Персональный состав государственного аппарата

Персональный состав государственных органов — это совокупность государственных должностных лиц, реализующих функции государства, как правило, в составе государственных органов либо как самостоятельные государственные институты. В рамках государственного аппарата человек выступает как государственное должностное лицо, т.е. как носитель компетенции (компетенция — совокупность прав и обязанностей должностного лица, необходимых и достаточных для реализации отведенной ему части функций государственного органа).

Государственная должность — юридическое описание компетенции и предмета ведения отдельного носителя государственной власти. Государственная должность характеризуется в разных странах различной степенью подробности и определенности. В том случае, если государственные должности четко зафиксированы в законодательстве, то должностное лицо становится персонификатом закона — служебные действия должностного лица полностью совпадают с велениями законодательства. Это состояние абсолютной правовой связанности государственного должностного лица. В том случае, если реализуется правовая связанность основного числа носителей государственной власти, то можно сказать, что государственный аппарат приобрел бюрократический характер. Противоположностью правовой связанности государственного должностного лица является административная дискреция (это действия должностного лица по усмотрению в условиях отсутствия правовой нормы либо ее недостаточной конкретности).

Персональный состав государственных органов находится между собой в отношении служебного подчинения, которое в основном совпадает со служебной подчиненностью государственных органов, в составе которых работает должностное лицо. Это правило не распространяется на высшие политические должности. Вышестоящее государственное должностное лицо имеет право приостановить, изменить или отменить действия подчиненного ему лица, а также применить к нему меры юридического воздействия. Служебные отношения должностных лиц государства совпадают с объемом компетенции и ее структурой у должностных лиц. Служебная подчиненность совпадает с уменьшением компетенции.

В составе государственного аппарата выделяются следующие категории носителей государственной власти в зависимости от объема и структуры компетенции. Наиболее специфично положение главы государства. В монархическом государстве его глава был носителем абсолютной (поглощающей) компетенции, т.е. выступал как суверен. Остальные носители государственной власти действовали в порядке реализации делегированных им полномочий, которые могли быть произвольно изменены или даже отозваны главой государства. Из этого вытекало, что глава государства располагает только правами, но не имеет никаких юридических обязанностей и поэтому не может нести никакой юридической ответственности. Это правовое положение главы государства называется абсолютным юридическим иммунитетом главы государства и закрепляется при помощи архиизированного определения лица монарха как «священного». Это означает, что монарх не является государственным должностным лицом, так как не располагает правовыми обязанностями.

При республиканском устройстве глава государства становится носителем государственной должности6 и потому входит в состав государственного аппарата. В республике глава государства является носителем не только прав, но и обязанностей. Вместе с тем даже в демократическом государстве правовое положение главы государства во многом воспроизводит правовое положение монарха. В президентских республиках существует рассогласование объема правомочий и объема обязанностей и соответствующих им мер юридической ответственности. Такое рассогласование преодолевается в парламентских республиках, где президент не обладает реальными властными полномочиями, однако и конституция не предусматривает никаких мер юридической ответственности президента.

В республиках президент (глава государства) является должностным лицом, поскольку его компетенция ограничена и на него распространяются стандартные условия носителя государственной должности. Их минимальный набор включает следующие требования: сингулярное7 приобретенное (натурализованное) гражданство; отсутствие иных источников вознаграждения за должность, кроме выплат из государственного бюджета; для занятия этой должности требуется еще ценз оседлости и возрастной ценз. Существует конфессиональное ограничение для занятия должности главы государства (в мусульманских странах). В большинстве стран мира цензы, предусмотренные для главы государства, являются минимальными, так как должность главы государства замещается, как правило, в ходе политических выборов, которые есть волеизъявление народа и поэтому не требуют специальных квалифицированных характеристик для участников этого процесса.

Глава государства при республиканской форме правления входит в категорию должностей, которые называются высшими политическими должностями (в российской терминологии — должности категории А, хотя последние гораздо шире8). Правовой статус высших политических должностей предполагает, что они:

• выступают непосредственными представителями суверена (народа);

• как правило, замещают должность посредством политических выборов;

• не включены в отношения служебной подчиненности, т.е. не связаны ничьей персональной волей;

• их правовое положение (в части служебной части правового статуса) определяется только законами;

• реализуют должности как субъективные права, что гарантировано им институтом добровольной отставки (без ущерба правового положения и социальных гарантий для досрочно покидающего должность).

Вторая категория носителей государственной должности — это носители государственной должности государственной службы. Не все носители государственной должности являются носителями государственной службы. Государственные служащие — не что иное, как государственные должностные лица, работающие в составе государственного органа и реализующие его функции либо обеспечивающие должностные полномочия высших политических должностей. В РФ к ним отнесены государственные должности категории Б и В.

Основные черты правового положения государственных служащих:

1) сингулярное гражданство;

2) определенный образовательный и профессиональный уровень;

3) вознаграждение за исполнение должности из государственного бюджета соответствующего уровня;

4) их правовое положение определяется не только законами, но и подзаконными актами;

5) замещают должность в процессе профессионального конкурса либо назначения на должность по приказу вышестоящего государственного органа или должностного лица;

6) сроки полномочий для категории Б совпадают со временем замещения должностей категории А тем лицом, которое назначает на должность государственного служащего категории Б. Для государственных должностей категории В законодательно предусмотрены большая продолжительность замещения должности и независимость времени нахождения на государственной службе от периодичности политических выборов;

7) департизация (деполитизация) государственной службы — носитель государственной должности государственной службы не имеет права состоять ни в одной политической партии.

Государственные служащие категории В делятся на две группы:

1) руководители государственного органа;

2) представители власти (государственные служащие в составе государственного органа).

Различия между ними заключаются в том, что руководитель государственного органа представляет его в отношениях с другими государственными органами, располагает властными полномочиями в отношении сотрудников государственного органа, включая право наложения наказания. Эти полномочия носят характер линейной власти: руководитель является носителем большей части компетенции данного государственного органа и поэтому может отозвать их, приостановить или реализовывать правомочия иных государственных служащих, входящих в состав последнего. Представитель власти располагает так называемыми правомочиями публичного характера. Его веления обязательны для всех за пределами данного государственного органа, но в границах его предмета ведения и компетенции.

Лица, работающие по найму в составе государственных органов, не относятся к категории государственных служащих, поскольку не располагают властными полномочия ни одного из двух видов. К ним относятся:

а) функциональные работники — лица, которые реализуют функции государственного органа без наличия у них властных полномочий (типичная фигура — эксперткриминалист УВД);

б) технические работники государственного органа — лица, которые обеспечиваютподдержание материальных средств и инфраструктуры государственного органа.

5 Узурпация власти — незаконное использование властных полномочий.

6 Как правило, президент (глава государства) — это высший государственный орган, состоящий из одного лица.

7 Сингулярное гражданство — наличие конституционной связи лица только с одним государством; гражданство только одного государства.

8 В РФ носители категории А не всегда соответствуют мировым стандартам законодательства о высших политических должностях — нарушаются правила служебной неподчиненности и правило замещения должности в порядке политических выборов.

Тема . Принцип разделения властей в работе

Содержание принципа разделения властей и его цель

Принцип разделения властей является обязательным для демократического государства, так как он позволяет гарантировать суверенитет народа и защищает его от узурпации власти (незаконного использования) со стороны государственного аппарата. Эту политическую цель преследовали все теоретики права, размышлявшие о разделении властей. Например, американский государственный деятель Мэдисон заявил, что честолюбию одних политиков следует противопоставить честолюбие других. Французский мыслитель Шарль Луи де Монтескье полагал, что власть, откуда бы она ни исходила, всегда склонна к злоупотреблению. Предполагалось, что правомочия государства, разделенные между несколькими органами, не смогут быть соединены в одних руках и направлены против общего блага всех граждан, поскольку ветви власти не смогут договориться между собой ввиду естественного честолюбия людей и потому они будут действовать в рамках закона.

Принцип разделения властей направлен против опасности концентрации власти в руках высших руководителей государства. Поэтому принцип разделения властей предполагает закрепление за высшими государственными органами строго определенного объема правомочий и строго определенного предмета ведения, чтобы ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не могли бы самостоятельно выступать (отдельно от всех остальных) от имени государства как целого.

Несмотря на то, что принцип разделения властей был направлен против возможного государственного деспотизма, он первоначально реализовывался в самых архаических и деспотических государствах.

Уже в ранних государствах наблюдаются первые признаки разделения властей: выполнение различных государственных функций было распределено между различными государственными органами и должностными лицами, которые не находились в отношении служебного подчинения друг другу. Однако это разделение носило технический характер, т.е. было подчинено удобству управления как частный случай экономии труда в рамках его общественного разделения.

Это разделение юридически не существовало, т.е. не было официально закреплено законом и выполнялось в порядке служебных поручений отдельным государственным органам или должностным лицам. Настоящим носителем законодательных, управленческих и судебных правомочий был глава государства, который лишь временно делегировал свои права и мог в любой момент отозвать их обратно. Это называлось институтом прерогативы (исключительных правомочий) главы государства — глава государства может реализовать правомочия любой должности. Институт прерогативы опирается на представление о том, что все правомочия должностных лиц являются в то же время правомочиями главы государства и все ветви власти подчинены ему как носителю верховной власти.

В демократическом обществе правомочия отдельных ветвей власти определены конституционно и не могут быть пересмотрены главой государства, т.е. в современном демократическомобществе сохраняются лишь остаточные проявления института прерогативы. Как и в ситуации технического разделения властей, современное конституционное разделение предполагает отсутствие служебной подчиненности ветвей власти друг другу. Все вместе они подчиняются не персональной воле главы государства, а безличной силе закона. Существуют две основные модели конституционного разделения властей: деконцентрация и децентрализация власти, или, в популярном обозначении, разделение «по горизонтали» и разделение по «вертикали». Модель деконцентрации определяет разграничение высших органов государственной власти и сама существует в двух основных вариантах: как разделение властей в материальном смысле и как разделение властей в формальном (процедурном) смысле. Первая модель отвечает на вопрос «что делится?», т.е. как распределяются предметы ведения между государственными органами, а вторая отвечает на вопрос «как делится?», т.е. определяет порядок распределения предметов ведения.

Принцип разделения властей — правила организации государственного аппарата, разграничивающие компетенцию и предметы ведения ветвей власти для обеспечения режима законности, гарантирования прав и свобод граждан.