3.6. Подзаконные нормативные правовые акты.

Законы, как уже отмечалось, регулируют только наиболее важные, принципиальные, основополагающие общественные отношения, которыми, конечно, не исчерпывается комплекс подлежащих правовому регулированию отношений.

В ходе правового воздействия на жизнь людей, на общественные процессы возникает необходимость возникает необходимость развития и конкретизации положений законов, которые носят слишком общий характер. Это вызывает необходимость существования подзаконных нормативных правовых актов, служащих как бы связующим звеном между предписаниями, выраженными в законах, и непосредственным поведением людей.

Конституция России и действующее конституционное законодательство не знают термина «подзаконные нормативные правовые акты». Однако анализ их положений дает основания утверждать, что такой термин имеет право на существование. Он применим для обозначения нормативно – правовых актов, не относящихся к числу законов. Это вытекает из ч. 1 ст. 15 Конституции, где упоминается возможность существования иных нормативных правовых актов, кроме Конституции и законов. С учетом этого, можно сделать вывод о необходимости существования и о сущности являющихся необходимым звеном системы законодательства. нормативных правовых актов, не относящихся к числу законов.

Подзаконные акты могут быть определены как нормативные правовые акты, изданные органами исполнительной власти в соответствии и во исполнение законов и обладающие вторичной по сравнению с законами юридической силой.

Исходя из этого определения, можно выделить следующие характеристики, определяющие этот вид нормативных правовых актов:

1 Производный от законов характер. Подзаконные акты издаются на основе законов и в соответствии с законами. Ни один подзаконный акт не может противоречить закону – это автоматически влечет его недействительность.

Производный характер подзаконных актов определяется тем, что предмет регулирования этими актами так же является производным от предмета регулирования законами. Подзаконные акты призваны уточнять и конкретизировать требования законов и регулируемые подзаконными актами вопросы представляют собой частности, фрагменты вопросов, регулируемых законами. Подзаконный акт не может служить для регулирования проблем, не являющихся составной частью определенного комплекса урегулированных в целом законами общественных отношений. Подзаконный акт не может быть независим от закона, не может служить основой правового регулирования в нормативном образовании (отрасли, подотрасли или института права). Если же такое все – таки происходит и подзаконный акт существует сам по себе, не является продолжением закона, то это является грубейшим нарушением правил законодательной техники – Это значит, что подзаконный акт занял место закона, служит для регламентации социальных отношений, подлежащих урегулированию законом.

Единое основание – система законов - определяет системность и единство подзаконных нормативных правовых актов.

2. Подзаконные акты издаются органами исполнительной власти. В отличие от законов, которые в силу своего определяющего значения должны представлять собой акт прямого или опосредованного волеизъявления народа, подзаконные акты издаются органами, на которые возложена функция по исполнению этих законов. Именно эти органы исполнительной власти и определяют порядок реализации требований закона, как субъекты, обладающие наибольшей компетенцией в регулируемом вопросе.

Нормативные правовые акты подзаконного характера вправе издавать только орган исполнительной власти как единая организация. Нигде в мире не допускается издание нормативного правового акта территориальными или структурными подразделениями исполнительного органа. Только организационно самостоятельный орган государственной власти, принадлежащей к исполнительной системе, вправе издавать подзаконный нормативный правовой акт.

3. Подзаконные акты издаются в обычном порядке путем простого принятия. В отличие от законов, при принятии подзаконных актов их создатели не придерживаются сложной серии специальных формально определенных процедур (хотя, некоторые процедуры всё – таки предусмотрены как обязательные и для принятия некоторых подзаконных актов). Принятие подзаконного нормативного правового акта, придание ему юридической силы производится путем его простого подписания руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти.

Впрочем, для вступления в законную силу некоторых подзаконных актов недостаточно их простого подписания. Некоторые подзаконные нормативно – правовые акты, издаваемые министерствами и ведомствами России, подлежат обязательной регистрации, осуществляемой Министерством Юстиции РФ на основе специальной экспертизы, цель которой – определить соответствие этого акта законодательству более высокой юридической силы³⁷. Более подробно, эта процедура будет описана ниже.

Государственная регистрация подзаконных актов министерств и ведомств имеет целью обеспечение главенствующего характера существующих законов и, в первую очередь, Конституции и выраженных в ней принципов. Кроме того, государственная регистрация ведомственных актов предназначена для недопущения нарушения системности, непротиворечивости и единства законодательства. Если учесть общее количество подзаконных актов, принять во внимание возможность путаницы и несоответствия между ними, то проверка их соответствия актам большей юридической силы представляется просто необходимой. Государственная регистрация является важным инструментом упорядочения и систематизации огромного массива подзаконных нормативных правовых актов.

Как и законы, подзаконные акты не представляют собой единого монолитного образования. Их система не менее сложна, а различия между различными видами еще более значительны, нежели между законами.

Классификацию подзаконных нормативных правовых актов целесообразно проводить, основываясь на их юридической силе. Юридическая сила подзаконных актов зависит от издавшего их органа и определяется компетенцией этого органа.

1. На верхушке юридической силы иерархической пирамиды подзаконных актов стоят нормативные акты, изданные высшими органами государственной власти. К ним относятся Указы Президента России и Постановления Правительства России.

Эти виды имеют наивысшую юридическую силу среди подзаконных актов. Остальные подзаконные акты должны им соответствовать.

К сожалению, единого нормативного закрепления предмета ведения за высшими подзаконными актами, так же как и в случаях с законами, не существует. При их изданиями авторы, определяя подведомственность регулируемого вопроса, руководствуются сложившейся практикой и некоторыми отдельными нормативными правовыми актами.

Указы Президента России являются высшими по юридической силе подзаконными нормативными правовыми актами. Они должны соответствовать только законам, остальные подзаконные акты не должны противоречить указам Президента. Указами Президента регулируются наиболее важные из вопросов реализации законов. Кроме того, существует мнение, что указы Президента могут использоваться для восполнения пробелов в праве по вопросам, требующим законодательного регулирования при условии и на время отсутствия соответствующего федерального закона³⁸. И это мнение в нашей стране находит широкое применение на практике, целый ряд указов Президента был принят для регулирования отношений, по важности достойных регулирования законом, но не получивших такого регулирования. Впрочем, эта точка зрения является спорной, ибо допускает подмену законов Указами Президента, что может внести путаницу и нарушить логическую структуру законодательства. Именно такая подмена сделала возможным формирование так называемого «указного законодательства» в России в 90-х годах ХХ века, когда набор не слишком согласованных между собой и не всегда соответствующих закону Указов Президента не просто заменила законы в системе законодательства, но препятствовала нормальному законодательному регулированию в очень важных отраслях общественной жизни.

Точному и полному определению предмета правового регулирования указов Президента России препятствует отсутствие в отечественном законодательстве нормативного правового акта, который едино и комплексно регулировал бы правовой статус главы российского государства. Конституция России закрепляет только основы этого статуса и не может стать основанием для вывода, какие именно отношения могут и должны регламентироваться указами Президента, каково место этих нормативных правовых актов в системе российского законодательства. Остаётся надеяться, что отечественные законодатели в обозримом будущем исправят этот пробел путём принятия особого Федерального конституционного закона о статусе Президента России, который, помимо прочего, определил бы компетенцию главы нашего государства относительно издания подзаконных нормативных правовых актов.

Анализ конституционных положений, а так же практики руководства Президентом России нашим государством даёт основания для вывода о том, что несколько групп общественных отношений всё же можно со всей уверенностью отнести к предмету правового регулирования именно указами главы государства. К таким сферам жизни общества относится, в частности, структура и функционирование аппарата федеральных органов исполнительной власти. В последнее время, эти вопросы регламентируются указами Президента достаточно удачно³⁹. Своими указами Президент может определять наличие и компетенцию тех или иных ведомств, а так же их структурных составляющих, регламентировать субординационные связи между ними, формы и характер взаимодействия. Кроме того, исходя из статуса президента, к предмету регулирования его указами можно отнести так же вопросы военной доктрины России. Такой вывод можно сделать на основе толкования пункта «з» статьи 83 Конституции России.

Постановления Правительства России должны соответствовать как законам, так и Указам Президента Российской Федерации, по сравнению с последними они занимают второстепенное положение по юридической силе. Постановления Правительства России в основном используются для утверждения разного рода правил и перечней, комплексов конкретных предписаний, предназначенных непосредственно определять акты поведения. Причём, как правило, утверждаемые Постановлениями Правительства России правила регламентируют отношения социально – экономического и технического характера. В действующем отечественном законодательстве предусмотрены несколько видов правил, которые могут устанавливаться только Постановлением Правительства России (правила отдельных видов договоров купли-продажи, а также правила продажи отдельных видов товаров ⁴⁰, правила бытового и иных видов обслуживания потребителей, в том числе,правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг⁴¹). В связи с таким назначением в отечественной системе законодательства Постановлениям Правительства свойственна достаточно своеобразная структура: нормативные положения содержатся в особом приложении к индивидуальном предписании разового характера.

2. В соответствии и во исполнение Указов Президента, Постановлений Правительства России, а так же законов осуществляют нормотворческую деятельность центральные органы государственной власти – министерства и ведомства. Они издают самые разнообразные по форме акты: постановления, приказы, распоряжения, указания и др. Не допускается только создание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (такая практика была распространена в прошлом, когда подобные документы активно издавали, например, МНС РФ и ГТК РФ).

Министерства и ведомства издают нормативные правовые акты по вопросам, входящим в их компетенцию, которые в силу своего фрагментарного, специфичного характера не могут быть отнесены к сфере регулирования Правительством России. Объем таких актов в некоторых специфичных отраслях права (например, в области финансового права, банковского права, налогового права) достаточно велик. Это объясняется тем, что именно в этих государственных структурах работают специалисты в регулируемой сфере общественных отношений, хорошо владеющие их спецификой и имеющие возможность своеобразно получить объективную информацию, необходимую для полного, своевременного и объективного законодательного регулирования.

Знание структуры законодательства, сущности и функционального назначения ее элементов, характера взаимодействия между ними очень важны для участника законотворческой деятельности. Они дают возможность правильно выбрать способ такого регулирования и позволяют избежать многих ошибок (например, связанных с определением необходимого для полноценного регулирования нормативного правового акта, особенностями его формы и т. д.). Именно поэтому изучение системы законодательства является важным элементом законодательной техники.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1. Что представляет собой законодательство? Какие элементы составляют эту систему?

2. Что представляет собой нормативный правовой акт? Что предопределяет тот факт, что в большинстве современных правовых систем именно эта форма права является основополагающей (по юридической силе и по значению в регулировании общественных отношений)?

3. Какие виды нормативных правовых актов Вам известны? Какая из классификаций, по Вашему мнению, является важнейшей?

4. Что представляет собой закон? Каковы его основные признаки?

5. Какие в современной России существуют виды и формы законов? Какова их роль в регулировании общественных отношений?

6. Что представляет собой подзаконный нормативный правовой акт? Каковы его основные признаки?

7. Какие виды подзаконных актов существуют в современной России?