Иванов В.В. Нормативный договор

--------------------------------

<*> См.: Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. N 11. С. 116.

И.П. Блищенко была предложена концепция, согласно которой ратификация придает международному договору силу национального закона <*>. Не признавая существования каких-либо абсолютных границ между международным и внутригосударственным правом и утверждая, что на территории государства может быть только один законодатель, указанный автор предлагал разрешать коллизии между нормами ратифицированных международных договоров и законодательными нормами (как нормами равной силы в их действии на территории государства) с применением принципа lex posterior degorat priori (новый закон отменяет предыдущий) <**>. Можно согласиться с тем, что ратификация, то есть выражение согласия государства на обязательность для него договорных норм путем принятия специального законодательного акта, есть своего рода признание договора национальным законом. Однако говорить о таком признании следует с известной долей условности. После ратификации договор остается договором по сути и по содержанию и законом не становится. Он применяется наравне с законом, он может иметь приоритет перед законом, но лишь на основании акта ратификации, а также конституции и законов, регулирующих международные договорные отношения государства. Ратифицированный договор не есть "новый закон", это акт, имеющий силу закона на основании закона. Что касается тезиса об отмене действия предыдущего закона, то нам представляется более правильной позиция И.И. Лукашука, считающего возможным говорить лишь о неприменимости законодательных норм, расходящихся с договорными.

--------------------------------

<*> См.: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М, 1960. С. 224.

<**> Там же. С. 200.

Вместе с тем, юридическая основа нормативных договоров все же может содержаться не только в законах, но и в иных нормативных актах. Например, вопросы содержания и порядка заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ до недавнего времени регулировались Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года N 370.

В этой связи трудно согласиться с категоричным утверждением о том, что "нормативные договоры получают свою жизнеспособную силу в лоне закона, именно Конституции и закона, а не подзаконных актов" <*>. В части 3 ст. 11 Конституции РФ сказано лишь, что такие договоры могут быть заключены, но все прочие вопросы остались открытыми. Эти пробелы восполнялись Положением, в котором даже определялось место договоров среди федеральных источников регулирования. Так или иначе, но внутрифедеральная договорная практика, основанная на "указном праве", имеет пятилетнюю историю.

--------------------------------

<*> Конституция, закон, подзаконный акт. С. 127.

В наши дни продолжается дискуссия по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Б.А. Страшун и Ю.Л. Шульженко полагают, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в гл. 1 "Основы конституционного строя" (это своего рода "конституция в конституции"), положения внутрифедеральных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст. 71 - 73 Конституции РФ. И отступление в договорах от норм указанных статей нельзя рассматривать как ее нарушение <1>. С.А. Авакьян и Б.С. Крылов, напротив, презюмируют "подчиненное" по отношению к Конституции и федеральным законам положение договоров, исходя из закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5) <2> либо примата Конституции над всеми иными источниками регулирования (ч. 1 ст. 15) <3>. И.А. Умнова прямо объявляет договор "дополнительной формой" <4>. Отсюда следует, что договоры ни в чем не должны расходиться с Конституцией. Мы солидарны с последним мнением: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут противоречить единой для всего государства Конституции и общим законам.

--------------------------------

<1> См.: Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 5; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в Российской Федерации. М., 1995. С. 23.

<2> См.: Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 52.

<3> См.: Авакьян С.А. Теория конституции. М., 1994. С. 201 - 202.

<4> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 173.

Известны примеры, когда договор вообще не был связан законодательным регулированием - речь идет о договорах об учреждении государств. Учредительные договоры играют первичную роль на начальном этапе государственного строительства - собственно образования государства. Дальнейшая государственная институционализация порождает необходимость принятия законодательных актов, и учредительные договоры либо утрачивают силу, либо инкорпорируются в тексты конституций. Но в период между заключением учредительного (если угодно, "государственнообразующего") договора и принятием конституции в роли основного нормативного акта, базового источника регулирования выступает именно договор. Так было, к примеру, в СССР в 1922 - 1924 гг., когда "основным законом" нового государства являлся Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года. Этот Договор был инкорпорирован в текст Конституции (Основного Закона) СССР, принятой 31 января 1924 года.

Еще одной гранью "соприкосновения" договора и закона, но уже обратного характера, является нормативное следствие договоров. С.А. Комаров считает, что специфическое положение нормативного договора состоит в том, что на его основе принимаются нормативно - правовые акты <*>. Более корректна формулировка Ю.А. Тихомирова - он пишет о подзаконных актах и "субдоговорах", которые "порождаются" нормативными договорами <**>. Д.Н. Бахрах и А.В. Демин указывают, что договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера <***>.

--------------------------------

<*> См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 225.

<**> См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С. 127.

<***> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 183.

Очевидно, что нормативный договор, как и законы, другие нормативные акты, может иметь нормативное следствие в виде "поддоговорных" ("субдоговорных") нормативных актов, в том числе других нормативных договоров и даже законов.

В международной правотворческой практике можно отыскать сколько угодно примеров, когда межгосударственные договоры предусматривают принятие новых законов, внесение изменений и дополнений в действующие, отмену прежних законов или иных нормативных актов и т.д. <*> Мы ограничимся лишь одним примером. 8 октября 1976 года вступил в силу Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента, который предусмотрел, что порядок и условия выборов депутатов Европейского парламента определяются законами государств - членов Сообщества. И такие законы были приняты - к примеру, Закон о выборах депутатов Европейского парламента из ФРГ от 16 июня 1978 года <**>. Законы развивали и дополняли положения договора.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Действие и применение договоров. М., 1985. С. 160 - 167.

<**> См. подробнее: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998. С. 235 - 237.

Можно привести примеры и из внутригосударственной практики. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ автономные округа могут входить в состав края и области. При этом закреплено, что отношения между ними могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области. Из содержания указанной статьи вытекает приоритет норм договоров над соответствующими нормами уставов и законов края, областей и автономных округов, поскольку последние вообще не упомянуты в числе источников регулирования отношений <*>. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в частности, зафиксировано, что условия и порядок выборов в органы государственной власти края, области могут определяться договором, при отсутствии которого должны применяться федеральные и краевые, областные законы. Безусловно, такие договоры, заключенные между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут иметь приоритет перед федеральным законом, поскольку здесь будут затронуты не только вопросы внутренних отношений между краем, областью и автономным округом, но и права граждан РФ (избирательные права), регулирование и защита которых отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71), защита - к совместному ведению (п. "б" ч. 1 ст. 72). Но вместе с тем такие договоры однозначно будут иметь приоритет перед избирательными законами края, области и законами автономных округов, регулирующими участие населения округов в краевых, областных выборах. Эти законы не могут противоречить договорам. Законодательные нормы должны развивать договорные установления.

--------------------------------

<*> См.: Иванов В.В. "Сложносоставные" субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998. С. 22.

Соответствующие прецеденты уже имели место: 8 сентября 1997 года было подписано Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты - Мансийского автономного округа и Ямало - Ненецкого автономного округа "О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы", на основе которого принято несколько областных и окружных законов.

Таким образом, "зависимость" договоров от законов, и весьма существенная, безусловно, имеет место, но это следует учитывать наряду с примерами обратной "зависимости" законов от нормативных договоров.

В ряде современных учебников по теории государства и права при характеристике нормативных договоров к отраслям права, в которых используется договорное нормотворчество и договорное нормативное регулирование, относятся лишь международное, конституционное и трудовое право <*>. Такое ограничение применения договора отражает советскую правовую практику, то есть является пережитком и с учетом современных реалий не выдерживает критики <**>. Мы утверждаем, что нормативный договор используется в большинстве отраслей права.

--------------------------------

<*> См., напр.: Общая теория права и государства. М. 1999 / Под ред. В.В. Лазарева. С. 180 - 181.

<**> Советская доктрина международного права в основном исходила из того положения, что ни международный договор не создает непосредственно норм внутригосударственного права, ни внутригосударственный закон не заменяет в международно - правовой сфере норм международного права. Даже ратифицированный (утвержденный) и опубликованный международный договор не становился в СССР ipso facto национальным законом.

Международные договоры согласно Конституции РФ признаются составной частью правовой системы Российской Федерации и опосредованно, через соответствующие федеральные законы и иные нормативные акты, выступают источниками регулирования в тех или иных отраслях российского права. В силу этого невозможно рассматривать эти договоры исключительно как "нормативные договоры в международном праве". К примеру, международные договоры по ликвидации двойного налогообложения являются также "нормативными договорами в налоговом праве, договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам - нормативными регуляторами в гражданском, семейном и уголовном праве и т.д.

Схожая ситуация и с внутригосударственными (внутрифедеральными) договорами. Те же договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, помимо конституционно - правовых норм, как правило, устанавливают и нормы бюджетного, налогового, природоресурсного, таможенного права <*>. Мы перечислили далеко не все отрасли права, нормативный корпус которых "обогащен" договорами. Оставим за скобками конституционность подобного нормотворчества. Здесь важен сам принцип, подход - договоры выполняют роль вспомогательных или, фактически, даже основных регуляторов в тех или иных сферах отношений. Не стоит забывать и соглашения о разграничении полномочий, о взаимном делегировании полномочий, о межбюджетных отношениях и т.п. Данные соглашения до сих пор специально не исследовались, но и без глубокого анализа ясно, что они применяются в качестве регуляторов практически во всех отраслях - от конституционного права до права социального обеспечения. Роль внутригосударственных договоров и соглашений, при самых разных подходах к их оценке, в современной российской практике правового регулирования невозможно игнорировать.

--------------------------------

<*> См.: Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. С. 40, 44 - 46, 52 - 54; Иванов В.В. Внутрифедеральные договоры 1997 года увеличили количество привилегированных субъектов Российской Федерации // Федерализм. 1998. N 3. С. 141 - 160; Иванов В.В. Внутрифедеральные договоры 1998 года: новые шаги в сторону индивидуализации федеративных отношений // Конституционное право: восточно - европейское обозрение. 1999. N 2. С. 49 - 54.