Госник / экономический / Билет№ 2

2 вопрос Основные элементы стратегического управления регионом (на примере Пермского Края)

Прежняя структура управления была отраслевой. Это традиционный для российской экономики тип управления, который складывался десятилетиями. В его основе была монополия государственной собственности и возможность командного руководства со стороны государства.

На уровне региона отраслевое управление реализовывалось следующим образом: создавались отделы и комиссии, которые руководили соответствующими отраслями. Так, например, торговый отдел регулировал деятельность всех торговых организаций, отдел здравоохранения - всех медицинских учреждений. Промышленность дробилась на местную, строительных материалов, топливную, легкую пищевую и т.д. В соответствии с этим делением формировались руководящие структуры.

В условиях унитарного государства с централизованным управлением это была единственно реальная система управления экономикой. Но за последние полтора десятилетия произошла трансформация государства и в политическом, и в экономическом плане. Введены и действуют правила свободного гражданского оборота, практически завершена процедура приватизации государственного имущества в системообразующих отраслях экономики: энергетике, сельском хозяйстве, нефтегазовой, телекоммуникационной промышленности, строительстве. Одним из существенных итогов этой трансформации стал переход отраслевого управления из полного ведения государства в ведение частных собственников. Таким образом, государство (в том числе региональная власть) потеряло значительную часть своих возможностей прямого и непосредственного управления экономикой. Даже там, где государство сохранило за собой право участия в управлении хозяйствующими субъектами на основе акционерного капитала, оно осуществляет это управление по правилам гражданского оборота, а не с позиций административного вмешательства.

Все сказанное не означает отсутствия стратегических и тактических задач, которые должна решать власть. Речь идет только о том, что традиционные отраслевые подходы к управлению уже не позволяют власти осуществлять необходимые экономике и обществу регулирующие функции.

Закономерным итогом трансформации экономики и общества является переход от традиционной модели управления к новой.

Новая модель управления не может быть сформирована сразу и для всех. Она выстраивается постепенно. Регионы в рамках своих полномочий могут выстраивать свой вариант управления регионом. В частности, в Пермском крае была предложена и реализована функционально-целевая модель управления регионом. Рассмотрим логику перехода к этой модели. На основе анализа были выделены основные цели Пермского края, которые далее объединили в блоки. Каждый блок имеет собственную цель, отвечает за нее, имеет достаточный объем ресурсов и прав для достижения цели. Все решения по проблемам блока должны приниматься внутри блока. Всего было выделено пять крупных направлений деятельности, которые и легли в основу пяти основных блоков модели (рис. 1.7).

Все государственные задачи управленческого характера вписываются в эти пять блоков. Такое разделение достаточно условно, но задачи конкретизированы и структурированы. После выделения блоков необходимо определить показатели деятельности, чтобы оценить эффективность работы блока, задать перспективные цифровые параметры, создать структуру управления, систему планирования и контроля.

Рассмотрим более подробно суть функционально-отраслевой модели управления.

Прежде чем сформировать систему управления, необходимо определить, что является объектом управления. В нашем случае объект управления — регион. Субъект управления — государственная власть. Цель управления (в самом широком смысле этого слова) - производство продукта, в качестве которого выступают услуги, предоставляемые государственной властью на региональном уровне.

Необходимо понять, как должен выглядеть этот продукт и как его можно измерить. Обозначений продукта существует немало. Это и «социально-экономическое развитие», и «уровень жизни населения», и «устойчивое развитие». Пожалуй, «социально-экономическое развитие» - это наиболее адекватное определение.

Все сказанное позволяет определить составляющие системы государственного управления:

• развитие человеческого потенциала;

• экономическое развитие;

• развитие инфраструктуры;

• развитие территорий;

• управление государственной и муниципальной собственностью.

Именно эти составляющие блоки системы государственного управления регионом обеспечат баланс между двумя типами потребителей, между краткосрочной и долгосрочной политикой.

Эти составляющие региональной политики - система целей, но каждая из них - тоже особая система, или, лучше сказать, подсистема. Но достижение этих целей раскрывается только через систему количественных показателей. Только через них можно оценить состояние системы в целом.

Выбор показателей - следующая задача, потребовавшая решения. Есть различные подходы к такому выбору, и все они имеют право на существование. Анализ вариантов привел к однозначному выводу: все показатели должны быть нацелены на человека, то есть ориентироваться на состояние человека в тот или иной момент.

Первый блок - развитие человеческого потенциала. В данной сфере произошла определенная эволюция идей. Если год назад, когда началось развитие этого направления, вводилось комплексное понимание человеческого потенциала, включающее и ожидаемую продолжительность жизни, и уровень образования, и уровень здравоохранения, и другие факторы, то сейчас, с одной стороны, задача упростилась, а с другой - усложнилась. Сейчас за основу берется один качественный интегральный показатель - рост численности населения, а все остальные показатели рассматриваются через его призму. Но на самом деле при такой демографической ситуации, которая сложилась в регионе, в ближайшие годы численность населения края будет сокращаться и основная задача на период 7-8 лет - достичь того, чтобы в крае численность населения как минимум не сокращалась. Это очень непростая задача, потому что сейчас в крае смертность превышает рождаемость в 1,5 раза и ежегодно население сокращается примерно на 15 тыс. чел. Из них 3 тыс. чел. покидает территорию края, уезжая в другие регионы. Соответственно, проблема роста численности населения раскладывается на три основных компонента, а именно: повышение рождаемости, снижение смертности, обеспечение положительной миграции. Повышение рождаемости связано с обеспечением жильем молодых семей, с качественной медицинской помощью при рождении и т.п. Миграционный отток связан с уровнем преступности в крае, с неблагоприятной средой обитания и т.п.

Помимо этого есть еще очень важный показатель, который опосредованно связан с человеческим потенциалом, точнее, связан с организацией условий воспроизводства этого потенциала - показатель роста доли бюджетных услуг, размещаемых на свободном рынке. У государства есть собственность, при помощи которой оно само производит бюджетную услугу: лечит, учит, содержит в социальных учреждениях и т.д. Магистральное направление регионального управления - постепенно отказаться от этой задачи, а именно - передать покупку всех этих услуг по обучению, лечению и т.д. на рынок. Создавая со временем равные условия для бюджетного и частного секторов, необходимо все большую и большую часть заказа размещать в частном секторе либо в секторе автономных учреждений, который сейчас рассматривается как промежуточный этап между частным и бюджетным сектором. Иначе говоря, государство, будучи само не вполне эффективным, ищет пока промежуточные ходы, чтобы сейчас не отдавать все в частный сектор, закреплять за собой имущество, а функции по оперативному управлению им передавать более эффективным менеджерам, чем государственные служащие.

Второй блок - экономическое развитие. Движение в этом направлении предложено оценивать через два целевых показателя: заработную плату и численность занятых. Другими словами, экономическое развитие - это создание новых рабочих мест и повышение заработной платы на тех рабочих местах, которые уже имеются. Данные показатели позволяют оценить экономическое развитие в краткосрочном периоде. При этом следует понимать, что оценка экономического развития в долгосрочном периоде осуществляется через показатель валового регионального продукта (ВРП). Невозможность его использования в краткосрочном периоде объясняется сложностью подсчета и, как следствие, его негибкостью.

Третий блок — развитие инфраструктуры. Основная цель этого блока - снизить стоимость проживания человека на территории. Такая постановка задачи часто вызывает отторжение. Поясним на примере. Снижение стоимости содержания дорог не приведет к улучшению ситуации с дорогами в крае. Эта ситуация не устраивает всех. Здесь необходимо правильно конструировать понятия. Нужно сокращать не только текущие издержки, но и издержки перспективные. Сегодняшнее состояние дорог - следствие хронического их «недоремонта»: капитальный ремонт дорог в Пермском крае не проводился, наверное, лет пятнадцать из-за отсутствия необходимых средств.

Такая же проблема и с жилищным фондом. В хрущевках не было капитального ремонта по 35 и 40 лет. В то время как меж­ремонтные циклы составляют 25 лет. По официальным данным, в крае ветхого и аварийного жилья - 3,2%. Вроде бы немного, но на самом деле эта оценка искажается муниципалитетами, потому что, если жилье признали ветхим или аварийным, жильцов надо сразу расселять. Жилье - это очень серьезная проблема. Срок эксплуатации дома - 50 лет. Жилищный фонд в крае - порядка 52 млн. м². Амортизация составляет 2%, значит, необходимо вводить 1 млн. м² жилья в год, чтобы поддерживать жилищный фонд в нормативном состоянии. В прошлые годы строилось только по 300 и 400 тыс. м , то есть отсутствует простое воспроизводство.

Рассмотрим другую сторону вопроса. Допустим, стоимость квадратного метра-30 тыс. руб. Берем те же 2% амортизации. Это составит 600 руб. в год, то есть 50 руб. в месяц. Значит, с каждого метра квадратной площади ежемесячно мы должны платить 50 руб. на простое воспроизводство. В пересчете на 60 м² получаем 3 тыс. pу6. Представьте, насколько должна возрасти квартплата, если мы хотим создать систему поддержания жилищного фонда в норма ном состоянии. Сейчас мы вынуждены констатировать, что и по дорогам, и по жилью до сих пор, несмотря на все повышения цен идет расходование накопленного капитала то есть издержки перекладываются на будущие поколения. Это еще одна проблема региональной власти.

Четвертый блок - развитие территории. Здесь стоит задача создать систему муниципальных образований, которые обладают собственным ресурсом для развития. Следующая задача - создать систему конкуренции этих: муниципальных образований, направленную на то чтобы в работе они добивались лучших татов, то есть наилучшим образом содержа жилье, наилучшим образом содержали дорог наилучшим образом создавали рабочие места, привлекали инвесторов и т.д. Очевидно, можно сделать, только развивая конкуренцию, создавая для нее условия. Но муниципалитеты против конкуренции, при этом приводятся разные доводы: например, бедный сельскохозяйственный район не может конкурировать с Пермью или Березняками. Перми тоже конкуренция не нужна. Тем не менее, основные усилия должны быть направлены на создание условий для конкуренции территорий. Для этого необходимо укрупнение муниципальных районов, потому что та структура, которая сейчас сформировалась, это зачастую структура, имеющая под собой экономической основы. На сегодняшнем этапе изменение существующей системы муниципальных образований, с одной стороны, экономическая необходимость, с другой - политическая невозможность.

Пятый блок — управление государственной и муниципальной собственностью. Государство обладает огромной собственностью, но при этом распоряжается ею неэффективно, поэтому ставится задача перехода от содержания собственности к покупке услуг на рынке. Государству не нужен транспорт, ему нужна транспортная услуга, покупаемая на рынке. Государству не нужны пищеблоки для производства обедов, ему необходимо покупать готовые обеды для больных или школьников. Государству не нужны котельные, ему нужно тепло. Основная задача государства - эффективно содержать тот минимум собственности, который необходим, а все остальное передавать на рынок.

Реализация выделенных выше приоритетных направлений развития Пермского края отражена в главе VI Устава Пермского края. Так, разработка и утверждение целей деятельности органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям производятся в рамках программы социально-экономического развития Пермского края. Достижение целей по приоритетным направлениям и реализацию стратегических программных мероприятий развития края обеспечивает Правительство, «формирующее органы исполнительной власти и осуществляющее непосредственное руководство ими». Организационная структура Правительства формируется на основе выделенных функционально-целевых блоков модели управления (рис. 1.8). Председатель Правительства Пермского края имеет четырех заместителей: по развитию человеческого потенциала, экономическому развитию, развитию инфраструктуры и развитию территорий. Отдельно в организационную структуру входят Министерство финансов, Министерство общественной безопасности и Агентство по управлению имуществом.

В функциональной структуре Правительства Пермского края присутствуют институциональные образования, имеющие разные названия: министерства, агентства и инспекции. Данные структуры определены в рамках проведения административной реформы на федеральном уровне и продублированы на региональном. Все функции управления были разделены на три группы:

• функции законодательства, которое определяет направления и механизмы развития; данные функции возложены на министерства;

• функции по оказанию бюджетных услуг; данные функции возложены на агентства;

• • функции по осуществлению контроля за выполнением законов и качеством предоставляемых услуг; данные функции возложены на инспекции.

Наряду с министерствами, агентствами и инспекциями в каждом функционально-целевом блоке присутствуют департаменты, которые вырабатывают политику блока, обеспечивают взаимодействие между исполнительными органами внутри блока, осуществляют функции по оперативному контролю, информационному обеспечению руководителя блока. Также не менее важной задачей департаментов является организация проектного управления. В настоящее время в большинстве органов исполнительной власти управление частью работы организуется по проектному принципу. Например, проектами являются строительство атомной электростанции, строительство новых жилых микрорайонов, реконструкция аэропорта «Большое Савино» и др. Для каждого реализуемого проекта создается команда проекта, формируется его паспорт и сетевой график. Управление таким проектом ведется по специально утвержденным проектным процедурам.