11.5. Оценка государственного управления: эффективность

Понятие «эффективность» здесь приобретает экономический характер.

Какова роль собственно системы государственного управления в достижении этого положительного результата? Речь идет о механизме принятия эффективного решения, который может быть довольно громоздким и нерациональным. Как можно оценить эффективность самого механизма?

Главной идеей "государственного менеджмента" в западноевропейских государствах, по-видимому, является эффективность, даже в более узком смысле – экономическая эффективность. Именно последнее есть то, что отличает государственный менеджмент как набор принципов и практики от более привычного "государственного управления".

Во-вторых, оценка деятельности осуществляется не по уровню активности соответствующих структур управления, а по результату, как говорят, «на выходе». Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты.

В этом отношении, конечно, не все виды деятельности в сфере государственного управления поддаются точному измерению. Подчеркивается, что в государственном управлении трудно найти единый показатель эффективности деятельности, подобный прибыли для бизнеса. Тем не менее, в принципе концепция нового государственного менеджмента содержит в себе идею возможности оценки деятельности государственных структур и программ, используя понятия продуктивность, результативность, действенность.

Концепция нового государственного менеджмента подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, квантитативный акцент в оценке государственного управления, умаления значения специфики публичной сферы. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практики современного управления публичной сферой.

Административная реформа — реформа в России

включает в себя:

1. реформу структуры исполнительной власти, функций государственных органов и порядка их исполнения;

2. разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

3. процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти;

4. создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

5. Реформа гос. службы

6. Реформа административно-территориального устройства

Административная реформа тесно взаимосвязана с бюджетной реформой и реформой государственной службы.

ПЕРВЫЙ ЭТАП-формулирование стратегических целей, постановка задач, определение показателей достижения.

Административная реформа стартовала в 2003 году(указ президента от 23 июля 2003 г. № 824 «о мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг»). Президентом России Владимиром Путиным была поставлена чёткая задача —

1. ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, сократить функции госорганов, развить систему саморегулируемых организаций в области экономики.

Для этого была проведена полная инвентаризация функций министерств и ведомств (аудит гос функций). Выяснилось, что более трети функций и полномочий в разных госучреждениях являются ненужными или дублируют друг друга.

Варианты упразднения ф-ций:

1. Ликвидация

2. Сокращение масштаба выполнения

3. Аутсорсинг

4. Передача на минимально необходимый уровень власти

2. Затем прошла организационная реформа с решительным изменением структуры органов исполнительной власти.

Разграничение полномочий МИНИСТЕРСТВ, СЛУЖБ И ВЕДОМСТВ (3х уровневая система- указ президента от 9 марта 2004 №314).

Федеральные министерства:

• Разрабатывает политику в определенной сфере гос регулирования (концепции, программы, ФЦП, бюджет), НПА

Процесс выработки политики отделяется от процесса исполнения политики.

Федеральные службы:

• Осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции(проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование)

• Пресекают нарушение зак-ва

Федеральные агентства

• Оказание гос услуг, реализация гос программ

• Управлениие имуществом

Такая функциональная специализация исключает конфликт интересов

Кол-во министерств – сокращается;

Фед. Службы - укрупняются;

Ко-во фед агентств – увеличивается

• Четкое разграничение компетенций, относительная автономность, соподчинение.

Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за чётко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг. Сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.

3. Обеспечение информационной открытости власти(обеспечение доступа к информации о деятельности органов гос власти и мсу)

4. Закрепление стандартов качества оказания гос услуг (ФЗ о стандартах качества гос услуг, об административных регламентах), административные регламенты

Подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления.

Количественные и качественные хар-ки административно-управленческих процессов, показатели эфф-ти, требования к уровню доступности.

+ стандарты обслуживания: своевременность, полнота, периодичность обновления сайтов, порядок предоставления информации.

5. Был завершён процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

6. Изменение административно-территориального устройства в основном спровоцировало укрупнение и объединение субъектов РФ.

7. Реформа гос службы: указ президента от 19 ноября 2002г №1336 «Целевая программа реформирования гос службы (2003-2005 гг) »

Цель:

повышение эффективности гос службы

Оптимизация затрат, развитие ресурсного обеспечения

Комплексное организационно-правовое обеспечение, нормативно-правовая основа регулирования гос службы (о системе гос службы, о видах гос службы)

• Бюджетная реформа:

Внедрение принципов управления по результатам.

- среднесрочная перспектива бюджетного планирования – трехлетний план

- переход от сметного финансирования к программно-целевым методам

- расширение полномочий субъекта бюджетного планирования, Больше свободы в распределении средств, но и больше ответственности

- усиление контроля за достижением конечного результата

ВТОРОЙ ЭТАП – подготовка, принятие и реализация Концепции административной реформы 2006-2008гг.

2006- введение механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти.

2007- внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов.

2008 – основные стандарты гос услуг и административные регламенты.

- переход ФОИВ на оказание государственных услуг в электронном виде, в том числе на базе МФЦ- многофункциональные центры(создание общих компьютерных баз данных).

ТТЕТИЙ ЭТАП:

Проект федеральной целевой программы «Административная реформа 2005—2010 гг.». Построение системы, которая была бы динамичной, эффективной и прозрачной при принятии управленческих решений, и способной привлечь к их реализации широкие слои населения.

Программа предполагает внедрение принципов и методов проектного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов. Система проектного управления заключается в том, что каждое мероприятие планируется в соответствии с жестким графиком реализации и количественно измеряемыми показателями, что позволит оценить выполнение решений на всех уровнях. Предполагается осуществлять процесс сбора информации в режиме он-лайн, что позволит корректировать выполнение программы.

Мероприятия ФЦП «Административная реформа (2005—2010 гг.)» сгруппированы в несколько блоков.

Первый блок — «Управление по результатам» — включает в себя мероприятия по внедрению механизмов управления по результатам и проектного управления в федеральных органах исполнительной власти, результативных принципов управления подведомственными организациями, а также реализацию принципов управления по результатам в субъектах РФ.

Второй — «Стандартизация и регламентация» — предполагает внедрение стандартов государственных услуг, ориентация деятельности федеральных органов исполнительной власти на интересы пользователей, разработку и внедрение административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).

Третий — «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции» — предусматривает реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, разработку и реализацию механизмов противодействия коррупции.

Четвертый — «Повышение эффективности взаимодействия государства и общества» — направлен на обеспечение информационной открытости органов исполнительной власти и совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Пятый — «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы» — один из самых больших блоков. Он включает в себя мероприятия по созданию систем мониторинга — таких, например, как деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, качества государственных и муниципальных услуг, коррупции и антикоррупционных мероприятий, мониторинга информационной открытости и т. д.

Шестой блок — «Взаимодействие с обществом и содействие распространению лучшей практики». Здесь идет речь о проведении семинаров и конференций на федеральном и региональном уровнях, обеспечении распространения опыта реформ, взаимодействия с общественностью по вопросам административной реформы.

Седьмой — «Управление программой на региональном уровне» — включает в себя разработку типовой программы административной реформы субъекта РФ и создание типовой программы административной реформы для реализации на муниципальном уровне.

Восьмой блок — «Обеспечение административной реформы» — подразумевает организационно-методическое обеспечение деятельности по развитию кадрового потенциала административной реформы6.

Целями реформы являются: Цель1: повышение качества и доступности государственных услуг; Цель 2: снижение административных барьеров; Цель 3: повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Показатели достижения целей: Цели 1: повышение степени удовлетворённости граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 %, к 2010 году — не менее чем до 70 %; Цели 2: снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году — в 2 раза, к 2010 году — в 3 раза; Цели 3: место России в «TOP 30» международных рейтингов качества государственного управления (GRICS).

Однако при воплощении реформы в жизнь не удалось решить ряд крупных проблем.

1. Противоречивость содержания проводимой административной реформы, как с точки зрения заложенных в ее основу принципов, так и осуществляемых практик. По мнению А. П. Прохорова, «русская модель управления» представляет собой трудно смешиваемый «коктейль» современных, прогрессивных новаций и консервативных начал.

2. Не разработан механизм реализации предложенных реформ, учитывающий реальное состояние общественного организма и возможности государства.

3. И самое главное, пока не обеспечена действенная поддержка административной реформы ни со стороны общества, ни госслужащих, которых она касается самым непосредственным образом.

Подводя итоги реализации административной реформы в стране, можно сказать, что цель административной реформы была сведена к укреплению вертикали власти, и в этой пирамиде главную роль играют не люди, а принципы системных взаимоотношений, которые определяют уровень компетенции и основные роли и функции государственных служащих, за пределы которых выйти нельзя. Система начинает работать по принципу «рациональной бюрократии» М. Вебера, что предполагает и чёткие правила общения как внутри бюрократического аппарата, так и с внешней общественностью.

Что касается диалога власти и общества, то результативность административной реформы оставляет желать лучшего: реально ощутимого эффекта, связанного с большим порядком, большей ответственностью чиновников и повышением уровня жизни основной массы населения достичь не удалось.

Вместе с тем гармонизация отношений социальных групп в обществе предполагает сокращение поляризации населения, которая в настоящее время продолжает углубляться. Таким образом, усиление политического «центра» произошло за счёт ослабления правых и левых партий, но это не обеспечило достижение консенсуса между основными социально-политическими силами страны. Соответственно, общественный консенсус по основным вопросам социально-политического развития страны пока оказывается недостижимым.