3.4. Потоки и запасы в системе государственных финансов

В соответствии с новым пониманием государственных финансов дан­ные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют со­бой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные еди­ницы. Запасы — это активы и обязательства, а также чистая стоимость ак­тивов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция пото­ков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из по­токов средств, являются результатом этих потоков и могут быть полно­стью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущест­ва), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возник­новения.

Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразде­ляются на операции и другие экономические потоки.

Операции. Под операциями понимают взаимодействие между инсти­туциональными единицами на основе взаимного соглашения или требо­ваний закона. Операции и их результаты являются следствием реализа­ции решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осу­ществляются закупки товаров и услуг органами государственного управ­ления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При об­мене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, акти­вы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквива­лентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представ­лению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, соци­альные пособия.

Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относя­щиеся к денежно-кредитным. Денежно-кредитные операции — это опера­ции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контр­агенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие опера­ции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям от­носятся бартер и вознаграждения государственным служащим в нату­ральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предостав­ление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансфер-

3.4. Потоки и запасы в системе государственных финансов • 69

_ть1 в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов _в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, _Б случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться по-мошь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной фор­ме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образо­вания и др.

Другие экономические потоки — это экономические потоки, характе­ризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций орга­нов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Суще­ствует два вида таких потоков: «холдинговая прибыль» и «другие изме­нения в объеме активов».

«Холдинговая прибыль (или убыток)» (в дальнейшем для кратко­сти — холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономи­ческих процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.

«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и хол­динговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.

Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что пото­ки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государствен­ного и муниципального управления понималась их способность полно­стью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую нали­чием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фак­тических поступлений средств, расходы представляют собой фактиче­ские платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей — метод, бази­рующийся научете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или Полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или

70 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

не израсходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты ко­торых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно ко­торой «денежные средства считаются зачисленными в доход соответст-| вующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией one-рации по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, испол- ^ няющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда».

В последние годы в мировой практике подход к определению момен­та отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. I Международным валютным фондом было признано, что устойчивость ^! государственных финансов определяется не только платежеспособно-1 стью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных акти­вов. Потоки средств, поступающих органам государственного управле­ния и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости госу-. дарственного имущества.

При использовании кассового принципа существует проблема выяв­ления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выхо­дящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков | товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управле- | ния по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т. п. Тако­го рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специаль­ных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формиро­вать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.

С учетом изложенного было установлено, что потоки средств в госу­дарственных финансах отражаются по методу начисления. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Иначе говоря, время отражения соответству­ет тому моменту, когда фактически совершаются потоки ресурсов, в то время как денежные потоки могут иметь место раньше или позже. Кроме того, появляется возможность включать операции в натуральной форме и другие экономические потоки и интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Обычно при использовании метода начис­ления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не поступившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. В традиционной системе просроченная за­долженность и ее изменения отражались в специальных справках. Пере- | ход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы.

3.4. Потоки и запасы в системе государственных финансов • 71

Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг,оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процес­са в Российской Федерации в 2004—2006 гг. в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход к учету на основе метода начисления. В состав таблиц, составляемых на этой основе, включены баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах и отчет о движении де­нежных средств. При этом наряду с получением данных по методу начис­лений классификацией операций сектора государственного управления предусмотрено получение данных также и по кассовому методу.

Охват экономических событий. В реформированной системе госу­дарственных финансов охват экономических событий, отражаемых в ней, значительно шире, чем в традиционной системе. В традиционной системе отражаются только события, связанные с кассовыми операциями. Новая система охватывает все экономические события, оказывающие влияние на активы, обязательства, доходы и расходы. Так, например, в ней нахо­дят отражение бартерные операции и операции в натуральной форме. Для полного согласования баланса активов и пассивов на начало и конец периода в систему государственных финансов включаются также другие экономические потоки, оказывающие влияние на их величину. Примера­ми таких событий являются изменение цен и уничтожение активов.

Стоимостная оценка потоков и запасов. Оценка потоков и запасов в реформированной системе государственных финансов производится по текущим рыночным ценам. Иначе говоря, товары, активы, услуги, ра­бочая сила или предоставляемый капитал отражаются в суммах, по кото­рым они обмениваются или могут быть обменены на деньги. Многие фи­нансовые активы и обязательства имеют номинальную и фактическую рыночную стоимость. Операции с такими активами, например с облига­циями, оцениваются по фактически уплаченным ценам. При этом их но­минальная стоимость отражается в отдельных справочных документах. Стоимость потоков, выраженных в иностранной валюте, пересчитывает-ся в национальную валюту по курсу на дату совершения операции, а запа­сы иностранной валюты — по курсу на дату составления баланса активов и пассивов. Бартерные и иные операции, не выраженные в деньгах, также оцениваются по текущей рыночной стоимости, исходя из действующих Цен на аналогичные товары и услуги. В традиционной системе государст­венных финансов стоимостная оценка долговых ценных бумаг произво­дится по сумме, которую органы государственного управления обязаны Оплатить при наступлении срока их погашения. Эта сумма может не совпадать ни с рыночной, ни с номинальной их стоимостью.

72 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

Интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией.Ре­формированная система государственных финансов должна обеспечить интеграцию бюджетного учета с бюджетной классификацией. Для опре­деления и реализации социально-экономической политики в стране важ­но знать не только общий объем активов и обязательств, но также их со­став и количественное выражение видов доходов и расходов, в результате которых они образуются. Принимаемые органами решения об источни­ках доходов и направлениях расходов базируются на анализе их конкрет­ных видов. При этом существует необходимость в оценке того, к каким последствиям поведут изменения налогообложения по отдельным видам налогов и каких результатов можно ожидать от планируемых расходов по их конкретным направлениям. Интегрирование плана счетов бюджет­ного учета с бюджетной классификацией позволяет выявлять влияние принимаемых в налогово-бюджетной сфере решений на состояние акти­вов и пассивов, а также формировать отчетность об исполнении бюджета.

Реализация этого требования осуществляется с помощью кодов Еди­ного плана счетов бюджетного учета. В структуре кодов нашли отраже­ние коды ведомственной и функциональной классификации, коды ис­точников финансирования (бюджетные средства, предпринимательские средства, целевые средства), коды синтетического счета, коды аналитиче­ского счета, коды классификации операций сектора государственного управления, коды балансовой классификации объектов учета (видов и типов активов и обязательств). Таким образом, обеспечивается форми­рование аналитической основы, необходимой для осуществления бюд­жетного процесса, ориентированного на результат. В единый план счетов институциональных единиц интегрируется бюджетная классификация, построенная по принципу отражения влияния операций на величину ак­тивов и пассивов, как в целом, так и по конкретным видам. В итоге объе­диняются бухгалтерский учет и учет исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, которые теперь имеют полный баланс активов и пассивов.