9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов между уровнями управления и их финансовое обеспечение

Одной из центральных и наиболее трудно решаемых проблем бюд­жетного федерализма является достижение четкого разграничения рас­ходных полномочий между органами государственной власти и местно­го самоуправления. Отсутствие четких принципов в этой сфере отноше­ний и, как следствие, низкая ответственность за финансирование расходов, сложившиеся в 1990-х гг., привели к возникновению огром­ных структурных дисбалансов местных бюджетов и появлению на всех уровнях бюджетной системы так называемых нефинансируемых манда­тов.

Основой для разграничения полномочий между уровнями государст­венного управления является Конституция РФ, в которой в общем виде определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совмест­ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции (ст. 72) и остаточная компетенция (вне первых двух предметов веде­ния) субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

По предметам ведения муниципальных образований в Конститу­ции РФ практически ничего не сказано. В ст. 132 лишь рамочно опреде­лены полномочия местного самоуправления.

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му­ ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют ме­ стный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­ дельными государственными полномочиями с передачей необходимых Для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Расплывчатые формулировки предметов ведения не только местного самоуправления, но и субъектов РФ изначально не позволяли решить Должным образом проблему разграничения ни налоговых, ни расходных Полномочий. Полномочия местного самоуправления были детализиро-^Ваны лишь в Законе «Об общих принципах местного самоуправления

342 • Глава 9. Муниципальные финансы

вРоссийской Федерации» (1995 г.), установившем более конкретный пе­речень предметов ведения местного самоуправления, к которым были от­несены вопросы местного значения, в числе которых:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, кон­ троль за их соблюдением;

• владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ ностью;

• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение ме­ стного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение дру­ гих финансовых вопросов местного значения;

• комплексное социально-экономическое развитие муниципально­ го образования;

• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муни-, ципальных органов охраны общественного порядка, осуществление кон­ троля за их деятельностью;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципаль-' ных образований;

• создание условий для жилищного и социально-культурного^ строительства;

• контроль за использованием земель на территории муниципаль- НОГО образования;

• регулирование использования водных объектов местного значе-"! ния, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так­ же недр для строительства подземных сооружений местного значения;

• организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, га- зо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог ме­ стного значения;

• благоустройство и озеленение территории муниципального обра­ зования;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

• организация и содержание муниципальных архивов;

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 343

• организация транспортного обслуживания населения и муници­пальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

• создание условий для деятельности учреждений культуры в му­ ниципальном образовании;

• сохранение памятников истории и культуры, находящихся в му­ ниципальной собственности;

• организация и содержание муниципальной информационной службы;

• создание условий для деятельности средств массовой информа­ ции муниципального образования;

• создание условий для организации зрелищных мероприятий;

• создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости насе­ ления;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципаль­ного образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Б то же время положение п. 2 ст. 132 Конституции о возможности на­деления местного самоуправления государственными полномочиями ни в самой Конституции, ни в законах о местном самоуправлении, принятых в 1995—1997 гг., не содержало надежных механизмов передачи матери­альных и финансовых ресурсов для реализации именно этих полномо­чий. Этот недостаток сохранился и в принятом в 1998 г. Бюджетном ко­дексе РФ.

К функциональным расходам, финансируемым исключительно из средств местных бюджетов (ст. 87), были отнесены:

• содержание Органов местного самоуправления;

• формирование муниципальной собственности и управление ею;

• организация, содержание и развитие предприятий, учреждений ^и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической Культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений ^и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ве- Дении органов местного самоуправления;

~ содержание муниципальных органов охраны общественного по-Рядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищ- ^н°-коммунального хозяйства;

344 • Глава 9. Муниципальные финансы

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог ме­стного значения;

• благоустройство и озеленение территорий муниципальных обра­ зований;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за ис­ ключением радиоактивных);

• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници­ пальных органов;

• организация транспортного обслуживания населения и учрежде­ ний, находящихся в муниципальной собственности или в ведении орга­ нов местного самоуправления;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• охрана окружающей природной среды на территориях муници­ пальных образований;

• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

• обслуживание и погашение муниципального долга;

• целевое дотирование населения;

• содержание муниципальных архивов;

• проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

• финансирование реализации иных решений органов местного са­ моуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам хместного значе­ ния, определяемые представительными органами местного самоуправле­ ния в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федера­ ции.

В то же время чрезвычайно широкий круг функциональных расходов был отнесен к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных бюджетов. В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса к таким расходам были отнесены:

• государственная поддержка отраслей промышленности (за ис* ключением атомной энергетики), строительства и строительной индуст­ рии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильно­ го и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; J

• обеспечение правоохранительной деятельности;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проект- но-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический про­ гресс;

• обеспечение социальной защиты населения;

• обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологи­ ческой деятельности;

_ш

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 345

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

• развитие рыночной инфраструктуры;

• обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов российской Федерации в соответствии с законодательством Российской федерации;

• обеспечение деятельности средств массовой информации;

• прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъек­ тов РФ и муниципальных образований.

При этом было установлено, что распределение и закрепление этих расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласова­нию соответственно органов государственной власти РФ и органов госу­дарственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной вла­сти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Однако до последнего времени законодательство не содержало чет­кого разграничения полномочий и ответственности между органами управления по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и со­вместно финансируемых. В результате оказалась неустановленной и от­ветственность за предоставление значительной части услуг, прежде всего социальных. Таким образом, по сути, игнорировалось требование Кон­ституции РФ и Бюджетного кодекса по возмещению местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих при выполнении органами ме­стного самоуправления государственных полномочий.

Органы местного самоуправления, не имея возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения расходных обязательств, нака­пливая кредиторскую задолженность. Сохранение этой ситуации в тече­ние длительного времени привело к тому, что общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми ^в 1990-е гг., превысил возможности бюджетной системы по их исполне­нию. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федерально­му Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» особо отмечалось, ^Что «общий объем установленных законодательством расходных обяза­тельств консолидированного бюджета Российской Федерации составля-^ет 6,5 трлн рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансо­вые ресурсы. В результате население теряет доверие к государству и при-^кИмаемым им законам, а органы власти разных уровней получают ^Б°зможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффек-

346 • Глава 9. Муниципальные финансы

тивное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финан­сово не обеспеченные решения».

Первопричиной появления нефинансируемых мандатов до послед­него времени была неопределенность конституционных норм, разграни­чивающих предметы ведения и полномочия между федеральными орга­нами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Поэтому проблема нефинансируемых мандатов практически нерешаема только в рамках межбюджетных отношений. В настоящее время важное значение имеет практический механизм реализации Федеральных зако­нов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», определяющих механизмы разграниче­ния полномочий между уровнями публичной власти.

Концептуально эти законы содержат принципиально новые подходы к разграничению полномочий, воплощение в жизнь которых должно стать залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе Российского государства. В частности, преду­сматривается два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации, что позволит исключить перекладывание на региональные бюджеты конкретного объема и направлений расходов. Федеральные органы власти или сами финансируют полномочия путем предоставления целевых субвенций, или расширяют перечень полномо­чий субъектов Федерации новым расходным полномочием, что предпо­лагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источни­ки. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, воз­лагаемые на органы власти субъектов Федерации, финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и детально регули­руемые Российской Федерацией. Главная цель регулирования законом двух типов полномочий заключается именно в том, чтобы не допускать появления нефинансируемых мандатов, возлагаемых на органы государ­ственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправле­ния.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводится подробный пере­чень предметов ведения, отнесенных к местному уровню для каждого ти­па муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 347

_от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» частично изменены формулировки вопросов местного значения. По многим позициям уста­новленные для разных типов муниципальных образований перечни во­просов местного значения совпадают. Однако имеются и отличия, обу­словленные размерами территорий, численностью населения и другими факторами.

Так, к вопросам местного значения, касающимся всех видов муници­пальных образований, отнесены:

• формирование, утверждение, исполнение соответствующего бюд­ жета, контроль за его исполнением;

• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим­ ся в муниципальной собственности;

• содержание и строительство автомобильных дорог общего поль­ зования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных ин­ женерных сооружений вне границ соответствующих территорий, за ис­ ключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

• создание условий для предоставления транспортных услуг насе­ лению и организация транспортного обслуживания населения;

• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычай­ ных ситуаций на территории муниципального района;

• организация предоставления общедоступного и бесплатного на­ чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образо­ вания по основным общеобразовательным программам, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бес­ платного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

• территориальное зонирование земель, изъятие земельных участ­ ков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель территорий, ведение ка­ дастра землеустроительной и градостроительной документации;

• содержание на соответствующей территории мест захоронения, организация ритуальных услуг;

• организация библиотечного обслуживания населения;

• другие вопросы местного значения.

Некоторые вопросы отнесены к предметам ведения только одного Или двух видов муниципальных образований или разграничены между ними. К предметам ведения городских округов и поселений о

348 • Глава 9. Муниципальные финансы

-обеспечение малоимущих граждан, проживающих на соответст­вующей территории, и нуждающихся в улучшении жилищных условийжилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

• обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

• создание условий для организации досуга и обеспечения населе­ ния услугами организаций культуры;

• охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на соответст­ вующих территориях;

• обеспечение условий для развития на соответствующей террито­ рии массовой физической культуры и спорта;

• создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест его массового отдыха;

• организация благоустройства и озеленения соответствующей тер­ ритории, использования и охраны лесов, расположенных на соответст­ вующей территории.

К компетенции только муниципального района отнесено выравнива­ние уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального рай­она.

Как уже отмечалось, муниципальные образования могут выполнять некоторые государственные полномочия, которые передаются местным органам власти федеральными законами и законами субъектов РФ. От­дельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, — это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к во­просам местного значения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствую­щих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, преду­сматривающие наделение органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями, должны содержать:

1. вид или наименование муниципального образования, органы ме­ стного самоуправления которого наделяются соответствующими полно­ мочиями;

2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении соответствующих полномочий;

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 349

3. способ расчета нормативов для определения общего объема суб­ венций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соот­ ветствующих полномочий, включая федеральные или региональные го-_сударственные минимальные социальные стандарты;

4. перечень подлежащих передаче в пользование (управление либо в муниципальную собственность) материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуще­ ствлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6. порядок осуществления органами государственной власти кон­ троля за осуществлением отдельных государственных полномочий;

7. условия и порядок прекращения осуществления органами мест­ ного самоуправления переданных им отдельных государственных полно­ мочий.

Принятие новой редакции Закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» потребовало внесения кардинальных изменений в положения Бюджетного кодекса, регламентирующие формирование расходов местных бюджетов. Прежде всего это касается ст. 87 «Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов» (в прежней ее редакции). В редакции Бюджетного кодекса (по состоянию на 10 мая 2005 г.) введена ст. 86 «Расходные обя­зательства муниципального образования», в которой установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в ре­зультате:

• принятия нормативных правовых актов органов местного само­ управления по вопросам местного значения, а также заключения муни­ ципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам;

• принятия нормативных правовых актов органов местного само­ управления при осуществлении органами местного самоуправления от­ дельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источни­ков покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, возникшие ^в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных ^г°сударственных полномочий в соответствии с федеральными законами (.законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет суб­венций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых мест­ным бюджетам в установленном Кодексом порядке.

350 • Глава 9. Муниципальные финансы

Таким образом, расходная часть местных бюджетов включает:

1. расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

1. расходы, связанные с осуществлением отдельных государствен­ ных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

2. расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по му­ ниципальным займам;

3. расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципаль­ ного долга по ссудам;

4. ассигнования на страхование муниципальных служащих, объек­ тов муниципальной собственности, а также гражданской ответственно­ сти и предпринимательского риска;

5. иные расходы, предусмотренные уставом муниципального обра-' зования.

Законодательное уточнение расходных полномочий различных уров- г ней власти и механизма из финансового обеспечения, безусловно, имеет важное значение. Однако при практической реализации Закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» укрепление финансовой базы и расширение самостоятель­ности в краткосрочной перспективе возможно лишь в относительно крупных, уже сегодня финансово устойчивых муниципальных образова­ниях. Реальная же ситуация такова, что увеличение собственных доходов бюджетов в большинстве случаев будет иметь искусственный характер, поскольку их номинальный рост будет обусловлен не передачей на мест- I ный уровень дополнительных налоговых источников, а включением в со-" став собственных доходов местных бюджетов различных видов финансо­вой помощи из бюджетов других уровней. Поэтому с учетом современно­го состояния местных бюджетов закрепление расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, остается центральной за­дачей бюджетной политики на долгосрочную перспективу.

РЕЗЮМЕ

Муниципальные финансы обеспечивают формирование и использо­вание фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными (муниципальными) органами власти возложенных на них функций. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» к собственным доходам органов местного самоуправления относятся средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных налогов и сборов, до­ходы от федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, доходы от имущества, находящегося в муни-

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов • 351

дцпальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий,ттрафы, добровольные пожертвования и иные поступления.

Получаемые муниципальными органами управления доходы явля­ется финансовой основой местного самоуправления. Они должны быть достаточными для обеспечения расходов в соответствии со сферой их от­ветственности, вытекающей их разграничения полномочий между феде­ральным, региональным и местным уровнями власти.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Раскройте экономическое содержание понятия «муниципальные финансы».

2. Назовите основные элементы муниципальных финансов, особенности их органи­ зации в российской практике.

3. В чем заключаются основные проблемы финансового обеспечения местного са­ моуправления на современном этапе?

4. Какие местные налоги и сборы существуют в российской налоговой системе?

5. Назовите основные источники формирования доходов местных бюджетов.

6. Какие функциональные расходы местных бюджетов являются наиболее распро­ страненными в российской и зарубежной практике?

7. Что относится к расходным обязательствам органов местного самоуправления?