3.3. Уровни управления и структура государственных финансов

Структура государственных финансов определяется двумя основны­ми факторами. Одним из них является форма государственного устрой­ства. Другим — выделение в составе государственных финансов бюджет­ных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.

По форме государственного устройства государства могут быть феде­ративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяю­щих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и мест­ный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на адми­нистративно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления — центральный и местный. К унитарным государствам отно­сятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.

К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все госу­дарственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредото­ченные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне, но финансируются и контролиру­ются центральными органами власти. Этот уровень управления, как пра­вило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законода­тельные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют 'кономическую и финансовую политику, проводимую в интересах стра-^HbI в целом, определяют налогово-бюджетную политику, вырабатывают Реализуют кредитно-денежную политику, инфляционное или дефля-яо воздействие на экономику. Центральное правительство имеет

62 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

монопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возмож­ность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внут-.' ренней ликвидностью. Центральными органами власти принимаются решения о создании и порядке деятельности на национальном уровне внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов соци-1 ального страхования и пенсионных фондов, представляющих политиче- i ский интерес, деятельность которых увязывается с другими государст- •] венными программами, в частности с антициклической налогово-бюд­жетной политикой.

К региональным органам управления относятся органы власти облас- ] тей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, \ в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные ^! полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной' власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на ( основе разграничения ответственности между центральными и регио- \ нальными органами власти. Степень автономности региональных орга- j нов власти и объем их функций определяются размерами доходов, полу­чаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должно­стных лиц от административного контроля центрального правительства. | Региональные органы власти существуют только в федеративных госу­дарствах и занимают промежуточное положение между общегосударст­венными и местными органами власти.

К местным органам власти относятся органы управления в городах ] и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за] счет которых функционируют подведомственные им институциональ- ] ные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включа органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населеннь пунктах и т. д. Могут существовать объединения местных органов, созда­ваемые для осуществления определенных функций, школьные округа,! органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функций и др. Местные органы власти во многих странах являются орга­нами местного самоуправления населения и согласно конституции не от­носятся к органам государственного управления.

В системе органов власти органы местного самоуправления занима-; ют особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предпола­гает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся не-;

3.3. Уровни управления и структура государственных финансов • 63

посредственно данной территории на основе самоуправления. Местноесамоуправление основано на деятельности населения по решению вопро­сов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.

Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их форми­рования и использования. В зависимости от конституции основные ре­шения по вопросам формирования доходов и расходовании средств мо­гут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.

Сектор государственного управления в России как в республике с фе­деральным устройством охватывает федеральный, региональный (рес­публики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору ор­ганов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ве­домств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федераль­ного бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (по­сольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.

Региональные органы управления: органы законодательной (пред­ставительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты пре­зидентов республик в составе Российской Федерации, аппараты испол­нительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финанси­руемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджет­ные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представи­тельства субъектов Российской Федерации.

К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной админи­страции, аппараты местной исполнительной власти; государственные уч­реждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создавае­мые местной администрацией.

В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы Разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, ^а также разграничения собственности между различными уровнями Управления. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рас­сматривается как единый уровень управления. В действительности так

64 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

называемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют по ■ крайней мере четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов*. В регионах, где статус муниципального образования имеютI бывшие города областного подчинения и административные районы, \ а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы — «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми админи­страциями, фактически располагающие бюджетами или сметами расхо­дов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регу­лирующую налогово-бюджетную деятельность.

Применительно к уровням управления финансы органов власти име­ют также три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюд-1 жеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму — бюджеты субъ­ектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюд­жетных фондов. К третьему — местные бюджеты и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двух­уровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны | включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институцио­нальные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Например, one-1 рации по социальному страхованию рассматриваются как часть того | уровня управления, на котором они осуществляются.

В странах, где местные органы власти являются органами самоуправ-1 ления населения, они отделены от органов государственной власти. Та­кое отделение является основанием для разграничения финансов орга- > нов власти на государственные финансы и муниципальные финансы, i

Государственные финансы. Соответственно пониманию органов го-| сударственного управления в федеративных государствах к государст-1 венным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов 1 федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные 1 фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, 1 Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды 1 субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты 1 (бюджеты субъектов федерации) занимают центральное место в финан- Л сах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспреде- \ ляется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объе- ; ме государственных и муниципальных финансовых ресурсов они состав- I ляют две трети и более. Существенную роль в государственных финансах А выполняют различные государственные внебюджетные фонды на феде- ^! ральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, I

3.3. Уровни управления и структура государственных финансов • 65

_иМеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со сто­роны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, ка­питализация доходов и займы. В унитарных государствах к государст­венным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды централь-лого правительства. Центральное место в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный феде­ральный бюджет — утверждаемый законом финансовый план государст­ва на текущий год. Государственный бюджет является основным финан­совым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обяза­тельного условия функционирования любого государства.

На региональном уровне основную роль играют бюджеты регионов. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие объе­ма предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. На практике многие регионы располагают относительно большими дохо­дами, часть которых аккумулируется федеральным правительством и пе­рераспределяется с помощью трансфертов в регионы с недостаточным налоговым потенциалом. Такое перераспределение является средством выравнивания уровня потребления в регионах с различным уровнем эко­номического развития.

Муниципальные финансы. Базой независимого самоуправления явля­ются муниципальная собственность и муниципальные финансы. Муни­ципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складыва­ются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты яв­ляются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.

Формирование каждым уровнем управления самостоятельных бюд­жетов нацелено на реализацию прав на финансовую самостоятельность Регионов и местных органов власти. Это предполагает:

• возможность для законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого Уровня;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов ^и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов ^в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством;

66 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

— право органов государственной власти и органов местного само­управления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно оп­ределять направления расходования средств.

Общий объем государственных и муниципальных финансов. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципально­го управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов ха­рактеризуется агрегированными данными всех уровней управления. Фи­нансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных органов власти или общественных (публичных) финансов, по­скольку их основной функцией является предоставление нерыночных товаров и услуг для населения и общества в целом. Возможность такого объединения обеспечивается единством бюджетной системы, правовой базы, форм документации, принципов бюджетного процесса, унифика­цией порядка финансирования расходов бюджета и бухгалтерского уче­та. В федеративных государствах единство бюджетной системы обеспе­чивает сочетание централизации и децентрализации в организации госу­дарственных и муниципальных финансов по уровням управления. На этой основе осуществляется консолидация (объединение) бюджетов раз­личных уровней, территориальных образований и внебюджетных фон­дов, иначе говоря, формирование общего объема поступлений средств в государственные и муниципальные финансы и их расходования. Кон­солидированные государственные фонды денежных средств и их расхо­дование законодательно не утверждаются. Однако наличие консолиди­рованных данных позволяет анализировать общий объем средств пуб­личных финансов и их расходования.

Порядок утверждения финансовых планов. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов федерации и региональных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или зако­нов субъектов федерации. Местные бюджеты утверждаются норматив­ными актами представительных органов местного самоуправления. В фе­деративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в бюджет центрального правительства. Порядок формирования и расходования бюджетных средств оказывает существенное воздействие на все стороны общественной жизни.

Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего нало­говых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги,

3.3. Уровни управления и структура государственных финансов • 67

таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Со­гласно другому принципу единые государственные налоги могут расщеп­ляться в установленных законом долях между уровнями управления. Может иметь место сочетание этих подходов. Практически во всех стра­нах широко используется безвозмездная передача средств от более высо­ких к более низким уровням управления.

Основными направлениями расходов центрального правительства являются затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность, оборону, на региональном уровне — на об­разование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местно­го самоуправления — на образование, здравоохранение, охрану и поддер­жание окружающей среды и расходы на жилье:

Наднациональные органы управления. Наднациональные органы управления в соответствии с рекомендациями МВФ, принятыми в 2001 г., рассматриваются как международные организации, не относящиеся ни к одной из стран. На основании заключенных договоров они имеют право сбора налогов и иных обязательных платежей, могут осуществлять рас­ходы и другие операции по достижению целей этой международной орга­низации на территории более чем одной страны. Примером являются страны Европейского союза. Вместе с тем для определения общего объе­ма доходов и расходов доходы и расходы сектора государственного управления и наднациональных органов в аналитических целях могут быть объединены.

В категорию наднациональных органов не входят те международные организации, финансирование которых осуществляется не путем налого­вых сборов, а за счет государственных взносов, правительственных ссуд либо кредитов. Государственные взносы в такие международные органи­зации отражаются как расходы правительства, предоставляемые им ссу­ды или инвестиции — как кредитование, а поступления от них — как без­возмездная передача средств, ссуды либо выплаты в счет погашения кре­дитов.

В отношении наднациональных органов применительно к России следует отметить, что они финансируются не за счет налоговых сборов, а за счет государственных взносов. Это касается как органов СНГ, Союз­ного государства России и Белоруссии, так и участия России в других Межгосударственных организациях. В настоящий момент необходимо­сти отражения подобных операций нет, поскольку нет соответствующих Доходов и расходов на территории России. Платежи наднациональным органам и платежи, поступающие от них, отражаются в отдельном тран­зитном счете сектора государственного управления.

68 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов