Глава 1. Концептуальная характеристика системы социальных услуг Германии.

В настоящее время большинство развитых стран в той или иной степени являются социальными государствами. Именно Германия на протяжении длительного периода времени была своего рода мировым лидером в формировании концепции «социального государства». В то же время идеям «социального государства», уже более 160 лет, а практика его в Германии разменяла более чем полувековой юбилей¹. Естественно, что современные немецкие политики понимают необходимость реформирования сложившейся системы.

Модель «социального государства» в Германии имеет свою историю. Именно в Германии, в середине XIX века, оформились понятие и идея «социального государства». Сильное давление снизу в пользу улучшения социально-экономического положения трудящихся сочеталось в Германии с традицией реформ сверху. В результате во второй половине ХIХ - начале ХХ века в стране был выработан и законодательно закреплен ряд мер государственного и общественного характера по защите социальных интересов низших классов. Так в 1871 году в Конституции Германии была обозначена забота государства "о благе немецкого народа". В 1883 году было введено пособие по безработице, в 1884 году – страхование от несчастных случаев, в 1889 году – элементы пенсионного обеспечения трудящихся. В 1910 году было введено обязательное пенсионное страхование².

После революции 1918 года, поражения в первой мировой войне, ряду экономических и социальных потрясений 20-х годов XX века, Германия, тем не менее, не оставляла идей социального государства. Именно в «Веймарской республике» (1919-1933 гг.) были созданы определенные институты социальной политики. В период с 1933 по 1945 гг. идеи «социального государства» в Германии, были на время забыты, в силу известных причин – нахождения у власти нацистов³.

Начиная с 1949 года в послевоенной Германии на конституционном уровне произошло возвращение к идее и ценностям социального государства. Этот процесс тесно связан с именем Людвига Эрхарта, которого по настоящее время называют «отцом германского экономического чуда и «автором модели социальной рыночной экономики».

В 1949 году Германия была провозглашена «демократическим и социальным федеративным государством (статья 20 Конституции 1949 года), а в 28 статье было записано, что “Конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона»¹. В это же время происходит становление системы «социального государства» - определенных служб, учреждений, а также нормативно-правовой базы.

В рамках социального рыночного хозяйства Германии сложилась весьма развитая система социальных услуг, обеспечивающая подавляющему большинству населения страны достойные или как минимум приемлемые условия жизни. Поэтому вполне естественно, что она является объектом пристального внимания со стороны ученых всего мира, в том числе и российских. Данной системе даются различные определения. Рассмотрим некоторые из них.

Например, отечественный исследователь М.Каргалова определяет социальную модель ФРГ как «корпоративную», не выделяя при этом каких-либо критериев классификации и ее теоретического обоснования, которую она усматривает и во Франции в отличие от либеральной модели в Великобритании и социал-демократической в Северной Европе². Другой авторитетный российский исследователь В.С.Паньков не соглашается с ее мнением, говоря, что, если следовать смысловому значению слова «корпоративная», то в ней по логике вещей должны были бы задавать тон корпорации. Однако это противоречит социальным реалиям Германии, где в рамках социальной системы имеет место сбалансированное распределение прав, обязанностей и функций между тремя социальными партнерами – государством, трудом и капиталом без явного доминирования одного из них. Дефиниция «корпоративная» была бы пригодна к определению модели предоставления социальных услуг в рамках патерналистской системы пожизненного найма в Японии, но с начала 90-х годов ХХ в.¹

Кроме указанных подходов к определению социальной системы Германии следует отметить и позицию исследователя Т.Мацонашвили. Она рассматривает сеть социальных услуг Германии как «континентально-европейское социальное государство». Такое государство (его наиболее ярким примером она считает как раз Германию) «сочетает борьбу против бедности с обеспечением достойного уровня жизни всем гражданам. Система социального страхования строится по методу долевого отчисления взносов работающими и работодателями. Государство же вместе с социальными партнерами регулирует рынок, сокращая безработицу»². Необходимо подчеркнуть, что В.С. Паньков считает мнение Т. Мацонашвили гораздо ближе к действительности, однако отмечает, что регулирование государством вместе с социальными партнерами рынка и сокращение ими безработицы со второй половины прошлого десятилетия превратилась из одного из главных достоинств в весьма уязвимое место германской модели³.

Еще один исследователь В. Антропов, ссылаясь на классификацию Комиссии Евросоюза (КЕС)⁴ представленную в опубликованном в 1995 г. докладе о социальных гарантиях в ЕС, опубликованного в 1995г, определяет модель социальной защиты Германии континентальной или бисмарковской. При этом следует заметить, что В.С.Паньков крайне не согласен с мнением данного исследователя, утверждая, что модели социальной защиты в современной и бисмарковской Германии абсолютно различные, к тому же В. Антропов допускает неточности при описании данной модели ФРГ, говоря, что фонды социального страхования в ФРГ формируются из отчислений заработной платы. Немецкая модель устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. ¹ В.С.Паньков обосновывает свою критику тезиса тем, что он неадекватен даже в базовом элементе немецкой системы – обязательном социальном страховании, поскольку здесь уровень защиты прямо зависит по меньшей мере еще от одного фактора – величины трудового дохода. Если же взять два других основных элемента системы социальной защиты в ФРГ, социальное вспомоществование и социальное обеспечение, то уровень защиты в них не определяется жестко ни трудовым стажем (стажем уплаты страховых взносов), ни трудовым доходом.²

Суммируя точки зрения исследователей, приведенных выше, можно в качестве наиболее адекватной характеристики немецкой социальной модели представить следующую дефиницию: система социальной защиты всех слоев общества, имманентная социальному рыночному хозяйству (СРХ). Напомним, что основные идеи СРХ были разработаны немцем А. Мюллер-Армаком сразу после Второй мировой войны, реализованы в 50-60-е годы во многом благодаря политическому таланту Л.Эрхарда и получили развитие в дальнейшем, особенно в годы правления СДПГ. Эта система имеет сущностные черты, которые в той или иной мере присущи другим странам с развитой рыночной экономикой, прежде всего в ЕС, но в их приводимой ниже совокупности и «ранжировке» имманентны в первую очередь Германии (в этом смысле можно говорить о немецкой социальной модели). К этим чертам большинство исследователей относятся следующие:

1. Органичное сочетание охвата сетью социальных услуг всех слоев общества с ее «мелкоячеистостью» по отношению к отдельным гражданам. Если тот или иной гражданин «проскочил» через все ячейки данной сети, оказавшись в положении «люмпен-пролетария», то это не следствие некоего фундаментального порока СРХ, принадлежности данного лица к какому-либо дискриминированному слою общества ( своего рода «касте неприкасаемых»), а результат его собственных ошибок и упущений.

2. Сбалансированное распределение прав, обязанностей (ответственности) и функций в области формирования, обеспечения дееспособности, развития и регулирования системы социальной защиты между всеми участниками трехстороннего социального партнерства – государством, трудом (профсоюзами) и капиталом (союзами предпринимателей).

3. Ключевая роль обязательно (базисного) страхования в системе социальной защиты в сочетании с добровольным (дополнительным) страхованием и разнообразными услугами нестрахового характера, предоставляемыми в рамках социального вспомоществования и обеспечения более благоприятных и гармоничных условий для свободного развития личности, проведения разумной демографической политики и реализации других общественно значимых целей.

4. Установка на самообеспечение обязательного социального страхования в его рассмотренных выше формах, но при возможности временного покрытия его дефицитов – вплоть до проведения соответсвующих реформ – государственными бюджетными дотациями (принцип субсидиарности, т.е. производного и дополнительно характера последних).

5. Реализация сформулированного А.Мюллером-Армаком принципа «социальной компенсации» («социального выравнивания») в области конечного распределения доходов. Согласно этому принципу (sozialer Ausgleich) формируемое по законам рынка функциональное распределение доходов (funktionelle Einkommensverteilung), отличающееся с точки зрения большинства населения чрезмерными диспропорциями, посредством перераспределения через налогово-бюджетный механизм и систему социальных трансфертов преобразуется в общественно желательное персональное распределение доходов (Personelle Einkommensverteilung), отвечающее базовым требованиям социальной справедливости и солидарности.¹

Как видно из представленной в приложении 1 таблицы (приводимые в ней показатели рассчитаны немецким экономистом К.Шрёдером на основе статистических данных КЕС, Евростата и Кёльнского Института немецкого хозяйства), доля бедных в Германии значительно ниже среднего показателя по ЕС, причем как по всему населению, так и по его основным группам. В целом можно согласиться с распространенной в ФРГ идеей (она исходит от ведущих теоретиков СДПГ 70-80-х годов прошлого века), что в ней сложилось и продолжает функционировать общество двух третей, в котором 2/3 его членов имеют стабильную занятость и высокое качество жизни, тогда как ситуация преобладающей части остальной 1/3 проблематична, а меньшая ее часть (во всяком случае, отмеченные в таблице 11% населения) пребывает в условиях вблизи физического и социального минимума жизненных благ, характерного для высокоразвитого рыночного хозяйства. Во всяком случае, проблема «дворцов и хижин» - давно минувшее прошлое ФРГ, чего нельзя сказать, например о США.²

Уже упоминавшийся известный российский исследователь В.С. Паньков считает, что в целом механизм социального рыночного хозяйства в Германии продолжает находиться в дееспособном, исправном состоянии. Вместе с тем, после объединения он все чаще начал давать сбои. Страна не смогла провести всеобъемлющую модернизацию народного хозяйства и социальных отношений в соответствии с императивами развитой рыночной экономики, функционирующей в условиях прогрессирующей глобализации. В рамках СРХ явно обнаружился перекос в пользу его социального компонента в ущерб рыночной составляющей, хотя по замыслу его творцов между обеими сторонами этой «медали» должен постоянно поддерживаться достаточно устойчивый баланс. О такого рода перекосе красноречивее всяких слов говорит следующий факт: 41% граждан, имеющих на выборах право голоса, сегодня получают преобладающую часть своего дохода в форме трансфертов от государства, а не черпают ее из своего труда – в зависимости от рыночной оценки количества и качества последнего¹.

В объединенной Германии государству, с одной стороны, удалось избежать «социального демонтажа», который затронул бы в той или иной мере все общество. При этом СРХ и «социальное государство» в Германии, как и в ряде других стран ЕС и ОЭСР, переживают сложный адаптационный кризис², для преодоления которого необходима последовательная программа радикальных реформ, которой нет у правящей коалиции и обоих ее участников – ХДС/ХСС и СДПГ.

На основании проведенного анализа научных работ вышеупомянутых российских исследователей можно говорить, что главная проблема преодоления «адаптационного кризиса» состоит в том, что преобладающая часть (причем далеко не только упомянутые выше 41%) населения ФРГ довольна существующей системой социального рыночного хозяйства и не хочет радикальных перемен в сторону ее выхолащивания, если даже это и поднимет страну на несколько ступенек в мировом рейтинге по конкурентоспособности. Занимает Германия в этом рейтинге 15-е место или 14-е место, это будоражит умы только политического истеблишмента и части научного сообщества, но никак не среднего гражданина («человека с улицы», по общепринятому в этой стране идиоматическому выражению).

В период правления «черно-красной коалиции» во главе с А.Меркель (до осени 2009г.) подобные перемены не произошли. Путь Германии из адаптационного кризиса социального рыночного хозяйства в сторону усиления его конкурентного, рыночного элемента, по-видимому, будет продолжительным и тернистым. Вместе с тем Германия определенно «не выпадет из обоймы» экономических лидеров мира, а через несколько лет может вновь укрепить свои позиции в ней.