3. Закон как особый нормативный акт, его признаки, виды
3.1 Законотворческий процесс: понятия, основные стадии
Слово «закон» в специальной и популярной литературе, в бытовой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной силой государства. В таком понимании закон отождествляется по сути, с правом. Но в строгом юридическом смысле закон – это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками.1
Во-первых, они принимаются только законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума.
Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая означает, что содержание всех иных нормативно-правовых актов не должно противоречить законам: никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа который его издал. Следует однако заметить, что в случае возникновения противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в рамках его компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В-третьих, регулируют наиболее важные основополагающие отношения. В законах закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан РФ и т.д.
В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного характера. Все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизировать нормативные установления законов.
В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.
Закон – это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.
Законы многообразны, поэтому нуждаются в классификации. Критерии этой классификации обусловлены особенностями регулируемых отношений, своеобразием субъекта правотворчества, адресата, территории, на которой они действуют и т.д. Особый интерес представляет деление законов в зависимости от их значимости в системе действующего законодательства. Поэтому основанию различают конституционные и текущие.
Конституционные законы – закрепляют основы общественного и государственного строя, служат юридической базой для текущего законодательства. К ним относятся Конституция и законы, вносящие в нее изменения и дополнения, а также законы, конкретизирующие ее содержание.1
Конституция является основным законом государства. Ее сущность состоит в том, что она отражает расстановку политических сил в обществе, юридически закрепляет баланс их интересов. Различают фактическую и юридическую Конституции. Фактическая Конституция – это реальные отношения в обществе. Юридическая Конституция представляет собой правовое оформление этих отношений.
Конституция занимает главное место в системе нормативно-правовых актов, которое определяется ее особыми свойствами и особой ролью. Приоритетное значение Конституции состоит в том, что она, как акт высшей юридической силы, составляет нормативную базу всего текущего законодательства. Значимость ее еще больше возрастает в Федеративных государствах, где она является основой для развития не только текущих законов, но и Конституций субъектов Федерации. Выполняя непосредственно регулятивную функцию, Конституция призвана обеспечить внутреннее единство норм национальной правовой системы и эффективные правовые связи с зарубежными правовыми системами.
Перечень Конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией РФ. Это: законы о порядке деятельности Правительства РФ, судебной системе, Конституционном суде, чрезвычайном положении, режиме военного положения и т.д. (всего их 14).
Прямое закрепление в Конституции данных актов, круга регулируемых ими отношений, усложненная процедура принятия (обязательное одобрение не менее 3/4 голосов членов Совета Федерации, невозможность наложения на них вето Президента) определяют их центральное место в системе действующего законодательства и повышенную юридическую силу.
Текущие (обыкновенные) законы принимаются на основе и во исполнении Конституционных законов, составляют текущее законодательство и регулирует различные стороны экономической, политической, культурной жизни страны.
Особой разновидностью текущих законов, являются органические и чрезвычайные законы.
Органические (кодифицированные) законы – юридически цельные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К таким законам могут быть отнесены основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства.
Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при тех или иных чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, экологическими, социальными и иными причинами, носят временный характер.1
Величайшая заслуга В.И. Ленина состоит в том, что он в первые дни существования Советского государства не только поставил задачу создать новое, социалистическое законодательство, но и принимал самое деятельное участие в ее осуществлении.
В.И. Ленин является поистине основоположником Советского законодательства. Под его руководством и при его непосредственном участии в невиданно короткие сроки впервые в истории была создана качественно новая система законодательства. В законодательстве Ленин видел мощный рычаг преобразования страны. И в дальнейшем он исходил из понимания закона как политической, государственной, классовой меры: «Закон есть мера политическая, есть политика». Ленинские декреты о мире, о земле, о рабочем контроле, о национализации основных средств производства заложили законодательные основы социалистической законности. Эти декреты имевшие конституционный характер, создали фундамент Советской Конституции.
Одним из важнейших законодательных актов молодого Советского государства явилась Декларация прав народов России, опубликованная 16(3) ноября 1917г. Она установила Конституционные принципы национальной политики Советской власти: равенство и суверенитет народов России; право народов на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмену всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию страны.
При личном участии Ленина разрабатывались и принимались многие кодексы и другие законы (кодекс о браке и семье, о труде, земельный кодекс, уголовный кодекс и др.).1
Законы, как и другие нормативные правовые акты, представляют собой результат правотворчества. Но их разработка и принятие имеют свои особенности, обусловленные местом и ролью закона в правовой системе общества. Создается закон в процессе законотворчества – важнейшей составной части нормотворческой деятельности.
Законотворческий (законодательный) процесс включает в себя ряд последовательных стадий.2
Законодательная инициатива – право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставит вопрос об издании законов и вносит их проекты на рассмотрение законодательного органа. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Готовят законопроекты различные органы и даже отдельные лица. Чаще всего в законотворческой практике применяется отраслевой, ведомственный принцип, в соответсвии с которым проекты законодательных актов готовятся теми органами, профилю которых они соответствуют, так Министерство внутренних дел разработало проекты законов « О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»; Министерство обороны – проект Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»; Прокуратура – проект Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и т.д. Такой порядок подготовки законопроектов далеко не безупречен, ибо здесь могут отчетливо просматриваться ведомственный интерес, кабинетное согласование вопросов, а иногда и некомпетентное вмешательство некоторых государственных структур и должностных лиц. Закономерно поэтому , что наличие Федерального Собрания как постоянно действующего органа (ч. 1 ст. 99 Конституции) привело к подготовке законопроектов в его комитетах и комиссиях, причем нередко на альтернативной основе. Однако полное отстранение министерств и ведомств, организаций от подготовки проектов законов, которые будут регулировать их деятельность, было бы также неправильным.
.Обсуждение законопроекта происходит на сессии или заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, вынесшего законопроект на обсуждение. Принимающие участие в работе законодательного органа депутаты затем обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки.1
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов и в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 Конституции РФ).
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.2
При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.3
Некоторые законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, к их числу ст. 106 Конституции РФ относит законы, связанные с вопросами федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного права; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; таможенного регулирования; денежной эмиссии; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию.
Принятие Конституционных законов регламентировано ст. 108 Основного закона РФ. Согласно этой норме Федеральный Конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый Федеральный Конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.
Предложение о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная дума, Правительство РФ, представительные органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Однако положение глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если же такое предложение будет поддержано тремя пятами голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в данном случае созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Конституция РФ в таком случае считается принятой если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины избирателей ( ст. 135 Конституции РФ).
4. Официальная публикация – необходимое условие вступления в силу всякого закона. «На территории Российской Федерации применяются только те Федеральные Конституционные законы, Федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы» - ст. 1 Закона «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных Конституционных законов, Федеральных законов, актов палат Федерального Собрания.
Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Федерального Собрания, Президента, Правительства, решений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции и соответствии ей нормативных правовых актов высших органов власти и управления являются «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации».
Принятый Государственной Думой федеральный конституционный закон и федеральный закон направляются на одобрение в Совет Федерации, где он должен быть рассмотрен в срок, не превышающий четырнадцати дней (если в течение этого срока закон не рассмотрен, он считается одобренным Советом Федерации). Одобренный Советом Федерации закон направляется на подписку Президенту России. В течение четырнадцати дней Президент либо подписывает закон, либо отклоняет его. Публикуется закон не позднее семи дней после подписания его Президентом РФ.
Своевременное официальное опубликование законов, других актов нормативного характера дает возможность ознакомиться с вновь принятым законодательством, с изменениями и дополнениями в действующих актах.
Важно также, чтобы населению и должностным лицам страны было предоставлено достаточное время для ознакомления и изучения новых законов и других актов нормативного характера, так как соблюдение и исполнение их во многом зависит от того, насколько правильно они понимаются теми, кому адресованы.
Право на информацию новых законов и иных правовых актах одно из общепризнанных международным сообществом прав человека. Государство обязано уважать данное право и содействовать его реализации.1