно также и доходы местного бюджета и бюджета субъекта. И далеко не всегда распределение пропорционально. Изменение в финансировании полномочий должно влечь изменение в части дохода. Нередко было, когда федерация, возложив обязанности на субъекты и МО, в такой ситуации дополнительно ничего не предусматривала в части дохода. Это основание предоставления средств из вышестоящих бюджетов, в частности в итоге из ФБ. Если вдумываться в систему финансирования в настоящий момент, то большинство бюджетов получают или дотации или субсидии. Потому что распределение доходов и расходов не пропорционально. Тот объем расходов не в полной мере соответствует доходному потенциалу. По сути, получается, что расход закреплен за субъектом, а де факто он финансируется через дотации или субсидии из ФБ. В рамках направлений бюджетной политики давно указывалось на то, что нужно установить такое распределение доходов и расходов, которое соответствовало реальному положению дел, чтобы не было передачи трансфертов. В нашей ситуации вполне возможна ситуация, когда у МО не хватит денежных средств, чтобы профинансировать все свои расходы. Потому что столько доходов ему определено. Поэтому возможны дотации, если это возможно, с точки зрения критериев, субсидии. Но это напрямую из БК не вытекает с очевидностью. Поэтому, когда студенты пишут, что если денег не хватает, пускай из других вышестоящих бюджетов дают, хотелось бы обоснования, почему вышестоящие бюджеты должны это делать. Нужно тогда обосновать с какой стати. Для выполнения его собственных расходных обязательств. Ссылайтесь на позицию КС, другие теоретические выкладки, но обязательно аргументируйте. Потому что напрямую из БК это не следует никак. Есть принцип сбалансированности, который говорит, что каждое ППО должно обеспечивать сбалансированность бюджета, определенное соотношение между расходами и доходами. Если есть расходы, то надо увеличивать доходы. Но это никак не обязанность вышестоящего ППО, субъекта РФ в нашей ситуации.

Применительно к нашей задаче. То, что в ФЗ №131 есть перечень вопросов местного значения, к которым в том числе относятся вопросы об отходах. Этого достаточно для формирования расходного обязательства? Что такое расходное обязательство и каковы основания его возникновения? Ст. 6: «Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета». По ст. 86, что является основанием возникновения расходных обязательств для МО? Принятие нпа и заключение соглашений. По ст. 85. 86, 87 Основания возникновения расходных обязательств одни и те же с точки зрения видов. Но для каждого уровня БС это акты, принимаемые на соответствующем уровне. Для ФБ это ФЗ, для бюджета субъекта это закон о субъекте, для МО это нпа представительного органа МО. Есть привязка того, на каком уровне принимается акт или соглашение, и расходного обязательства какого уровня у нас возникает. Само по себе положение ФЗ в силу ст. 86 не является основанием для возникновения расходного обязательства МО. Поэтому нужен соответствующий акт или соглашение на уровне МО. Поэтому МО в рамках выполнения функции принимают акты, которые могут стать основанием для возникновения расходного обязательства.

Что получается, по условию задачи упомянуты какие-либо акты? Что требует прокурор? Он правильно требование заявил? Нужно потребовать внести изменение в положение о бюджете. Принятие акта о бюджете это прерогатива не местной администрации, а представительного органа. При этом внесение изменений в акте о бюджете должно осуществляться на основании расходных обязательств. Если нет акта, порождающего расходные обязательства, либо договор, соглашение, то нет оснований включать соответствующие расходы в бюджет. Вывоз мусора это не самый показательный пример. Но если посмотреть вопросы местного значения МО, то не каждый применим к МО. По итогам этой задачи следует различать, что является основанием для расходного обязательства.

Вообще это задача применительно к принципам БС. На что ссылаются муниципалы, что нарушается принцип самостоятельности. С учетом нормативного содержания принципа самостоятельности, вы усматриваете его нарушение? Вы приводили примеры, что нужно обеспечивать сбалансированность. Самостоятельно устанавливать формы и направления расходования средств бюджета. Это абсолютное право МО? Когда мы рассматривали принципы, мы говорили о соотношении принципа единства и принципа самостоятельности. Обычно мы приходим к выводу, что некоторое противоречие тут есть. Принцип единства не может быть полностью реализован, пока реализован в полной мере принцип самостоятельности и наоборот. Принцип единства это основание широкого нормотворчества для Федерации. Все урегулировано федеральными актами. А принцип самостоятельности предполагает определенная свобода. Вот взять эту составляющую принципа самостоятельности – самостоятельно определять формы и направления расходования ДС. Есть оговорка в БК, что этот принцип может ограничиваться. Могут они самостоятельно определять направления? Нет, не могут, они ограничиваются вопросами местного значения и совместного ведения по ФЗ №184 и исключительного ведения субъектов. Хотят, не хотят, обязаны. В этом плане направления расходования не самостоятельно. То же самое формы расходования. Выделяются разные виды БА в БК. Например, субсидирование. В любом случае все выплаты из бюджетов проходят в виде определенных форм, урегулированных БК. Поэтому положения о формах расходования средств тоже должны быть учтены субъектами и МО. Например, возьмут и предусмотрят субвенции ФЛ в своем бюджете. Они не могут это сделать. Они ограничены и не абсолютно свободны. Поэтому на чем и стоило настаивать МО, так это на ограничение этой части самостоятельности, что они вправе самостоятельно определять направления расходования. Здесь наверно прокурор возражал бы, что они вправе определять объем средств, направляемых на эти цели. Но должны решить этот вопрос местного значения. И сами направления расходования не исключительно в их ведении находятся.

Задача №2.

Законом одного из субъектов РФ «О государственной поддержке развития жилищного строительства» было предусмотрено формирование регионального внебюджетного фонда развития жилищного строительства. Однако прокурор принес на этот закон протест, полагая, что его принятие противоречит положениям Бюджетного кодекса РФ.

Дайте правовую оценку ситуации.

Какое место в бюджетной системе РФ занимают внебюджетные фонды? Создание каких внебюджетных фондов допускает Бюджетный кодекс РФ?

Итог: ст. 144 БК про внебюджетные фонды. Понятия в БК нет. Есть доктринальное. Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Исходя из ст. 144 – прямого запрета на создание таких фондов нет. Исходя из ст. 13, 14, 15 – запрет создания иных фондов, чем предусмотренных в БК. Хорошо, какие еще аргументы? Какие еще принципы нарушаются?

Принцип совокупного покрытия расходов будет нарушаться созданием таких фондов.

Какие еще принципы нарушаются? За счет каких средств формируются эти фонды? У нас нет доходов, которые были бы доходами БС, и которые были бы не закреплены за бюджетами уже существующими бюджетов БС. Поэтому пропускают соответствующие ДС через бюджет субъекта. Наверно это не совсем правильно с точки зрения идеи формирования внебюджетного фонда, когда должны быть определенные доходы, которые привязываются к расходам. Если деньги поступают в бюджет, формируют фонд, чем отличается от целевого БФ в структуре фонда. Есть там задача про ДФ, объединим. Можно ли создать в составе бюджета целевой бюджетный фонд? Что допускает? Что не допускает? Понятия ЦБФ нет в действующем кодексе. Мы говорим о том понятии, которое было раньше. Каковы признаки? Формируется в составе бюджета привязка дохода к определенному расходу, отдельная смета. Это исключение из принципа общего совокупного покрытия. Но сейчас нет понятия ЦБФ, нет прямого запрета или разрешения. Из каких положений БК мы делаем выводы, что ЦБФ не допустимы к созданию? ЦБФ будет исключением из принципа ст. 35. Но исключение допустимо только ситуациях, перечисленных в ст. 35. Значит, их создание не предполагается. А вот ДФ, ИФ и много каких фондов в составе бюджетов, эти соответствующие фонды являются ЦБФ? Идет привязка к прогнозируемому объему определенных видов доходов. Эта конструкция по экономической сущности близка к ЦБФ, но с юридической точки зрения это не то. Привязки дохода к расходу в данном случае не происходит. Заложена привязка размера фонда к прогнозируемому размеру определенных видов доходов. Объем ДФ, источник поступления привязывается к объёму поступлений от акцизов, связанных с дорогами в основном. Все равно фонд формируется за счет разных источников поступления. Применительно к ДФ с точки зрения классического понимания это не ЦБФ, хотя сходство экономическое есть. Но с юридической точки зрения ДФ это не ЦБФ, не исключение из принципа общего совокупного покрытия расходов. Один из ключевых признаков ЦБФ это как формируется этот фонд. Не знаешь определения, например, которое было раньше. Кажется, что это деньги на определенную цель. Но в каком то смысле все деньги бюджета расходуются на какую то цель. И тогда ДФ же на определенную цель это тоже тогда ЦБФ, также как и ИФ. Но этот подход обывательский и не правильный с точки зрения финансового понимания. То понимание ЦБФ, которое было раньше, предполагает иное. Поэтому когда отвечаете на вопрос, пишите, как вы понимаете что такое ЦБФ, классикой будет определение, которое было раньше в БК. Есть еще доктринальное определение ЦБФ («В теории ФП целевой бюджетный фонд понимается как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете» Прим. ред.).

Применительно к задаче вот этой. Про жилищное строительство. Какие способы поддержки жилищного строительства для субъекта, вы бы предложили в пределах допустимых законодательством механизмов. Создать внебюджетный фонд невозможно. Нет источников. Не допускается в БЗ. Можно, например, привлечь ИФ, можно предусмотреть соответствующую расходную статью в бюджете субъекта. В любом случае это механизмы, не предполагающие привязки доходов к расходу. Можно, например, предложить субсидии соответствующим организациям. Много разных вариантов. Главное чтобы привязки доходов к расходам не было. И чтобы не было исключения из принципа общего совокупного покрытия расходов. Можно предусмотреть просто отдельную целевую программу и предусмотреть соответствующие субсидии по этой программе. Субсидии разнообразны.

Задача №3.

Комитет по образованию и комитет по культуре одного из субъектов РФ приняли решение о создании казенного учреждения «Школа искусств» в целях оказания услуг по музыкальному и художественному образованию учащихся, а также получения ими общего полного образования. В соответствии с этим решением финансирование деятельности учреждения должно осуществляться как комитетом по образованию, так и комитетом по культуре.

Оцените ситуацию на предмет соответствия принципам построения бюджетной системы РФ.

Итог: создание такого учреждения противоречит принципу подведомственности. Статья 38.1 БК. Принцип подведомственности расходов бюджетов: «Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств».

Главный распорядитель это первый получатель ДС. Далее идет распределение средств по системе распорядителя. Идея введения этого принципа подведомственности – установить жесткую систему финансирования, чтобы два органа не финансировали один и тот же орган. Или же исключить ситуацию, когда орган не финансируется вовсе при споре распорядителей. Как будет проходить разграничение? Как определить, в ведении какого распорядителя находится школа? Первое что, мы смотрим это компетенция, указанная в положении о нем. Если у комитета по образованию полномочия по общему образованию, в его ведении только учреждения общеобразовательные. Что бы мы могли предложить? Если бы задача, поставленная перед комитетами, была создать островок изобилия для детей, получать образование и в рамках общего знания, и развивать свои художественные способности. Какие механизмы с учетом положений БК, как реализовать задуманное? Создать два КУ в одном здании (Володя). Дать субсидию (Оля). Субсидии возможны только БУ или АУ, но не КУ. Нужно перераспределить компетенцию между органами власти. Например, все образование закрепить за комитетом по образованию и тогда соответствующий комитет может создать учреждение, оказывающее услуги и по общему и по специальному образованию. Вопрос в том, что это системное решение создавать такие учреждения или нет. Если системное, то нужно перераспределение компетенции между органами. Если единичное, то создать два учреждения, разместив их в одном здании. С точки зрения образовательного права будут нюансы. Как поступать? Сразу на две программы и т.д.

Задача №4.

Суд общей юрисдикции удовлетворил исковые требования гражданина о взыскании с комитета по управлению муниципальным имуществом за счет казны муниципального образования ущерба, причиненного незаконными действиями комитета. Исполнительный лист, копия судебного акта и заявление взыскателя были направлены для исполнения за счет средств местного бюджета в финансовый орган муниципального образования. Поскольку в установленный срок решение суда не было исполнено, взыскатель обратился в службу судебных приставов-исполнителей, полагая, что решение должно быть исполнено путем обращения взыскания на иное имущество казны. Однако у руководства службы возникли сомнения относительно допустимости такого исполнения.

Возможно ли в соответствии с Бюджетным кодексом РФ направление средств, вырученных от продажи казенного имущества, непосредственно взыскателю, если такие средства согласно положениям БК РФ признаны доходами соответствующего бюджета?

На предмет соответствия какому принципу построения бюджетной системы РФ должна быть оценена приведенная ситуация?

Итог: приводится позиция ВАС в постановлении от 22 июня 2006 г. N 23 « О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации». В соответствии с разъяснением ВАС, данным им в Постановлении от 22 июня 2006 г. N 23, служба судебных приставов-исполнителей в силу иммунитета бюджетов, закрепленного в ст. 239 БК, не допускается к исполнению судебных актов, но только в части обращения взысканий на средства бюджетов бюджетной системы, не исключается с позиции ВАС участие в таком исполнении за счет иного имущества казны.

Вы согласны с ВАС получается? Какие еще есть мнения? Т.е. есть постановление ВАС имеет высшую юридическую силу, чем БК? У нас есть определенная иерархия источников права. Если на что пошло постановление ВАС не является обязательным для всех. Оно обязательно для судов. Но не иных лиц. Поэтому ваш вывод о том, что есть противоречие, но применять надо позицию ВАС, меня удивляет. Второе в этой задаче речь идет о том, что вам предлагается оценить позицию ВАС на предмет соответствия нормам БК, соответствия принципам БЗ. Теперь подробнее.

Принцип общего совокупного покрытия расходов будет нарушен, мы не можем полученные средства увязывать с определенным расходом. Еще какие-нибудь принципы? Ст. 32 – принцип полноты и отражения расходов тоже будет нарушен. Правильно было бы в иной последовательности. В первую очередь, речь идет о том, что ДС нужно зачислить в БС, а потом их потратить. Поэтому сначала надо говорить о нарушении принципа полноты отражения, принципа общего совокупного покрытия потом.

Так что делать взыскателю? Взыскать за счет ДС никак. Взыскать за счет имущества тоже не получается, потому что ДС от продажи имущества должны быть направлены в бюджет. Есть какие то механизмы принудительного исполнения? А если ДС есть, а они даже это не делают? Ст. 242.2 исполнение судебных актов происходит за счет предусмотренных БА. Тут не указан механизм принуждения. Презюмируем добросовестность. И если есть ДС, то это будет нарушение. А если их все-таки ДС нет? Есть какие-то механизмы воздействия? Если денег нет, то нужно вообще вводить изменения в бюджет. Если БА предусмотрены, но денег нет на едином счете бюджета, кассовый разрыв, фактически платеж исполнить невозможно. Это уже иная ситуация. Надо ждать пока деньги появятся. А они могут появиться и с продажи имущества. Но продажа имущества не говорит, что требование будет исполнено. Может быть, поступили другие документы для исполнения и в итоге нашему взыскателю ничего не перепадет. Будут оплачены платежи предыдущие.

Ситуация не очень приятная для взыскателя. Потому что в действующем законодательстве отсутствует механизм принудительного взыскания с ППО. Понятно, что ВАС действует в целях защиты прав взыскателя. Но его позиция противоречит принципам БК. Вы будете говорить про проблему исполнения судебных актов во втором семестре. Наличие особой процедуры исполнения актов, этот вопрос был поставлен перед КС и он сказал, что подобное допустимо обосновав невозможностью признания гос-ва банкротом, но указал при этом, что механизмы защиты интересов лица, в пользу которого было вынесено судебное решение, тоже должны быть предусмотрено. Т.е. подобные механизмы исполнения судебных решений это не игра в одни ворота, когда все что угодно позволяется ППО, а взыскатель сидит и ждет. Определенные гарантии у лица должны быть, что будет взыскано ранее или поздно. Но БК не предусматривает никакого механизма. Какой механизм можно было использовать? Например, ввести исключение из принципа общего совокупного покрытия. Например, ввести резервный фонд для этих целей, предусмотреть обязательства изменения в бюджет, хотя вноси, не вноси, если денег нет, и это не поможет. Какой бы механизм не был, можно придумать. Есть механизмы воздействия по долгам КУ, но это механизм воздействия казначейства по отношению к КУ, когда он в частности приостанавливает операции по его счетам. Сам взыскатель не может воздействовать на то же казначейство. Печальная ситуация. Почти такая же, что вы считаете, что постановление ВАС важнее, чем БК, как вы думаете.