2.2 Экономическая основа мсу: понятие и состав

Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 г. №131-ФЗ составляет муниципальная собственность, а именно: имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности - государственной, частной и общественных организаций.

Понятие и целевое назначение муниципальной собственности. Статьей 215 ГК РФ установлено, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. То есть муниципальная собственность есть собственность муниципальных образований. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, движимое и недвижимое имущество, муниципальные предприятия и учреждения, имущественные права. Право собственности является основополагающим (первоначальным) в числе прочих прав на вещи, так называемых вещных прав.

Владение, пользование и распоряжение имуществом. Содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Указанные правомочия - это юридически обеспеченные (то есть обеспеченные определенными нормами права) возможности поведения собственника. Они принадлежат ему до тех пор, пока он остается собственником. В тех случаях, когда собственник не в состоянии эти правомочия реально осуществить, он не лишается ни самих правомочий, ни права собственности в целом. Такая ситуация носит временный характер: собственник либо будет восстановлен в правах, либо по основаниям, предусмотренным законом, его право будет прекращено.

Правомочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над имуществом. При этом не требуется, чтобы собственник находился с ним в непосредственном соприкосновении. При законном владении имуществом у владельца должно быть правовое основание владения - юридический титул. Это особенно актуально для муниципальных образований в условиях предстоящего перераспределения собственности и при совершении муниципальным образованием сделок с имуществом. Таким правовым основанием могут быть: договор купли-продажи; решение о передаче объекта в муниципальную собственность в процессе разграничения объектов государственной собственности; документы, подтверждающие создание объекта собственником или за счет его средств; свидетельство о праве собственности на землю; постановление Правительства РФ о закреплении земельных объектов в муниципальной собственности в результате разграничения государственной собственности на землю и т.п.

Практика показывает, что зачастую в органах местного самоуправления отсутствуют необходимые документы, подтверждающие основания возникновения права муниципальной собственности на имущество. Наиболее часто отсутствуют юридические документы, на основании которых муниципальные образования получили имущественные объекты в процессе разграничения государственной собственности и при передаче объектов от предприятий. Это требует организации работы, в том числе с государственными и муниципальными архивами, архивами министерств и ведомств, по подбору и учету правоустанавливающих документов на муниципальное имущество.

Правомочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в ходе ее личного или производственного потребления. По общему правилу, именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию, доходы и т.п. Так как собственником муниципального имущества является муниципальное образование, то сказанное справедливо и по отношению к муниципальному имуществу. Именно муниципальное образование (население и территория) получает в том или ином виде всю выгоду от употребления (использования) муниципальной собственности.

Например, при использовании здания клуба, находящегося в муниципальной собственности поселения, население поселения получает услуги по организации досуга. Отсутствие такого объекта собственности не позволило бы провести многие из досуговых мероприятий, особенно в зимнее время.

Правомочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи (продавать, сдавать в залог, аренду, дарить и т.п.). Как правило, собственник самостоятелен в принятии решения о распоряжении вещью.

Процедуры принятия решения в отношении распоряжения имуществом, находящимся в публичной собственности, как правило, определяются заранее и регулируются нормативными правовыми актами. Это - не ограничение правомочий собственника (муниципального образования), а ограничение для органов и лиц, осуществляющих от имени собственника его правомочия, устанавливаемые для того, чтобы органы и должностные лица соблюдали интересы муниципального образования при решении судьбы объектов муниципальной собственности.

Надо отметить, что сами органы и должностные лица местного самоуправления не обладают правом собственности на принадлежащее муниципальному образованию имущество. Они лишь реализуют своими действиями права и обязанности собственника - муниципального образования в соответствии с установленными для этих органов и должностных лиц полномочиями. Права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения «владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселений», порядок управления объектами собственности поселений должны быть установлены Уставом МО и решениями представительного органа поселения. Так, например, Уставом может быть определено, что Глава поселения своими действиями реализует право поселения на приватизацию (возмездную передачу в собственность частному лицу) объектов муниципальной собственности в порядке, определенном представительным органом. В случае приватизации какого-либо объекта стороной договора будет поселение, а от его имени заключать и подписывать договор будет Глава МО.

Собственность как благо и бремя. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. При этом он не вправе нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц. Собственник вправе, в частности, отчуждать свое имущество в собственность другим лицам; передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (передавать на иных, помимо собственности, вещных правах); отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Одним из случаев передачи собственником принадлежащих ему правомочий другим лицам является предусмотренная ГК РФ возможность передавать имущество в доверительное управление. Причем это не влечет перехода прав собственности к доверительному управляющему.

Надо иметь в виду, что в гражданском обществе собственность - это не только благо, но и бремя. Именно собственник, по общему правилу, несет бремя финансовых расходов по поддержанию принадлежащего ему имущества в надлежащем состоянии. Это требует, чтобы органы местного самоуправления планировали расходы на содержание и (или) ремонт, восстановление объектов муниципальной собственности. Так, поселение, являясь собственником коммунальных сетей, кладбища, парка, детского сада и т.п. объектов, должно предусматривать в местном бюджете расходы на содержание этих объектов.

Анализ же показывает, что в местных бюджетах средства на эти цели предусматриваются крайне редко. Практически не планируются и расходы на инвентаризацию, оценку, государственную регистрацию объектов муниципальной недвижимости.

В случаях, предусмотренных законом или договором, расходы на содержание, ремонт и иные цели, обеспечивающие должное состояние объектов муниципальной собственности, могут быть полностью или частично возложены на другое лицо (арендатора, пользователя, лицо, которому имущество передано на ином, кроме собственности, вещном праве). Это часто используется органами местного самоуправления и приводит к тому, что, вместо анализа и планирования наиболее обоснованного использования муниципальной собственности, объекты «сбрасываются» при первой возможности арендаторам, пользователям, муниципальным предприятиям. В результате эффективность использования муниципальной собственности для решения задач местного самоуправления снижается.

Бремя собственности проявляется и в том, что по общему правилу, риск случайной гибели или случайного повреждения имущества также несет его собственник.