8.3. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов. Пути совершенствования межбюджетных отношений

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федера­ции, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюд­жетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией админист­ративной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-пра­вовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению Новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность

300 • Глава 8. Межбюджетные отношения

нового типа межбюджетных отношений — взаимодействия бюджетовсостоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюд­жетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объектив­ной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Взаимодействие бюджетов — это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, опреде­ленных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала раз­деляются финансовые ресурсы (налоговые потоки), и они направляются . по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юри­дическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуще­ствляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная де- ■ терминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимуществ венно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основ­ном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов:

• самостоятельность бюджетов в образовании и распределении до- ходов в соответствии с действующим законодательством;

• необходимая согласованность между бюджетами в процессе их^- формирования, распределения и использования;

• солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде все­ го в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;

• приоритетность федерального бюджета в формировании бюджет- ной базы и бюджетно-налоговой поддержки;

• достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной сис­ темы как результат взаимодействия бюджетов;

• подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адрес­ ного использования финансовой помощи;

• прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

S 3. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов • 301

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней оз­начает:

• право законодательных (представительных) органов государст­ венной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательст­ вом России;

• право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их де­ фицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете или сумм экономии;

• недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, свя­ занных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежела­тельных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодей­ствия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношени­ях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местно­го самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализова­ны только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюд­жетного федерализма должны функционировать три финансовых меха­низма:

1. Механизм распределения расходных полномочий бюджетов со­держится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Фе­дерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Рос­сийской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональ­ной и экономической классификации расходов бюджетов и источников Финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависи­мости от их экономического содержания на текущие расходы и капиталь­ные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную дея­тельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, со-

302 • Глава 8. Межбюджетные отношения

вместно финансируемые на основе делегирования полномочий на ком­пенсационной основе; расходы, финансируемые исключительно из бюд­жетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые ис­ключительно из местных бюджетов.

2. Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, зако­ нами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год, а с 2005 г. Бюджетным кодексом РФ. Предусматрива­ ется введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы. Же­ лательно, чтобы при распределении налоговых доходов по уровням бюд­ жетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налого­ вым кодексом Российской Федерации.

3. Механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую;, сбалансированность всех уровней бюджетной системы, формируется за­ конами о бюджетах на предстоящий финансовый год и Бюджетным ко­ дексом РФ. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из пяти федеральных фондов фи­ нансовой помощи регионов; б) целевые субвенции на оказание дополни­ тельной финансовой помощи высокодотационным регионам; в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образовани­ ям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регио­ нов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; е) бюджетные кредиты; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюдже­ та; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъек­ там Российской Федерации, бюджетные компенсации.

Основные потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам Российской Федерации идут из специ­альных целевых фондов, которыми управляет Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавлива­ются в ежегодных законах о федеральном бюджете по методикам, утвер­жденным Правительством.

В совокупности фондов финансовой помощи регионам основным яв­ляется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Феде­рации и распределяется между регионами в соответствии с методикой,

8.3. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов • 303

утвержденной Правительством Российской Федерации от 22 ноября2004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финан­совой поддержки субъектов Российской Федерации». В соответствии _с действующим бюджетным законодательством объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ффПР), подлежащий утверждению на очередной финансовый год, опре­деляется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Вместе с тем, в целях оказания финансовой помощи субъектам Рос­сийской Федерации в условиях перехода на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» в 2006 г. преду­сматривается увеличить объем ФФПР на 20%, что на 13 процентных пункта выше прогнозируемого уровня инфляции. Размер повышения оп­ределен исходя из разницы между фактическими темпами инфляции за последние три года и её плановыми показателями, учитываемыми еже­годно при индексации Фонда.

Общий размер ФФРП в 2006 г. составит 228,2 млрд руб. Увеличение ФФРП позволит выровнить бюджетную обеспеченность низкообеспе­ченных регионов до 64% от среднероссийского уровня.

Особенностью расчетов межбюджетных трансфертов из ФФПР яв­ляется вступление в силу с 2006 г. нового порядка определения финансо­вой помощи для сложносоставных субъектов Российской Федерации. Так, в случае, если решение об объединении в новый субъект Российской Федерации принято референдумом до 1 января 2006 г., средства ФФРП на 2006 г. рассчитываются отдельно для каждого автономного округа, входящего в состав края или области, а зачисление указанных средств бу­дет производиться в бюджет края (области), в состав которых входят ав­тономные округа. В отношении остальных сложносоставных субъектов Российской Федерации — расчет дотаций из ФФРП производится по со­вокупности бюджетов, входящих в край (область). Перечисление средств Дотаций из ФФРП в этом случае также производится в бюджет края (об­ласти), в состав которого входят автономные округа.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФРП осуществлено На основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом раз­личий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъ-^ектам Российской Федерации.

Применяемый механизм распределения средств ФФРП на 2006 г. Позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, со-^хРанив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

304 • Глава 8. Межбюджетные отношения

Федеральный фонд софинансирования социальных расходовобразует­ся в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федера­ции по финансированию их приоритетных расходных обязательств. В со­ставе Фонда на 2006 г. предусматриваются субсидии на частичное возме­щение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

• на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого поме­ щения и коммунальных услуг;

• на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

• на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

• на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

• на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Как и в 2005 г. распределение средств Федерального фонда софинан­сирования социальных расходов на оказание мер социальной поддержки ветеранов труда и выплату детских пособий произведено, исходя из чис­ленности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджет­ной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В 2005 г. в составе федерального бюджета образован Фонд реформы* рования региональных и муниципальных финансов, являющийся преемни­ком действовавшего в 2002—2004 гг. Фонда реформирования региональ­ных финансов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде­рации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предостав­лении субсидий из Фонда реформирования региональных и муници­пальных финансов» субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования ре­гиональных и муниципальных финансов.

На 2006 г. намечено увеличение объема Фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза, или до 1412,4 млн руб. Указанное увеличение связано с выделе­нием средств субъектам Российской Федерации в рамках двух конкурс­ных отборов из расчета 642 млн руб. на каждый конкурс. Кроме того, уч-' тены средства в сумме 128,4 млн руб. для 8 муниципальных образований, отбор которых произведен в 2005 г.

Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфра­структуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

В 2006 г. с целью повышения уровня социально-экономического раз­вития субъектов Россиийской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой»

8.3. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов • 305

всоставе федерального бюджета образованФедеральный фонд регио­нального развития в сумме 2679,3 млн руб. Начиная с 2006 г. формирова-лие и распределение средств Фонда предполагается осуществлять на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе расходов феде­рального бюджета в целях финансового обеспечения полномочий Рос­сийской Федерации, делегируемых для исполнения органам государст­венной власти субъектов Российской Федерации и органам местного са­моуправления. В Фонде компенсаций предусмотрены субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством; на реализацию феде­ральных законов о донорстве крови, на тушение лесных пожаров, осуще­ствление полномочий по лесному хозяйству и охране и воспроизводству лесов и др. В 2006 г. Федеральный фонд компенсаций сформирован в сумме 72,8 млрд руб. или выше уровня 2005 г. в 2,2 раза.

В связи с возросшим значением обеспечения бездефицитности ре­гиональных бюджетов формируется Фонд дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Феде­рации, в котором предусмотрены в составе расходов федерального бюд­жета средства с целью оказания финансовой поддержки территориаль­ным бюджетам в связи с изменением объема их расходных обязательств. Применение механизма обеспечения сбалансированности территориаль­ных бюджетов за счет федерального бюджета усиливает общую устойчи­вость бюджетной системы и гибкость во взаимоотношениях её звеньев.

В механизме финансовых трансфертов предусмотрены дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образовани­ям в связи с особым режимом их функционирования; финансирование расходов по передаче в ведение органов местного самоуправления объек­тов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы; Дополнительные расходы наукоградов; ассигнования на субсидирование процентных ставок по кредитованию сельскохозяйственных товаропро­изводителей, что позволяет привлечь в агропромышленный комплекс до­полнительные кредитные ресурсы на пополнение оборотных средств. Существенное значение имеет финансирование Федеральных целевых программ регионального развития, на которые предусмотрено в 2006 г. '7,0 млрд руб. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 г. со­ставит 520,5 млрд руб. или 12,2% расходов федерального бюджета.

Особую социальную функцию выполняют трансферты из федераль­ного бюджета внебюджетным фондам за счет части единого социального Налога, поступающего в федеральный бюджет на финансирование базо-

306 • Глава 8. Межбюджетные отношения

вой части трудовой пенсии, а также на покрытие дефицита внебюджет­ных фондов.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества, передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим за­конодательством из федеральной собственности в собственность субъек­тов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным феде­ральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходи­мость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, свя­занные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюд­жет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной поли­тики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно исполь­зовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического режима и проведе­ние курса реформ, не отвечающих интересам России. Принципами бюд­жетной политики являются:

— активная роль бюджетной системы в создании условий экономи­ческого роста и формировании источников накопления;

8.3. Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов • 307

• использование бюджета как фактора стимулирования и поддерж­ки отечественного капитала;

• создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности;

• обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной поли­ тики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усиле­нии его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации, местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависи­мости, создании условий для эффективного функционирования государ­ственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функ­ций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответст­венно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенден­циями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смяг­чены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потен­циала консолидированного бюджета страны, который должен отражать начавшийся экономический рост в стране. Отсюда и значительные воз­можности социальной защиты населения, финансовой поддержки регио­нов, инвестиционных вложений в производство.

РЕЗЮМЕ

1. Межбюджетные отношения — это отношения между органами го­сударственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса. Межбюджетные отноше­ния проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных пол­номочий. Основные проблемы совершенствования межбюджетных отно­шений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюд­жетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно ^в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следова­тельно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного феде­рализма является механизм реализации бюджетных и налоговых полно­мочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограни­чивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их

308 • Глава 8. Межбюджетные отношения

₁

взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

2. Бюджетный федерализм выступает как форма организации меж­ бюджетных отношений в федеративном государстве. В российской эко­ номической системе бюджетный федерализм является адекватной фор­ мой осуществления межбюджетных отношений. Он прежде всего являет­ ся формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ре­ сурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъ­ ектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов с целью предоставления населе­ нию общественных благ.

3. Взаимодействие бюджетов — это отношения, складывающиеся в процессе возникновения денежных потоков и финансовых ресурсов, их регулирование и использование по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определяемых ежегодно принимаемыми законами о федераль-1 ном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые пото-" ки), которые направляются по соответствующим каналам на формирова­ ние федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, затем ре гулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимо-| действия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное] выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социаль- j но-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что составляет объективную основу бюджетного федерализма?

2. Чем различаются бюджетный федерализм и межбюджетные отношения?

3. Что является законодательной основой бюджетного федерализма в Российской Федерации?

4. Какова роль региональных финансов в экономическом и социальном развитии регионов?

5. Почему сильный федеральный бюджет является основой устойчивости бюджет­ ного федерализма в Российской Федерации?

Гла в а 9

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

9.1. Понятие муниципальных финансов и их функции

Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитар­ной к федеративной модели государственности резко усилилось внима­ние к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финан­сов, их состава и места в финансовой системе страны.

При первом подходе приводится расширительная трактовка муници­пальных финансов как экономических отношений, связанных с форми­рованием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов эконо­мики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории му­ниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов мест­ного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятель­ное звено финансовой системы государства.

Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под му­ниципальными финансами понимаются только финансы местных орга­нов власти (органов местного самоуправления), что является более точ­ным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципаль­ных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сфе­рой финансовых отношений. Местные органы власти в конституцион­ных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государ­ственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.

Для определения места муниципальных финансов в финансовой сис­теме страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необ­ходимо прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его Роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) Установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется Местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих

310 • Глава 9. Муниципальные финансы

полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не вхо­дят в систему органов государственной власти».

Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне го­сударственно-властных отношений и может быть прекращено по воле на­селения той или иной территории (как, например, может быть прекраще­на деятельность любой общественной организации по воле ее учредите­лей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление на­рода: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»¹. .

Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означа­ет возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансо­вой системы это является и целью муниципальных финансов.

Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в сис­теме государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что ' «власть органов местного самоуправления производна от государствен­ной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для реше­ния тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства»². По­скольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного са-

¹В новейшей российской истории имеется прецедент принятия субъектом РФ за­ кона, предусматривающего для населения возможность отказаться от реализации права на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории и предос­ тавить, таким образом, населению право на «прямое волеизъявление». Однако Консти­ туционным Судом РФ такая попытка была признана противоречащей Конституции РФ, поскольку фактически предоставлялась возможность прекращения осуществления ме­ стного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации. См.: По­ становление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1999 г. № 15-П «О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской облас­ ти в ред. Закона от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Ос­ новной закон) Курской области"» // Собрание законодательства Российской Федера­ ции. 2000. № 50. Ст. 4943.

² См.: Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005. С. 15.

9.1. Понятие муниципальных финансов и их функции • 311

моуправления, и органы государственной власти являются органами, по­средством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие пред­ставляют собой лишь различные формы народовластия.

Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного са­моуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим со­держанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизвод­ственном процессе, принципами построения и функционирования.

Фундаментальные положения, характеризующие сущность государ­ственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финан­сам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (под­систему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных фи­нансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между ор­ганами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юри­дическими лицами, а также другими звеньями государственных финан­сов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фон­дов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.

Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправле­ния, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на ре­шение относительно узких территориальных (в пределах границ соответ­ствующих муниципальных образований) задач социально-экономиче­ского развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.

В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественно­го назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других по­добных факторов. Однако в практике управления общественными фи­нансами эти факторы приобретают существенное значение. Финансы ме­стных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти ^и Управления, поэтому реально функционирующие финансы муници­пальных органов власти представляют собой урегулированную нормами

312 • Глава 9. Муниципальные финансы

права систему образования и расходования фондов денежных средствв целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции ме­стного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.

Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных орга­нов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.

Распределительная фунщия муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправле­ния возложенных на них функций. В соответствии с объективными свой­ствами государственных и муниципальных финансов объектом распре­делительно-перераспределительных отношений выступает (должна вы­ступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюд­жетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое по­ложение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финан­сов муниципальных органов власти является высокая зависимость ко­нечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частно­сти принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.

С распределительной функцией теснейшим образом связана регули­рующая фунщия, заключающаяся в целенаправленном воздействии ор­ганов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку пе­рераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-эко­номические процессы. Особое внимание к регулирующей функции фи­нансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способство­вало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под ре­гулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве ме­ханизма регулирования экономических процессов (темпов роста эконо­мики и ее структурной перестройки).

9.1. Понятие муниципальных финансов и их функции ■ 313

Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне госу­дарственных (центральных) органов власти и управления. На муници­пальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентиро­ванных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограни­ченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирую­щую экономическое развитие предприятий.

Основными инструментами реализации регулирующей функции му­ниципальных финансов являются: 1) налоги, установление размеров ко­торых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции мест­ных органов власти; 2) расходы местных бюджетов на реализацию инвести­ционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях; 3) заимствования, осуществляемые местными органами вла­сти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.

Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муни­ципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется спе­циально уполномоченными органами. Основными направлениями фи­нансового контроля являются: контроль за правильным и своевремен­ным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределе­нии средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; кон­троль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их форми­ровании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.

Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на Постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям. В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):

1. средства местного бюджета;

2. муниципальные внебюджетные фонды;

3. муниципальный кредит (долг органа власти, включая муници­ пальный заем, и задолженность перед органом власти);

4. муниципальная собственность (финансы муниципальных пред­ приятий);

5. другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряже- ^нИи местных органов власти.

ц

314* Глава 9. Муниципальные финансы

На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, по­скольку возможности их формирования определяются национальнымизаконодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, исполь­зование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного за­прета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.

Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные ■ бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полно­мочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных фи­нансов это один из главных инструментов регулирования социаль­но-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ре­сурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предна­значенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.

Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специ­альные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуют- I ся в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей терри­тории.

В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использо­вание этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспе­чения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для дан­ной территории. В мировой практике наибольшее распространение по­лучили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.

Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: чет­ко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепле­ние различных видов доходов за соответствующими расходами; органи­зационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.

Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: спе­циально установленные решениями местных органов власти целевые от­числения и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы фи­зических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятель­ности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за

9.1. Понятие муниципальных финансов и их функции • 315

загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранногои экологического законодательства; другие источники средств. В зависи­мости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, сред­ства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).

Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юри­дическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привле­кает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заим­ствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограни­чений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предот­вращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.

Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собствен­ности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находя­щееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальны­ми предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоря­жение. Права собственности от имени муниципального образования осу­ществляет орган местного самоуправления и другие лица.

В муниципальной собственности могут находиться: 1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты; 2) имущество местных органов власти; 3) средства муниципальных вне­бюджетных фондов; 4) жилой фонд; 5) местные пути сообщения, комму­никации и средства связи; 6) различные объекты производственной и со­циальной инфраструктуры.

Муниципальная собственность является важным элементом эконо­мической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты ^и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципаль­ные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, °бычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не Менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (на­пример, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что

316 • Глава 9. Муниципальные финансы

позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Тра­диционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслу­живание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.