2. Земли особо охраняемых природных территорий.

К землям особо охраняемых природных территорий от­носятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных за­казников, памятников природы, национальных парков, при­родных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль­него Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Существует несколько классификаций ООПТ. По при­знаку заповедности правовой режим ООПТ может быть трех видов:

а) абсолютное заповедование. Данный режим присущ государственным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях — для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожара­ми, уничтожения хищников и т.д.;

б) относительное заповедование. Характеризуется со­четанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйствен­ной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. По этому принципу организована работа государственных природных заказников;

в) смешанный режим, предполагающий сочетание запо­ведных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма (национальные и природные парки)⁷.

В связи с отнесением п. 1 ст. 95 ЗК РФ территорий тра­диционного природопользования к числу ООПТ следует отметить ст. 10 Федерального закона «О территориях тра­диционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», из которой следует, что на таких территориях могут выделяться следующие их части: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непо­стоянный состав населения; участки земли и водного про­странства, используемые для ведения традиционного при­родопользования и традиционного образа жизни; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков, а также иные части территорий традиционного природопользования. Таким образом, данная разновидность ООПТ имеет столь же сложную внутреннюю структуру, как национальный парк.

По критерию организационной структуры различают:

а) ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (т.е. неком­мерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, нацио­нальные парки, природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники при­роды, государственные природные заказники, лечебно-­оздоровительные местности и курорты.

По критерию права собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, ре­гионального и местного значения. Так, территории госу­дарственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены к ООГГГ федерального либо регионального зна­чения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Курорты и лечебно-оздоровительные местности, а также территории традиционного природопользования могут быть федерального, регионального или местного зна­чения.⁸

Создание, изменение правового статуса, либо ликвида­ция ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти Российской Федера­ции, субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологиче­ской экспертизы. Такой вывод следует из ст. 12 Федераль­ного закона от 23.11.1995 № 124-ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплексного экологиче­ского обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охра­няемых природных территорий регионального значения».

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъек­тов РФ вправе принимать решения о резервировании зе­мель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств вы­купа земельного участка не происходит, но права собствен­ников земельных участков подлежат ограничению. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три сооб­ражения.

Во-первых, ООПТ могут создаваться как с проведением процедуры изъятия (в том числе путем выкупа) земельных участков у их правообладателей, так и без таковой. В по­следнем случае, обусловленном необходимостью экономии бюджетных средств, выкупа земельного участка не проис­ходит, но права собственников (как, впрочем, и иных право­обладателей) земельных участков подлежат ограничению.

Во-вторых, п. 5 ст. 95 ЗК РФ (равно как и п. 5 ст. 2 За­кона об особо охраняемых природных территориях) преду­сматривает возможность резервирования земель для созда­ния в будущем ООПТ только для органов государственной власти субъектов РФ. Из этого вытекает вопрос о возмож­ности резервирования земельных участков для будущего создания ООПТ федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В-третьих, по общему правилу землепользователь впра­ве приватизировать свой участок на основании и в поряд­ке, указанном ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п. 5 ст. 58) правомерно устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на природных территорий, и именно такую запись ему долж­ны внести в правоустанавливающий документ (п. 2 ст. 95 ЗК РФ).⁹В то же время ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения и находиться в соот­ветствующей публичной собственности (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

При буквальном толковании п. 5 ст. 58 Закона об охра­не окружающей среды получается, что запрет на привати­зацию установлен для любых земельных участков, располо­женных в границах всех разновидностей особо охраняемых природных территорий, поскольку наличие указанных цен­ных природных объектов и является основанием для соз­дания ООПТ. Рассматривая данную проблему в контексте иных федеральных законов, мы полагаем, что п. 5 ст. 58 За­кона об охране окружающей среды требует ограничитель­ного толкования. Во-первых, запрет на приватизацию п. 6 ст. 95 ЗК РФ распространяет только на две разновидности ООПТ — национальные парки и государственные заповед­ники. Во-вторых, специальные экологические законы так­же не предусматривают столь широкого понимания запрета на приватизацию. Так, Закон об особо охраняемых природ­ных территориях устанавливает запрет только на привати­зацию земельных участков в границах национальных парков (п. 5 ст. 16). Закон о природных лечебных ресурсах, равно как и ст. 96 ЗК РФ, не содержат запрета на приватизацию земельных участков в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов.¹⁰

Из этого следует вывод о том, что в границах феде­ральных ООПТ запрещена лишь приватизация земельных участков, находящихся в границах национальных парков и государственных природных заповедников. При созда­нии же ООПТ регионального и местного значения соответ­ствующие органы публичной власти вправе установить за­преты на приватизацию. Последний вывод вытекает из п. 4 ст. 94 ЗК РФ, предоставляющего указанным органам пу­бличной власти возможность самостоятельно определять порядок использования и охраны создаваемых ими особо охраняемых природных территорий.

Как следует из п. 3 ст. 95 ЗК РФ, в составе не­которых категорий ООПТ могут выделяться специальные земельные участки частичного хозяйственного использо­вания. Данная норма является еще одним подтверждением условности деления земель на категории с неким единым «целевым назначением» для каждой из них. Появление данной нормы является вполне оправданным, поскольку многие ООПТ (особенно заповедники и национальные парки) занимают десятки тысяч гектаров земель, на кото­рых располагаются сельские населенные пункты и живут люди, которым необходимо обеспечивать свои бытовые нужды (выпас скота, покос сена).¹¹Поэтому, например, со­гласно п. 4 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях на специально выделенных участках частич­ного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповед­ник, допускается деятельность, которая направлена на обе­спечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.

Аналогичные правила предусмотрены и для националь­ных парков. Законом допускается в отдельных случаях на­личие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим ис­пользования земель государственных заповедников и на­циональных парков. Национальные парки имеют исключи­тельное право приобретения указанных земель.

На практике данные «побочные виды» землепользова­ния в границах ООПТ широко распространены. Так, в гра­ницах Тебердинского биосферного заповедника располо­жен поселок Домбай, в котором располагаются гостиницы, пункты питания и т.д. Однако правовой режим заповедни­ка не предполагает развитие туризма и отдыха в своих гра­ницах. Изъятие земель природно-заповедного фонда запреща­ется, за исключением случаев, предусмотренных федераль­ными законами (п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды). Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произой­ти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в соста­ве ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения го­сударственной экологической экспертизы земельный уча­сток природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую катего­рию земель (например, земель запаса). Такой вывод вполне подтверждается ст. 10 Закона о переводе земель из одной категории в другую.

Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (при­родного комплекса) для выполнения международных обя­зательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Консти­туции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные догово­ры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для защиты большинства категорий OOПT (государ­ственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воз­действий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или окру­га с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (на­пример, вокруг заказников).

Такие охранные зоны могут быть монолитными, но мо­гут иметь и сложную внутреннюю структуру, дифферен­цируя устанавливаемые ими правовые режимы. Например, как следует из п. 3 ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.¹²На территориипервой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной дея­тельности, за исключением работ, связанных с исследовани­ями и использованием природных лечебных ресурсов в ле­чебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На тер­ритории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограни­чения на размещение промышленных и сельскохозяйствен­ных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязне­нием окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установление таких охранных зон в силу поди. 1 п. 2 ст. 56 ЗК РФ является разновидностью ограничений прав на землю. На землях ООПТ федерального значения запре­щаются: 1) предоставление садоводческих и дачных участ­ков; 2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, строи­тельство и эксплуатация промышленных, хозяйственных, жилых объектов, не связанных с разрешенной на ООПТ деятельностью; 3) движение и стоянка механических транс­портных средств, не связанные с функционированием ООПТ, прогон скота вне автомобильных дорог и ряд иных видов деятельности.