Реформирование системы управления рыбохозяйственным комплексом

В начале ХХI-го в рыбной промышленности и хозяйстве продолжилась реализация основных направлений экономической реформы, начатой в России в конце прошлого столетия.

В 2003 г. в России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23.07.2003 г. №824 приступили к реформированию системы федеральных органов исполнительной власти. Оно было направлено на повышение эффективности их деятельности и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. При этом в процессе реализации административной реформы предполагалось: 1) ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование; 2) исключить дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; 3) обеспечить развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; 4) организационно разделить функции, касающиеся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; 5) завершить процесс разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

До 2004 г., как известно, федеральные органы исполнительной власти строились в основном по отраслевому признаку. Так, Госкомрыболовство России выполняло все типы функций государственного управления (включая нормативное правовое регулирование, правоприменительные и контрольно-надзорные функции) в области изучения, использования, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов и среды их обитания, а также в отношении судов рыбопромыслового флота.

Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” был реализован принцип построения системы федеральных органов исполнительной власти на основе единства таких типов функций, как политические и правоустанавливающие; контрольные и надзорные; правоприменительные, по управлению государст-венным имуществом и оказанию государственных услуг.

В соответствии с данным указом был упразднен Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, а его функции были переданы Министерству сельского хозяйства Российской Федерации. В результате этого мероприятия функции Гокомрыболовства России были распределены между структурными подразделениями Минсельхоза России: Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Росрыболовством (Федеральное агентство по рыболовству) и Россельхозом (Федеральное агентство по сельскому хозяйству).

Как выше отмечалось, в процессе становления рыночных отношений в период 1990-2000 гг. функции управления рыбной промышленностью и хозяйством уже дважды на незначительный срок передавались Минсельхозу России: в декабре 1991 г. и марте 1997 г. (см. табл. 64). В последующем федеральный орган исполнительной власти по управлению рыбохозяйственной деятельностью вновь становился самостоятельным. Это было обусловлено спецификой производст-венной деятельности отрасли, существенно отличающейся от земледелия, животноводства, охоты, и в первую очередь средствами производства.

Одним из важнейших мероприятий административной реформы являлось исключение дублирования функций и полномочий. Однако по-прежнему отмечалось дублирование функций Росрыболовства другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе Россельхознадзором, Минэконом-развития России, МПР России, пограничной службой ФСБ России.

Росрыболовство в связи с существенным усложнением организационной структуры управления отраслью в последние годы рассматриваемого периода практически было не в состоянии осуществлять должное управление рыбохозяйственной деятельностью, в том числе оперативно и своевременно осуществлять решение многих управленческих задач, включая подготовку и реализацию различного рода нормативных правовых актов в рамках развития наконец-то принятого в конце 2004 г. Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» №166-ФЗ от 20.12.2004 г.

В целях обеспечения комплексной реорганизации системы управления отраслью после реформирования организационной структуры федеральных органов исполнительной власти началось реформирование подсистемы государственных унитарных предприятий и учреждений. В частности, распоряжениями Правительства Российской Федерации от 22.02.2005 г. №195-р и от 27.08.2005 г. №1318-р были утверждены перечни предприятий, находящихся в ведении Росрыболовства. Без достаточного должного обоснования, учета специфики производства в эти перечни не были включены морские рыбные порты и государственные администрации их. По экспертной оценке, передача этих структур в ведение Федерального агентства морского и речного транспорта не может не привести к нарушению единства рыбохозяйственного комплекса, в том числе непрерывности технологического процесса в рыбохозяйственной деятельности.

В результате реорганизации бассейновых управлений рыбоохраны и создания 28 учреждений по сохранению, воспроизводству водных биоресурсов и организации рыболовства, связанных с передачей контрольно-надзорных функций территориальным органам Россельнадзора по сути была разрушена просущество-вавшая 70 лет единая система органов рыбоохраны.

Несомненно, с административной реформой, начавшейся со структурных преобразований, были связаны определенные надежды на повышение эффективности функционирования государственных органов управления (в том числе в сфере рыбохозяйственной деятельности) и достижение в ходе ее проведения действительно значимых для общества результатов. Однако, как свидетельствуют результаты оценки и анализа, реализация большинства мероприятий, осуществляемых в рамках административной реформы, так и не привела к ощутимому приросту уровня качества государственного управления рыбохозяйственной деятельностью, и что наиболее важно, не повысила уровень доверия граждан и организаций к органам исполнительной власти.^

Основные проблемы, не решение которых препятствовало эффективному развитию отрасли, были связаны с необходимостью обеспечения комплексного подхода к государственному управлению рыбохозяйственной деятельностью, в том числе к дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы в области управления водными биоресурсами.

При создании целостной нормативной правовой базы функционирования рыбохозяйственного комплекса акцент предполагалось сделать на реализацию Федерального закона “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов”, в том числе на закрепление норм, касающихся квотирования водных биоресурсов, установление основных прав и обязанностей пользователей этими ресурсами, определение полномочий органов исполнительной власти. В целях совершенствования нормативной правовой базы и реализации данного федерального закона осуществлялась разработка более 30 проектов нормативных правовых актов, включая проекты актов Правительства Российской Федерации и Минсельхоза России.

Помимо принятия ряда законов и постановлений, регулирующих деятельность рыбохозяйственного комплекса, именно Федеральное агентство по рыболовству должно было принять активное участие в их реализации и контроле за их исполнением. Только государство действительно могло поддержать экономи-ческими методами обновление рыбопромыслового флота, развитие прибрежного рыболовства и аквакультуры, активизацию и расширение научных исследований. Успешное возвращение отечественного промыслового флота в ИЭЗ иностранных государств и открытые районы Мирового океана во многом зависело от действенной поддержки Министерства иностранных дел России. При этом необходимо было объединить усилия государства, хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Только это могло позволить создать цивилизованную конкурентную рыночную среду для рыбохозяйственной деятельности и добиться повышения роли России в мире как ведущей рыбохозяйственной державы.

То есть для осуществления комплексного подхода к государственному управлению рыбохозяйственным комплексом Российской Федерации следовало усилить вертикаль власти. Главному федеральному органу исполнительной власти по рыболовству необходимо было поручить все соответствующие функции управления рыбохозяйственной деятельностью.

Кроме того, следовало обеспечить развитие саморегулируемых организаций и широкое подключение к управлению рыбохозяйственным комплексом действующих союзов и ассоциаций рыбопромышленников.

Конечные результаты реализации такого подхода были связаны с: повышением эффективности закупок для государственных нужд; ростом результа-тивности и эффективности бюджетных расходов; расширением налогооблагаемой базы вследствие сокращения административных барьеров и коррупционных издержек предпринимательства; преодолением разрыва между состоянием государственного управления и существующим социально-экономическим потенциалом рыбохозяйственного комплекса путем кардинального повышения результативности, качества и эффективности государственного управления.

Производственная структура системы управления рыбохозяйственным комплексом. В ходе реформирования производственная структура отрасли в период 2001-2005 гг. была подвержена воздействию множества внутренних и внешних факторов. На конец 2005 г. в отрасли функционировали 5484 хозяйствующих субъекта и некоммерческих организаций.^ По сравнению с 2001 г. их число увели-чилось почти в 1,3 раза (с 2000 г. – в 1,5 раза; см. табл. 63). При этом по сравнению с 2004 г. количество организаций в 2005 г. уменьшилось на 1% (это произошло впервые за период 1990-2005 гг.).

В течение 2001-2005 гг. отмечалось определенное изменение организационно-правового статуса производственной структуры отрасли. Существенно снизилась численность и удельный вес в общем количестве организаций рыбохозяйственного комплекса федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений – с 207 ед. в 2001 г. до 170 ед. в 2005 г. и с 5,0% до 3,1% соответственно) и государственных унитарных предприятий и государственных учреждений субъектов Российской Федерации – с 87 ед. до 64 ед. (с 2,1% до 1,2%) соответственно. Численность муниципальных предприятий увеличилась в рассматриваемый период с 29 ед. до 34 ед. (удельный вес их уменьшился с 0,7% до 0,6%); некоммерческих объединений (ассоциаций, союзов) – с 75 ед. до 102 ед. (с 1,8% до 1,9%); рыболовецких колхозов и артелей, фермерских хозяйств, сельскохозяйственных предприятий и производственных кооперативов – с 393 ед. до 508 ед. ( доля их уменьшилась с 9,5% до 9,3%); хозяйственных обществ и товариществ – с 3341 ед. до 4606 ед. ( с 80,7% до 83,9%) соответственно.

Расширились в рассматриваемый период место и роль в рыбохозяйственной деятельности организаций, входящих в негосударственный сектор: удельный вес численности их увеличился с 93% до 95,7%, доля в выпуске рыбной продукции – с 95% до 98,7%.

Развитие малого предпринимательства продолжало оставаться существенным фактором увеличения численности организаций в рыбной промышленности и хозяйстве. В 2005 г. их насчитывалось 3923 субъекта, или 71,5% общего количества организаций отрасли (в 2001 г. – 2,75 тыс. организаций малого предпринимательства, или 66,4% общей численности предприятий отрасли). В общих уловах гидробионтов и производства товарной продукции в аквахозяйствах страны малое предпринимательство в 2005 г. стало составлять более 30% ( в 2001 г. – 21,7%).

В 2005 г. впервые за истекшее десятилетие наблюдалось снижение числа субъектов малого предпринимательства – по сравнению с 2004 г. оно уменьшилось на 190 ед., или на 4,6%, в том числе на Дальнем Востоке – на 5%, на Северном рыбопромышленном бассейне – на 3,3%. По экспертной оценке специалистов отрасли, в немалой степени снижение малых предприятий в рыбохозяйственном комплексе и наметившуюся тенденцию к концентрации производства обусловило принятие Правительством Российской Федерации от 20.11.2003 г. №704 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов».

В перспективе одним из важнейших мероприятий по повышению конкурентоспособности хозяйствующих субъектов должно было стать создание интегрированных структур, включающих добычу водных биоресурсов, производство рыбной продукции, оптовую и розничную торговлю, а также предоставление различного рода услуг, связанных с судоремонтом, изготовлением тары и тарных материалов и т.п. Как показывает отечественная практика, а также зарубежный опыт, создание такого рода структур может осуществляться путем объединения организаций в виде холдингов, финансово-промышленных групп и т.п.

Создание горизонтально и вертикально интегрированных структур могло способствовать повышению конкурентоспособности рыбной продукции, организаций и отраслевого производства в целом, а также инвестиционной привлекательной рыбохозяйственной деятельности, в том числе за счет появления возможностей финансирования НИОКР, промысловой разведки, маркетинговых исследований, организации рекламы, создания сети собственной торговой сети, расширения использования патентов и реализации инновационных проектов и т.п.

В последние годы в целях объединений хозяйствующих субъектов и координации их деятельности, совершенствования системы управления рыбохозяйственным комплексом продолжали функционировать ранее созданные и вновь образованные некоммерческие объединения (союзы и ассоциации). В 2005 г. их насчитывалось 102 единицы, в том числе: Всесоюзная ассоциация рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспертов (ВАРПЭ); Ассоциация «Государственное объединение рыбного хозяйства» (Росрыбхоз); Союз рыболовецких колхозов России (Росрыбколхозсоюз); бассейновые и региональные союзы и ассоциации, в том числе Союз обществ и организаций рыбного хозяйства Дальнего Востока, Союзы рыбопромышленников Севера и Запада, Ассоциация рыбопромышленников «Северо-Запад», Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Приморья, Ассоциации рыбопромышленников Камчатки, Сахалина, Магадана, Хабаровского края; Союз рыбопромышленников и предпринимателей Камчатки; Ассоциация рыбопромышленников малых и средних предприятий Камчатки; Союз рыбопромышленников Карелии; Рыбный союз Кубани и др.