5.2. Основные категории расходов по функциональному назначению в традиционной системе государственных финансов

В любом государстве существуют и решаются проблемы, ради кото­рых и существует государство. В гражданском демократическом общест­ве предполагается, что государство призвано осуществлять функции, по­рученные ему его гражданами. Такими функциями являются, например, обеспечение общественного порядка и безопасности, образования, здра­воохранения, внешнеэкономической деятельности и др. независимо от того, какими министерствами и ведомствами они осуществляются. В сис­теме государственных финансов эти функции систематизированы в функциональной классификации расходов и чистого кредитования.

Функциональная классификация расходов и чистого кредитования в традиционном понимании обеспечивает распределение финансирования в денежной форме по функциям органов государственного и муниципально­го управления, связанным прежде всего с оказанием нерыночных услуг и пе­рераспределением доходов и собственности. Кредитование также может классифицироваться в соответствии с функциональным назначением кре­дитов. Расходы органов власти носят целевой характер и направлены на реализацию конкретных функций. Именно из этого вытекает необходи­мость в функциональной классификации расходов. Она используется для расчета объемов ресурсов, выделяемых органами управления на осу­ществление различных видов деятельности и выполнение государствен­ных задач, и является инструментом, позволяющим реализовать приори­теты политики органов власти в области расходов.

Функциональная классификация не зависит от организационно-структурных изменений в системе органов управления. Ее использова­ние позволяет анализировать динамику и выявлять тенденции измене­ния расходов различного функционального назначения, прогнозировать расходы на перспективу и проводить международные сравнения в целях определения степени участия органов управления отдельных стран в осу­ществлении экономических и социальных функций. Классификация расходов по функциональному назначению представлена в табл. 5.1.

Таблица 5.1

Классификация расходов по функциональному назначению

101000

Государственные услуги общего назначения

101100

101200

Исполнительные и законодательные органы, финансовая и налого­во-бюджетная политика, внешнеполитическая деятельность

Оказание экономической помощи иностранным государствам

144 • Глава 5. Расходы государственных финансов

Продолжение табл. 5.1
101300	Фундаментальные научные исследования
101400	Услуги общего характера, включая расходы на кадровые вопросы, планирование и статистику
102000	Оборона
102100	Организация и деятельность, связанные с военными нуждами и гра­жданской обороной
102200	Оказание военной помощи иностранным государствам
102300	Прикладные исследования и опытные разработки в области обороны
103000	Общественный порядок и безопасность
103100	Милиция
103200	Пожарная охрана
103300	Суды
103400	Тюрьмы
104000	Образование
104100	Дошкольное и начальное образование
104200	Среднее образование
104300	Высшее образование
105000	Здравоохранение
105100	Больницы
105200	Поликлиники и услуги врачей, стоматологов и среднего медицинско­го персонала
105300	Санитарно-профилактические учреждения и службы
105400	Медикаменты, инструменты и оборудование, используемые в меди­цинской практике
105500	Прикладные исследования и экспериментальные разработки в облас­ти здравоохранения и медицинского обслуживания
106000	Социальное страхование и социальное обеспечение
106100	Социальное страхование

5.2. Основные категории расходов по функциональному назначению • 145

„—	Продолжение табл. 5.1
— — 106200 — 107000	Социальное обеспечение
	Жилищно-коммунальное хозяйство
107100 ; ■ 107300	Жилищное строительство и коммунальное развитие
	Санитарные мероприятия, включая меры по ограничению и контро­лю за загрязнением окружающей среды
108000	Организация отдыха и культурно-религиозная деятельность
108100	Деятельность в области культуры
108200	Телевидение, радиовещание, издательские учреждения и службы
108300	Религиозная и прочая общественная деятельность
109000	Топливно-энергетический комплекс
109100	Топливо
109200	Электроэнергия и другие энергоносители
110000	Сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство, охота
110100	Сельское хозяйство
110200	Лесное хозяйство
110300	Рыболовство и охота
110400	Исследования и практические разработки в области сельского хозяй­ства, не отнесенные к другим категориям
110500	Исследования и практические разработки в области сельского хозяй­ства, лесного хозяйства, рыболовства и охоты
111000	Горнодобывающая промышленность и минеральные ресурсы, за исключением топлива; обрабатывающая промышленность; строи­тельство
111100 U1200	Горнодобывающая промышленность и минеральные ресурсы, за ис­ключением топлива
	Обрабатывающая промышленность
1U300	Строительство

146 • Глава 5. Расходы государственных финансов

Окончание табл. 5.1
112000	Транспорт и связь
112100	Автодорожный транспорт
112200	Водный транспорт
112220	Эксплуатация водного транспорта
112300	Железнодорожный транспорт
112400	Воздушный транспорт
112500	Трубопроводы и прочие системы транспортировки
112700	Системы связи
113000	Прочие услуги, связанные с экономической деятельностью
113100	Распределительная деятельность в области торговли, включая склад­ское хозяйство; гостиничное и ресторанное обслуживание
113200	Туризм
113300	Проекты многоцелевого развития
113400	Общая хозяйственная и коммерческая деятельность
113500	Общетрудовая деятельность
114000	Расходы, не отнесенные к другим категориям
114100	Операции с государственными долговыми обязательствами
114200	Трансферты общего характера между различными уровнями госу­дарственного управления
115000	Прочие расходы, не отнесенные к другим категориям

Более детальная группировка расходов бюджетов всех уровней управления в соответствии с направлениями бюджетных средств на вы­полнение основных функций производится на основе функциональной классификации расходов бюджетов, составляемой с учетом особенно­стей отдельных стран. Опыт стран по построению таких классификаций обобщен в классификации, разработанной и рекомендуемой МВФ для использования в национальных классификациях.

Некоторые виды деятельности органов государственного управле­ния объединяют расходы двух или более функциональных категорий.

5.2. Основные категории расходов по функциональному назначению • 147

Ктаким видам деятельности относятся наука, охрана окружающей сре­ды, космонавтика, водопользование. Расходы на данные виды деятельно­сти включаются в те функциональные группы, с которыми они связаны. Например, космонавтика обслуживает оборону, связь, обрабатывающую промышленность. Научные исследования обособляются тогда, когда они составляют значительную часть расходов. Расходы на науку, являющие­ся неотъемлемой составной частью каких-либо программ, как правило, отдельно не выделяются, а относятся по функциональной принадлежно­сти программы в целом. В связи с этим расходы на научные исследова­ния, выделяемые по отдельным позициям, представляют лишь часть об­щих расходов органов управления на эти цели.

В ряде случаев органы государственной власти решают крупномас­штабные задачи, охватывающие ряд функций. Так, например, может ре­шаться задача сокращения безработицы в промышленности. Для анализа расходов, связанных с решением такого рода задач, целесообразно фор­мировать самостоятельные программы и относящиеся к ним затраты вне рамок функциональной классификации с одновременным отнесением затрат к соответствующим статьям функциональной классификации.

Конкретные функции государственного управления, как правило, стабильны. Поэтому содержание расходов на их выполнение в традици­онной и новой классификациях расходов по функциональному назначе­нию в основном совпадает. В новой классификации расходов по функ­циональному назначению изменения обусловлены главным образом объ­единением всех расходов в восемь крупных групп, более или менее однородных по своему функциональному назначению. Поэтому в ряде случаев поменялось отнесение конкретных видов функциональных рас­ходов к крупным группам, т. е. изменилось их место в классификации. В связи с этим в целях данного учебника не дается подробного коммента­рия к содержанию отдельных видов расходов в традиционной классифи­кации расходов по функциональному назначению. Такой комментарий будет приведен в параграфе, посвященном функциональной классифи­кации расходов в реформированной системе государственных финансов.

Как уже отмечалось, общий объем платежей государственных и му­ниципальных органов управления и соответственно общий объем плате­жей по функциональному назначению определяется не только расхода­ми, но и кредитованием. Органы власти предоставляют банковские кре­диты или займы, в результате которых появляются финансовые требования по отношению к другим субъектам хозяйствования, либо по­купают акции или доли в уставном капитале. Результатом этих операций являются платежи по заключенным сделкам. С другой стороны, они сами являются заемщиками и в качестве заемщиков получают денежные сред­ства от кредиторов. В кредитование органов власти включаются ссуды

148 • Глава 5. Расходы государственных финансов

только тех кредитных учреждений, фонды которых полностью формиру­ются за счет их собственных средств.

В категорию «чистое кредитование (кредитование минус погаше­ние)» включается предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм выплаченных кредитов, выручки от продаж акций либо возврата собственного капитала. Эти операции осуществляются в целях проведе­ния государственной политики, например для кредитования инвестици­онных и других проектов, нуждающихся в государственной поддержке, сельского хозяйства, строительства жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий и войны. Государствен­ное и муниципальное кредитование может быть существенным источни­ком заемных средств для малого предпринимательства. Кредитные ре­сурсы позволяют субъектам хозяйствования осуществлять расходы в больших размерах, чем допускают собственные средства. Регулируя объемы кредитов, изменяя процентную ставку, проводя операции на от­крытом рынке, государство оказывает воздействие на экономическую ак­тивность предприятий. Государственный кредит отличается от кредит­ных операций негосударственных организаций по характеру обеспече­ния. Банковский кредит, как правило, предполагает использование в качестве залога каких-либо ценностей (например, товаров). Государст­венный кредит обеспечивается всем находящимся в собственности госу­дарства имуществом.

Чистое кредитование подразделяется на внутреннее и внешнее. Внутреннее кредитование — это кредитование национальных органов власти других уровней управления, нефинансовых государственных и негосударственных предприятий, финансовых учреждений и др. Внеш-нее кредитование — это кредитование зарубежных органов власти, меж-дународных организаций, зарубежных фирм и др.

Государственные займы, осуществляемые центральным правитель­ством, как правило, не носят конкретного целевого характера. Заимство­вание на региональном уровне часто производится для реализации кон­кретных проектов, например строительства дорог, жилья, больниц и т. п.

С помощью кредита расходы по строительству объектов, служащих длительный период, более равномерно распределяются во времени. В случае строительства за счет налоговых поступлений расходы практи­чески несут плательщики налогов периода строительства, кредитные за­траты в соответствии со сроками погашения кредита могут возмещаться также будущими поколениями, использующими данный объект.

Формой финансирования бюджетных расходов, которая предусмат­ривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и воз­мездной основе, является бюджетный кредит. В соответствии с налога-

5.3. Расходы по экономическому назначению • 149

_ВЬ1М законодательством могут также предоставляться налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей. В экономической классификации России вместо чистого кредитова­ния предусмотрены развернутые данные, характеризующие раздельно выданные кредиты и их погашение. Такой подход имеет свои плюсы, по­скольку позволяет видеть полные суммы выданных и полученных креди­тов. Более информативным является одновременное предоставление чистого кредитования, позволяющего видеть конечный результат, и раз­вернутых данных.