8.2. Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объектив­ное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в про­цессе формирования, распределения и использования фондов денежных Ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выра­жает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределе­нию и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная систе-^Ма бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями россий-

292 • Глава 8. Межбюджетные отношения

ского федерализма являются: обеспечение единства и целостности госу­дарства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравни­вание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократи­зация межбюджетных: отношений. Общая принципиальная законода­тельная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис. 8.1.

			Конституционная модель
	г		бюджетного федерализма в России		\	у
Бюджетная система				Бюджетные полномочия

Бюджетное устройство: разграничение бюджетов

Разделение полномочий

₁

Интегрирование полномочий

Федеральный бюджет

Бюджетысубъектов Федерации

♦Местные бюджеты

Полномочия Российской Федерации

Федеральныйбюджет

Федеральныеналоги и сборы

Федеральные

фонды регионального

развития

Полномочия субъектов

Региональныйбюджет

Региональные налоги и сборы

Бюджетныйпроцесс субъекта

Федерации

Совместные ПОЛНОМОЧИЯ			Договорные полномочия
►1	Установление общих принципов налого­обложения и сборов вРФ		Взаимная передача бюджетных и налоговых полномочий	4

Федеральные

Фонды бюджетного процесса

Региональное бюджетное

и налоговое законодательство

Федеральное заюнодательстео

Рис. 8.1. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской Федерации

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Рос­сийской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разгра­ничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъеи

8.2. Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений • 293

_т0В федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Рос­сийской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных лалогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совмест­ное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообло­жения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Фе­дерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий орга­нами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъ­ектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюд­жетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федера­ции Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюд­жетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализ­ма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федера­ции и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полно­мочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налого­обложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введе­ния Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федераль­ная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и на­логовых систем разных уровней. Это противоречило бы конституцион­ному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг ^и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация ^и её субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой ^в виде совместного разграничения государственной собственности, со­вместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, ^Недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены Ф^едеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают ^Межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых ^Систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской ^^еДерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюд-^Жегпно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых

294 • Глава 8. Межбюджетные отношения

отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые пол­номочия Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет со-' бой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физически­ми лицами) по формированию и использованию централизованных фон­дов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного про­дукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отража­ет переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной вла­сти и субъектов Российской Федерации по формированию и использова­нию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюд­жета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это пре­допределяет необходимость особого государственного контроля за глав-. ной стадией бюджетного процесса — использованием бюджета. На совре­менном этапе развития рыночной экономики в России это достигается¹' путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюдч жетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система — это организация бюджетных отношений на;) различных уровнях государственного и местного устройства страны. \ В бюджетном кодексе дается следующее определение: «Бюджетная сис­тема Российской Федерации — основанная на экономических отношени­ях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъек­тов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государст-; венных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: I

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет-j ных фондов;

2. бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито-1 риальных государственных внебюджетных фондов;

3. местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов ] в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет фе-' деральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов России-

8.2. Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений • 295

ской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие «бюджет расширенного правительства»: сумма консолидиро­ванного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пен­сионного, социального страхования, обязательного медицинского стра­хования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анали­зе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. 8.1 представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица 8.1

Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

	Консолидирован­ный бюджет		В том числе
			федеральный бюджет		территориальные бюджеты
	млрд руб.	% от ВВП	млрд руб.	% от ВВП	млрд руб.	% от ВВП
Доходы	5427,3	32,3	3425,4	20,4	2001,9	11,9
Из них: налоговые неналоговые	4936,2 421,4	29,4 2,5	3154,3 222,0	18,8 1,3	1781,9 199,4	10,6 1,2
Расходы1	4665,4	27,8	2695,6	16,1	1969,8	11,7
Дефицит	761,9	4,5	729,8	4,3	32,1	0,2

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюд­жет) — форма образования и расходования денежных средств, предна­значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осу­ществляется в Российской Федерации на основе принципов, закреплен­ных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 г.

Эти принципы таковы: единство; разграничение доходов и расходов Между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; ра-^венство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; ^полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государст-

¹ Расходы даны без учета трансфертов из федерального бюджета.

296 • Глава 8. Межбюджетные отношения

венных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффек­тивность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверностьбюджета; сбалансированность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 90% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого налога на дохо­ды физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной систе­мы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: до­ходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития («сбросовая приватизация»).

Структура расходов бюджета (табл. 8.2) отражает глубокое реформи­рование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляет­ся прежде всего в «сжатии» бюджетных ассигнований на финансирова­ние промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

Таблица 8.2

Структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (в % к итогу)

	1998 г.	2000 г.	2004 г.
Доходы	100,0	100,0	100,0
В том числе: налоговые из них: налог на прибыль налог на добавленную стоимость налог на доходы физических лиц акцизы	82,2 14,5 24,8 10,4 10,5	81,4 19,0 21,8 8,3 7,9	91,0 | 16,0 1 19,7 10,6 1 4.5J]
неналоговые из них: доходы от внешнеэкономической деятельности доходы от принадлежащего государству иму­щества и деятельности	9,7 2,7 2,6	6,5 1,8	7,8 0,7 6,1

8.2. Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений • 297

	Окончание		табл. 8.2
-	1998 г.	2000 г.	2004 г.
Расходы	100,0	100,0	100,0
В том числе на:
государственное управление и местное само­управление	3,7	3,7	4,8
национальную оборону	7,7	9,8	9,2
правоохранительную деятельность и обеспече­ние безопасности	5,4	6,8	8,2
промышленность, энергетику и строительство	3,1	3,0	8,4
сельское хозяйство и рыболовство	2,9	2,8	1,7
социально-культурные мероприятия	29,2	27,4	31,4

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти расходы государства финанси­руются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Су­щественной остается доля расходов на социально-культурные мероприя­тия, что связано, с одной стороны, с сохранившейся значительной соци­альной сферой, доставшейся от советских времен,- а с другой — с отказом многих приватизированных предприятий от содержания объектов соци­ально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы. Однако характер расходов на социально-культурные мероприятия ко­ренным образом изменился, поскольку в них почти исчезли инвестици­онные затраты.

В структуре доходов и расходов имеет значение распределение их по Уровням бюджетной системы (табл. 8.3).

Таблица 8.3

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (в %)

	Федеральный бюджет			Территориальные бюджеты
	1995 г.	2000 г.	2004 г.	1995 г.	2000 г.	2004 г.
^Доходы	53	54	63	47	46	37
В том числе: налог на прибыль подоходный налог с фи-__зических лиц	35 9	45 16	24	65 91	55 84	76 100