Лекция 16.

Нормативно-правовое урегулирование конфликта интересов

на государственной гражданской и муниципальной службе.

Рассматриваемые в лекции вопросы

1. Нормативно-правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе

2. Нормативно-правовое урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе

3. Разработка Кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации как средство профилактики конфликта интересов

Ключевые понятия лекции

Государственная гражданская служба Муниципальная служба

Конфликт интересов Комиссия по урегулированию конфликта

Личная выгода Материальная выгода

Независимый эксперт Представитель нанимателя

Введение

Термин «конфликт» определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.

Специфическим видом конфликтов, возникающих на государственной гражданской и муниципальной службе, является конфликт интересов. Конфликт интересов не является служебным спором, т.к. возникает не по поводу установления или применения условий труда, а по поводу наличия или отсутствия личной заинтересованности у гражданского служащего.Вместе с тем решение, принятое в результате разрешения конфликта интересов, может быть обжаловано в комиссии по служебным спорам или в суд. В таком случае возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.

Изучение проблемы показало, что данный механизм не является абсолютно новым, так как понятие «конфликт интересов» используется в российском законодательстве на протяжении уже достаточно длительного временного периода, в том числе и применительно к публичным служебным отношениям. В современный период повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации определено одним из основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460.

Впервые появившееся в российском законодательстве в середине 90-х годов XX века понятие «конфликт интересов» было напрямую связанно с законодательством о предпринимательской деятельности. Указанное понятие применялось, в Федеральных законах от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. 38), от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ст. 36), от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ст. 44), от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (ст. 35), от 11 ноября 2003 года № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (ст. 43). Причем, если в некоторых из этих законодательных актов понятие «конфликт интересов» присутствует, но не разъясняется, то в других - дается его определение.

В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

Согласно данным Четвёртого всемирного обзора экономических преступлений (Россия), подготовленного компанией Price Waterhouse Coopers (PWC) одним из наиболее часто встречающихся преступлений является коррупция и взяточничество от которых пострадало: в 2005 году - 54 % компаний; в 2007 году - 34 % компаний¹. Наиболее серьёзным побочным ущербом от подобных преступлений, по данным опроса, проведённого сотрудниками компании PWC явилась значительная потеря времени руководящего состава, существенные затраты времени и средств на судебные разбирательства, а также ущерб, нанесённый репутации и моральному духу компаний. Можно предположить, что подобные проблемы затронули не только государственную и муниципальную службу Российской Федерации, но и многие российские компании.

Несмотря на то, что общественное сознание не проводит четкого разграничения между конфликтом интересов и коррупцией, в сущности различий между ними больше, чем сходства. В то время как коррупционное поведение носит криминальный характер, то конфликт интересов связывается с порожденным в обществе сомнением в необъективном и непрозрачном распределении ресурсов. Конфликт интересов определен как «питательная среда коррупции».

Даже когда не приводит к злоупотреблению, конфликт интересов весьма опасен. Само его наличие разрушает доверие граждан к органам власти. Когда такие конфликты интересов допускают, общество остается с убеждением, что массово воруют, а получение взяток – частая практика. Когда доверие граждан подорвано, минимизируется любая возможность эффективных действий властных органов.

Безусловно, особенно очевидна связь между «конфликтом интересов» и «государственными заказами»: чем менее прозрачна одна процедура, чем больше возможностей для сомнений и нарушений, тем больше прибыли потеряно для бизнеса. Бесспорно, от этого теряет и общество. Однако если мы развернем эту связь в еще более широком контексте: конфликт интересов – государственные заказы – финансирование политических партий, то последствия звучат не просто как потери для общества, а как тотальный разгром демократических устоев государства².

Положительные тенденции по уменьшению количества коррупционных преступлений связывают в первую очередь с ужесточением и совершенствованием требований корпоративной этики в крупных компаниях, эффективной работой кадровых служб и служб внутреннего контроля (безопасности) в области недопущения возникновения и урегулирования конфликта интересов. Проводя дальнейшие аналогии, следует отметить, что развитие законодательства в сфере предотвращения и противодействия коррупции в Российской Федерации идёт непрерывно, а в последние годы этому аспекту уделяется особое внимание со стороны первых лиц нашего государства. Так, в части 5 статьи 8 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года декларируется, что государство должно стремиться в соответствии с нормами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц.

В настоящее время многие коммерческие организации, закрепляя модель внутрикорпоративного поведения, включают описание возможных конфликтов интересов и способы предотвращения таковых. Чаще всего указываются потенциальные конфликты интересов: разглашение конфиденциальной корпоративной информации заинтересованным (конкурирующим) организациям; использование возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятие подарков и займов от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; связь с конкурентами, клиентами или поставщиками для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких.

Особый интерес представляет урегулирование конфликта интересов среди государственных служащих зарубежных стран. Мировая практика раскрывает такой конфликт интересов в нескольких направлениях (формах):

Непотизм– выражается в предоставлении государственных постов лицам, с которыми нанимающий находится в родственных связях.

Кронизм– принято считать, что понятие происходит от ирландской фразы Cohm-Roghna – близкие приятели и означает назначение высшими государственными служащими на государственные должности своих приятелей, интимных или бизнес партнеров.

Встроенный лоббизм– представитель частного бизнеса получает государственный пост в той сфере, в которой реализует свой бизнес.

Налицо специфический вид конфликта интересов, выражающийся в сращивании политических кругов с бизнесом. На основе такого «партнерства» общественные заказы отдаются не кандидату с лучшим предложением, а кандидату, с которым госслужащий связан родством, на базе приятельства или на базе поддержки фирм, которые в последствии будут иметь обязательство по подпитке политических или личных касс. Все это ведет к трансформации политических капиталов в экономические, которые в последствии снова трансформируются в политические (в Болгарии были скандалы с покупкой политических голосов на местных выборах осенью 2007 г.).

В 2006 г. в Законе о государственных служащих Болгарии (ст. 29а, пункт 4) сделано дополнение, которое дает нормативное определение понятию: «Конфликт интересов налицо, когда государственный служащий или связанное с ним лицо, не прекратили или получили после назначения статуса частного предпринимателя, совладельца, члена управляющего или надзорного совета торгового общества, которое осуществляет сделки или участвует в конкурсе, и были выбраны исполнителем государственного заказа. Это касается и заключения соглашений, участия в конкурсах и выполнения государственных заказов торговым обществом с преобладающим участием иностранного капитала, с руководителями которых государственный служащий находится в служебных правоотношениях. Когда объявленный конфликт интересов не устранен в течение двух месяцев, то считается, что он укрыт». В мае 2008 г. под натиском общественности произошел ряд скандалов в сфере распределения государственных заказов и освоения средств европейских структурных фондов. В результате Совет министров Болгарии принял специальный закон, регламентирующий конфликт интересов. Закон (ст.2) считает, что конфликт интересов налицо, когда:

1. частные интересы лица, занимающего государственную должность, или связанных с ним лиц, находятся в противоречии с его полномочиями или служебными обязанностями;

2. лицо лично заинтересовано или выражает интересы близких ему лиц в результате его деятельности в качестве занимающего государственную должность, и это может повлиять на выполнение его обязанностей;

3. существуют условия для возникновения основательного сомнения в беспристрастности и объективности лица, занимающего государственную должность при осуществлении его полномочий и обязанностей.

В законе предусмотрены препятствия для занятия государственной должности, перечислены требования по назначению государственных служащих, запрет на наличие имущества или иных деловых интересов в определенной сфере, ограничения на выдачу административных актов, выполнение надзорных и контрольных функций, наложение санкций и заключение договоров, запрет использования информации. В сущности, самый большой вклад этого закона состоял во введении требования контроля над конфликтом интересов не только в отношении госслужащих, но и в отношении политиков, судей и прокуроров Болгарии³.

В Российской Федерации термин «конфликт интересов» в сфере деятельности государственных и муниципальных служащих стал применяться несколько позже (чем в сфере бизнеса), в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления обусловлено необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, отражающихся на выполнении им своих должностных обязанностей. Так, еще в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утверждена Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.Таким образом, в целом конфликт интересов на государственной службе рассматривался как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями.

Принятый во исполнение данной концепции Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. сохранил подход, в соответствии с которым конфликт интересов - это противоречие между частной заинтересованностью и публичной обязанностью. В то же время, с учетом того, что личная заинтересованность была определена в данном законе как получение материальной выгоды, определение конфликта интересов было сужено по сравнению с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Позднее практически аналогичное определение конфликта интересов было введено в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.

Утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568 Национальный план противодействия коррупции в качестве одной из главных мер противодействия также называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. На реализацию указанной меры направлены, в частности, положения Федерального закона «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года (далее - закон о противодействии коррупции). Нормы указанного закона частично повторяют положения, содержащиеся в ранее принятых федеральных законах о государственной гражданской службе и о муниципальной службе, а частично представляют собой новшества, уточняющие понятие конфликта интересов на публичной службе и предлагающие новые механизмы его разрешения.

Проблеме конфликтов интересов уделяется большое внимание в юридической и специальной литературе. Она не остается без внимания ученых социологов. Так, в социологическом исследовании 2009 года «Актуальные проблемы государственной гражданской службы», проведенном кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, участникам исследования было предложено определить, что (из представленных к оценке причин) способствует возникновению конфликтов интересов на государственной гражданской службе. В результате мнения экспертов распределились следующим образом (в %)⁴:

Причины возникновения конфликтов интересов на государственной гражданской службе	%
размытость границ должностных полномочий	46,5
постоянные реорганизации в системе государственной службы	44,7
низкое денежное содержание государственных служащих	41,9
нравственный климат в обществе	31,2
служебное поведение руководителей	28,4
отсутствие механизма эффективного контроля за доходами, имуществом государственных служащих	16,7
отсутствие уголовной и административной ответственности за неисполнение должностных полномочий	14,4

По мнению К.О. Магомедова, данное распределение мнений экспертов (а они могли выбирать более одного варианта ответов) показывает: среди причин, способствующих возникновению конфликта интересов в системе государственной службы, выделяются факторы организационного характера, создающие неопределённость должностных полномочий, а значит, и компетенции и ответственности государственных служащих, что даёт возможность использования служебного положения руководителей, которые могут не проявлять должной требовательности, а в ряде случаев и показывать отрицательные примеры.

Относительно отмеченного респондентами низкого денежного довольствия следует подчеркнуть, что в большей степени это сравнительный показатель социального статуса корпуса государственных служащих в обществе. Однако в современных условиях статусная составляющая гражданского служащего в значительной мере дополняется различными компенсационными мерами (медицинское и социально-бытовое обеспечение государственного служащего и членов его семьи, повышение квалификации, переподготовка на бюджетной основе и др.) и стабильным положением.

Примечательно, что по результатам социологического опроса «Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом», проведенного в сентябре-октябре 2007 года (руководитель проекта – доктор социологических наук, профессор А.И. Турчинов) 41,8 % респондентов (всего было опрошено 1120 человек, проживающих в 20 субъектах Российской Федерации) отметили в качестве эффективного в современных российских условиях такой метод стимулирования персонала организации, как обеспечение социальных гарантий и поддержка всего персонала организации, а 67,7% участников опроса из числа социальных факторов, способных положительно повлиять на отношение к работе в организации, отметили стабильный заработок⁵.

Как отмечает профессор К.О. Магомедов, современная государственная служба как сфера реализации властных функций государства постоянно привлекает к себе внимание различных групп частных интересов, что, несомненно, создает такие ситуации, когда личная заинтересованность гражданского служащего, попавшего под их влияние, мешает объективному исполнению должностных обязанностей. Как часто такое случается, было предложено оценить экспертам⁶. Оказалось, что большинство экспертов отметили: такие случаи бывают часто (30%) или не очень часто (40,6%). Значительно меньшее количество экспертов высказались, в том числе, что такое почти не случается (13,8%) или таких ситуаций не бывает; затруднившихся с ответом оказалось не так много (12,5%), и это усиливает определенность оценок.

Результаты социологического исследования наглядно свидетельствуют о том, что в современной государственной службе наблюдается высокая степень опасности влияния частных интересов на должностное положение государственного гражданского служащего. Как следствие, гражданский служащий не может быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, либо в государственном органе или организации, непосредственно подчиненными данному государственному органу. Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он работает, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и доложить об этом представителю нанимателя.

Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе (2004-2010 гг.)

Разработка методов урегулирования конфликта интересов на государственной службе была предусмотрена в Российской Федерации в рамках Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждённой Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 года. В данном случае конфликтом интересов называли ситуацию, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определённой цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Таким образом, в целом конфликт интересов на государственной службе рассматривался как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями.

Применительно к государственным служащим впервые понятие «конфликт интересов» было закреплено в Федеральном законе «О системе государственной службы в РФ». В настоящее время определение данного понятия, а также порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов содержится в Федеральных законах «О государственной гражданской службе РФ»⁷и «О противодействии коррупции»⁸.

Процедура урегулирования конфликта интересов является одним из элементов антикоррупционного механизма. 3 марта 2007 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», которым впервые было утверждено Положение о соответствующих комиссиях.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ.Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должны предотвращаться в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или иных лиц, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.Таким образом, в законе при определении понятия «конфликт интересов» учитываются как уже существующие условия, влияющие на исполнение служебных обязанностей, так и потенциальное возникновение ситуации, которая может быть оценена как конфликт интересов.

Предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, является, в первую очередь, обязанностью представителя нанимателя. Представитель нанимателя обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при заключении со служащим служебного контракта учитывать все обстоятельства, которые могут послужить возникновению конфликта интересов. На служащего же возлагается обязанность (если личная заинтересованность все же возникла) проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Таким образом, служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на период урегулирования конфликта интересов сохранением денежного содержания на все время отстранения.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образовывались комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образовывались правовым актом государственного органа. В состав комиссии в обязательном порядке входили:

• представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);

• представитель соответствующего (федерального или регионального) органа по управлению государственной службой;

• представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов должны были формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. При возможном возникновении конфликта интересов у членов комиссии в связи с рассмотрением вопросов, включенных в повестку дня заседания комиссии, они обязаны до начала заседания заявить об этом. В подобном случае соответствующий член комиссии не должен принимать участия в рассмотрении указанных вопросов.

Решение о месте, дате и времени проведения заседания комиссии по урегулированию конфликта интересов органа государственной власти принималось представителем нанимателя. Заседание комиссии по урегулированию конфликта интересов органа государственной власти до 2007 г. было правомочно, если на нем присутствовало более половины членов комиссии. Члены комиссии не были вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

На заседание комиссии по урегулированию конфликта интересов органа государственной власти приглашался гражданский служащий, у которого возникла личная заинтересованность, которая приводит или может привести к конфликту интересов, либо который подозревается в нарушении требований к служебному поведению гражданских служащих. Ему в обязательном порядке должна была предоставлена возможность изложения своей позиции по рассматриваемому вопросу.

Решения комиссии по урегулированию конфликта интересов органа государственной власти считались принятыми, если за их принятие проголосовало более половины от числа присутствующих на заседании членов комиссии. Особое мнение членов комиссии голосовавших против принятого решения, излагалось в письменной форме и прилагается к решению комиссии.

Решения комиссии по урегулированию конфликта интересов органа государственной власти оформляются протоколом, который подписывается сопредседателями комиссии. Решения комиссии до Указа Президента № 269 от 3.03.2007 г. имели для представителя нанимателя обязательный характер. Если комиссией по урегулированию конфликта интересов органа государственной власти подтверждено наличие конфликта интересов у гражданского служащего, она могла принять решение:

• об изменении должностного регламента гражданского служащего с тем, чтобы исключить конфликт интересов;

• об ограничении доступа гражданского служащего к конкретной информации;

• о переводе гражданского служащего на должность, предполагающую выполнение функций, не связанных с конфликтом интересов;

• об увольнении гражданского служащего по п. 13 п. 1 ст. ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.

Однако по Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 269 от 3 марта 2007 года, данные решения носят уже рекомендательный характер.

Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе после 2010 г. (на примере комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов)

В развитии законодательства, направленного на противодействие коррупции, 1 июля 2010 года Президентом Российской Федерации был издан новый указ № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»⁹, который отменил Указ №269. В соответствии с Указом № 821, для комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов утверждено новое Положение, согласно которому комиссии должны формироваться по новому принципу.

Какие изменения прослеживаются в обозначенных выше Указах и вводимых ими Положений о комиссиях по урегулированию конфликта интересов? Первой тенденцией является значительное расширение состава членов данных комиссий. Увеличение должностного представительства государственных гражданских служащих произошло за счет приглашения (с правом совещательного голоса) на заседания комиссии служащих, замещающих в данном государственном органе должности, аналогичные должности, замещаемой государственным служащим, в отношении которого комиссией рассматривается этот вопрос; специалистов, которые могут дать пояснения по вопросам, рассматриваемым комиссией; должностных лиц других государственных органов. Председатель комиссии вправе пригласить представителей органов МСУ, заинтересованных организаций, а также представителя государственного служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос.

Состав комиссий расширился и за счет представителей общественности, что, вероятно, характеризует стремление законодателя вывести деятельность данных комиссий за сугубо «ведомственные» рамки. Помимо независимых экспертов из научных и образовательных учреждений, в состав комиссии могут быть включены представители общественного совета (Общественной палаты), общественной организации ветеранов (созданной в данном государственном органе), первичной профсоюзной организации данного государственного органа.

В русле антикоррупционного законодательства выглядит обоснованным и расширение сферы компетенции данных комиссий. Основанием для проведения заседания комиссии является и предоставление служащим неполных или недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только за себя, но и супруги (супруга), несовершеннолетних детей. Основанием служит и обращение гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, о даче согласия на замещение должности либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.

В то же время сфера полномочий осталась почти неизменной. В соответствии с существующим в деятельности государственных органов принципом единоначалия решения комиссии носят для руководителя государственного органа лишь рекомендательный характер. Правда, введенное Указом № 821 «Положение о комиссиях …» нормативно закрепляет процедуру обратной связи. Согласно п. 34 данного Положения, «руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии … О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии»¹⁰.

В частности, в Аппарате Совета Федерации комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Совета Федерации и урегулированию конфликта интересов была образована распоряжением Председателя Совета Федерации от 19 апреля 2007 года № 165 рпк/л (после упомянутого Указа Президента РФ от 3 марта 2007 г.).

К списку основных задач, которые стоят перед данными комиссиями, добавлена фраза: «осуществление в государственном органе мер по предупреждению коррупции», которая говорит о многом. В остальном же задачи, стоящие перед комиссиями, остались прежними – содействие государственным органам в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении ими исполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством.

Комиссиям дано право рассматривать вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению или по урегулированию конфликта интересов в отношении государственных служащих, занимающих должности на федеральной государственной службе. Исключение составляют те государственные служащие, чьё назначение или освобождение на должности осуществляется Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. К ним же относятся и должности руководителей Аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также Центризбиркома и Счётной палаты. В отношении этой категории госслужащих соответствующие вопросы в случае их возникновения будет рассматривать Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

Основаниями для проведения заседания комиссии являются:

1. Представление Председателем Совета Федерации или Руководителем Аппарата Совета Федерации о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы Аппарата Совета Федерации, и гражданскими служащими Аппарата Совета Федерации, и соблюдения гражданскими служащими Аппарата Совета Федерации требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065, материалов проверки, свидетельствующих:

- о представлении гражданским служащим недостоверных или неполных сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации, и гражданскими служащими Аппарата Совета Федерации;

- о несоблюдении гражданским служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

2. В установленном порядке поступившее в Управление кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации:

• обращение гражданина, замещавшего должность федеральной государственной гражданской службы в Аппарате Совета Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы;

• заявление гражданского служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

3. Представление Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения гражданскими служащими Аппарата Совета Федерации требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции.

Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. Также не подлежат рассмотрению обращения граждан, в которых содержатся выражения, оскорбляющие честь и достоинство других граждан, а также те, из которых не представляется возможным понять существо вопроса.

В случае поступления к председателю комиссии в установленном в Аппарате Совета Федерации порядке информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии, он:

• в 3-дневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи дней со дня поступления информации;

• организует ознакомление гражданского служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии, с информацией, поступившей в Управление кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации и с результатами её проверки;

• рассматривает ходатайства о приглашении на заседание комиссии других гражданских служащих Аппарата Совета Федерации; специалистов, которые могут дать пояснения по вопросам государственной службы и вопросам, рассматриваемым комиссией; должностных лиц других государственных органов, органов местного самоуправления, представителей заинтересованных организаций; представителя гражданского служащего в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, - по решению председателя комиссии, принимаемому не менее чем за три дня до дня заседания комиссии на основании ходатайства гражданского служащего, в отношении которого комиссией рассматривается этот вопрос, или любого члена комиссии.

Указ, изданный Президентом Российской Федерации 1 июля 2010 года, регламентирует новый порядок формирования состава комиссий. В состав комиссии входят председатель комиссии, его заместитель из числа членов комиссии, замещающих должности гражданской службы в Аппарате Совета Федерации, секретарь и члены комиссии. Все члены комиссии обладают равными правами. В отсутствие председателя комиссии его обязанности исполняет заместитель председателя комиссии.

Новый порядок формирования состава комиссии целесообразно рассмотреть подробнее. В состав комиссии в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года № 821 входят:

• заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии),

• руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии),

• гражданские служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, правового подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;

• представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров или соответствующего подразделений Аппарата Правительства Российской Федерации;

• представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Новеллой также является тот факт, что руководитель государственного органа может принять решение о включении в состав комиссии:

• представителя общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти в соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»;

• представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе;

• представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе.

Следует также подчеркнуть, что число членов комиссии, не замещающих должности гражданской службы в Аппарате Совета Федерации, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. При этом состав комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые ей решения.

Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов комиссии. Заседания с участием только членов комиссии, замещающих должности государственной службы в Аппарате Совета Федерации, не проводятся.

Следует отметить, что при прямой или косвенной личной заинтересованности члена комиссии, которая может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включённого в повестку дня заседания комиссии, он обязан до начала заседания заявить об этом. В этом случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанного вопроса.

Заседание комиссии проводится в присутствии гражданского служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. При этом гражданский служащий вправе письменно обратиться с просьбой о рассмотрении указанного вопроса без его участия (в присутствии его представителя).

В случае неявки гражданского служащего (его представителя) на заседание комиссии при отсутствии его письменной просьбы о рассмотрении указанного вопроса без его участия рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки гражданского служащего или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении указанного вопроса в его отсутствие.

На заседании комиссии заслушиваются пояснения гражданского служащего (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых гражданскому служащему претензий, а также дополнительные материалы. Члены комиссии и лица, участвовавшие в её заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии.

По итогам рассмотрения комиссией поступившей информации, ставшей основанием для заседания, комиссия принимает одно из следующих решений:

• установить, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленные гражданским служащим являются достоверными и полными;

• установить, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленные гражданским служащим являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует Руководителю Аппарата Совета Федерации применить к гражданскому служащему конкретную меру ответственности;

• установить, что гражданский служащий соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов;

• установить, что гражданский служащий не соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов. В этом случае комиссия рекомендует Руководителю Аппарата Совета Федерации на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов либо применить к государственному служащему конкретную меру ответственности;

• дать гражданину согласие на замещение должности в коммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности;

• отказать гражданину в замещении должности в коммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, и мотивировать свой отказ;

• признать, что причина непредставления гражданским служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной;

• признать, что причина непредставления гражданским служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не является уважительной. В этом случае комиссия рекомендует государственному служащему принять меры по представлению указанных сведений.

Следует также отметить, что решения комиссии принимаются тайным голосованием (если комиссия не примет иное решение) простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в её заседании. Практически все решения комиссии носят рекомендательный характер, за исключением решения о разрешении или отказе гражданину в замещении должности в коммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности. Это решение носит обязательный характер.

Член комиссии, несогласный с её решением, вправе в письменном виде изложить своё мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания комиссии и с которым должен быть ознакомлен гражданский служащий.

Копии протокола заседания комиссии в течение трёх дней со дня заседания направляются Руководителю Аппарата Совета Федерации, полностью или в виде выписок из него - гражданскому служащему, а также по решению комиссии - иным заинтересованным лицам.

В случае установления комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка в действиях (бездействии) гражданского служащего, в том числе в случае неисполнения им обязанности сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также в случае непринятия гражданским служащим мер по предотвращению такого конфликта гражданский служащий может быть привлечён Председателем Совета Федерации или Руководителем Аппарата Совета Федерации к дисциплинарной или иной ответственности в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Кроме того, в случае установления комиссией факта совершения гражданским служащим действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель комиссии передаёт информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоприменительные органы в трехдневный срок, а при необходимости - немедленно.

Копия протокола заседания комиссии или выписка из него приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого рассмотрен вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. Обеспечение деятельности комиссии осуществляет Управление кадров и государственной службы Аппарата Совета Федерации.

Между тем, на заседании президиума Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ 13 января 2011 г. Д.А. Медведев, спустя полгода после принятия данного Указа, был вынужден констатировать, что комиссии по урегулированию конфликта интересов, названные им «полезным институтом», абсолютно не работают: «Приведите мне пример, когда в каком-то ведомстве кто-то заявил о конфликте интересов и цивилизованным образом ответил бы на вопросы, которые существуют. Что, таких конфликтов нет? Да полно их, это очевидно. Кого за это наказали и где информация об этом всём? А кого вообще наказали за недостоверную декларацию?»¹¹. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка в своем выступлении также отметил низкую эффективность деятельности данных комиссий: «Их работа либо недостаточно эффективна … и формальна, либо отсутствовала вовсе»¹².

В качестве приоритетных направлений мер по совершенствованию деятельности данных комиссий было названо расширение формата участия институтов гражданского общества во всех антикоррупционных мероприятиях. Одновременно предлагалось повысить значимость специально созданных при главах субъектов РФ координационных совещаний как межорганизационной структуры по анализу информации о состоянии правопорядка в субъектах РФ. Несомненно, информирование руководителей государственных органов о фактах коррупции по данному каналу связи должно послужить толчком для оживления деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов.

Правовое урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе (2007 г.)

Как известно, муниципальная служба Российской Федерации находится в тесной взаимосвязи с государственной гражданской службой. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного. В силу этого государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют значительное количество общих черт, хотя и обладают определенной спецификой.

Принятый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ повторил многие положения федерального законодательства о государственной гражданской службе. Вполне логично, что авторы Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) распространили институт конфликта интересов и на муниципальных служащих.

Определение конфликта интересов и личной заинтересованности, использованные в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», практически полностью совпадают по содержанию с приведенными выше определениями применительно к гражданской службе. В законе «О муниципальной службе в РФ» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, РФ, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Личная заинтересованность – это возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц (родителей, супруги, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей и детей супругов), а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

В целом для конфликта интересов на муниципальной службе характерно наличие (или возможность наличия) личной заинтересованности чиновника, которая влияет или может повлиять на беспристрастное исполнение служебных обязанностей. В то же время с учетом того, что личная заинтересованность была определена посредством получения только ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав, определение конфликта интересов было сужено по сравнению с гражданским законодательством, где в личную заинтересованность попадают и имущественные и личные неимущественные интересы.

На взгляд Т.В.Слюсаренко, расширительный подход в толковании личной заинтересованности с включением личной выгоды был бы более верным¹³. В подтверждение своей точки зрения она отмечает, что в международном праве конфликт интересов связывается не только с выгодами материального характера. Так, в ч.5 ст.8 «Кодексы поведения публичных должностных лиц» Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Россией 17 февраля 2006 года, наряду с материальными выгодами конфликт интересов связывается и с возможностью получения выгод, связанных с внеслужебной деятельностью, занятиями, инвестициями, активами или иными выгодами. Здесь же в п. «б» ст. 2 «Термины» под имуществом понимаются любые активы как материальные, так и не материальные. В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц, принятом ООН 12 декабря 1996 г. при формулировании конфликта интересов в ст. 4 раздела 2 финансовые и личные выгоды также специально разделяются¹⁴.

Однако, распространив институт конфликта интересов на сферу муниципальной службы, законодатели не озаботились воспроизведением в этом законе норм, регулирующих недопущение и разрешение конфликта интересов.

Например, ранее муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой. С 1 июня 2007 года, момента вступления в силу нового закона «О муниципальной службе в РФ» муниципальный служащий, за исключением служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 11).

Рассмотрим, однако, каковы же последствия такого уведомления? Допустим, представитель нанимателя посчитает, что в данном случае возникает конфликт интересов. Вправе ли он запретить муниципальному служащему работать по совместительству? Представляется, что нет, приведенная выше норма требует лишь уведомления представителя нанимателя, но ничего не говорит о необходимости получения его разрешения. Для сравнения: в п. 16 ч. 1 ст. 14 того же закона о муниципальной службе (устанавливающего ограничение на занятие муниципальным служащим оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства), указывается, что служащему запрещено ею заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя). Системное толкование закона о муниципальной службе, таким образом, позволяет предположить, что использование в ч. 2 ст. 11 слова «уведомление» означает отсутствие права представителя нанимателя разрешать или не разрешать выполнение муниципальным служащим иной оплачиваемой работы.

Совершенно иная ситуация на гражданской службе: в соответствии с ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом». Таким образом, законодательство о гражданской службе прямо предоставляет представителю нанимателя реальные рычаги воздействия на служащего, допускающего существование конфликта интересов.

Правда, п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливается обязанность муниципального служащего не только сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, но и принимать меры по предотвращению подобного конфликта. Однако в данном случае остается открытым вопрос о том, кто должен определить наличие или отсутствие конфликта интересов в каждом конкретном случае.

Как уже упоминалось, для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (конфликтные комиссии), которые и решают данный вопрос. А вот применительно к муниципальной службе формирование конфликтных комиссий первоначально не было предусмотрено. Собственно, закон о муниципальной службе вообще не решал вопрос о субъекте, который может признать наличие или отсутствие конфликта интересов. По логике таковым мог бы быть представитель нанимателя, однако из текста закона этого не вытекает. Более того, из его формулировок «муниципальный служащий ... вправе... выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов...»; обязан «принимать меры по предотвращению подобного конфликта» можно предположить, что полномочие определить наличие конфликта интересов лежит на самом муниципальном служащем! Но в таком случае ситуация становится полностью абсурдной: использование механизма предотвращения злоупотреблений на муниципальной службе полностью передается тому лицу, чью деятельность данный механизм и должен контролировать.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», разрешив гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает конфликт интересов, вместе с тем устанавливает достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления данным положением. Государственный гражданский служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на принятое конфликтной комиссией решение о наличии конфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15 Закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом» является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст.ст. 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Однако наличие конфликта интересов не относится ни к ограничениям, ни к запретам.

Справедливости ради можно отметить, что неисполнение служащим обязанности по предотвращению конфликта интересов вполне можно трактовать как дисциплинарный проступок и применить к нему меры дисциплинарного воздействия. Однако с учетом указанной выше неясности относительно субъекта, который уполномочен принимать решение о наличии или отсутствии конфликта интересов, эта возможность также крайне ограничена.

Указанные положения закона нуждались в совершенствовании, причем именно на федеральном уровне. Решить этот вопрос путем регионального или муниципального правотворчества было невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальных служащих, что допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции только федеральным законом.

Таким образом, институт конфликта интересов на муниципальной службе по Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ являлся больше теоретической конструкцией, чем реально действующим антикоррупционным механизмом. Для исправления ситуации С.Е. Чаннов в тот период предлагал внести изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В частности, дополнить ч. 2 ст. 11 абзацами 2 и 3 следующего содержания: «Представитель нанимателя, получивший уведомление о намерении муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, обязан в месячный срок принять решение о наличии или отсутствии конфликта интересов. В случае признания наличия конфликта интересов муниципальный служащий обязан прекратить выполнение иной оплачиваемой работы. Невыполнение данной обязанности является дисциплинарным проступком, влекущим увольнение с муниципальной службы.

Решение представителя о наличии конфликта интересов может быть обжаловано муниципальным служащим в порядке, предусмотренном для рассмотрения индивидуальных трудовых споров» ¹⁵. Данные изменения позволили бы, на его взгляд, реально использовать нормы о конфликте интересов в практике повседневной работы органов местного самоуправления.

Правовое урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе (после 2008 г.)

В рамках осуществляемого в Российской Федерации Национального плана по противодействию коррупции, утвержденного Президентом РФ от 31.07.2008 №Пр-1568, Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №25-ФЗ) в конце 2008 г. был дополнен ст. 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе».

В Указе Президента РФ от 1.07.2010г. №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулировании конфликта интересов» также содержится четкое указание возможного направления работы субъектам и муниципалитетам страны: «Рекомендоватьорганам государственной власти субъектов Российской Федерации иорганам местного самоуправления: в 2-месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов; руководствоваться настоящим Указом при разработке названных положений»¹⁶. Правда, в указанных нормативно-правовых актах отмечается лишьвозможность(а не обязанность) образовывать комиссии по урегулированию конфликта интересов в порядке, определяемом муниципальным правовым актом.

Внесенные в федеральное законодательство изменения и дополнения о муниципальной службе позволили более детально регламентировать разрешение конфликта интересов на муниципальной службе, поскольку существовавшее противоречие норм законодательства о конфликте интересов на государственной гражданской и муниципальной службе могло привести к проблемам в правоприменении. В частности, правоприменение положения Федерального закона № 25-ФЗ об отстранении от замещаемой должности муниципального служащего до выяснения вопроса о его виновности могло привести к нарушению его прав. При вынесении решений комиссия по урегулированию конфликтов на муниципальном уровне все же должна учитывать, в первую очередь, одну из основных особенностей служебно-правового регулирования - приоритет публичного интереса над частным.

Само понятие конфликта интересов на муниципальной службе оказалось не новым. Однако до внесения указанных изменений Федеральный закон № 25-ФЗ неоднократно критиковался в специальной литературе в связи с тем, что, введя понятие конфликта интересов на муниципальной службе, он, в отличие от законодательства о гражданской службе, никак не регламентировал его разрешение.Внесенные изменения (во взаимосвязи с положениями ст. 10,11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) отчасти решили эту проблему.

Понятие конфликта интересов в ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ соответствует тому, что использовалось в нем ранее в ч. 2 ст. 11. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

В то же время принятый в 2008 г. Федеральный закон № 273-ФЗ содержит несколько иное определение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. В данном случае понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Различия между двумя данными определениями касаются следующих моментов:

• в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ, конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей;

• Федеральный закон № 273-ФЗ в отличие от Федерального закона № 25-ФЗ подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Правда, при этом достаточно сложно сказать, что подразумевают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь идет не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения.

Также различаются в данных законодательных актах определения личной заинтересованности. Федеральный закон № 25-ФЗ в отличие от Федерального закона № 273-ФЗ содержит указание на неосновательное обогащение при получении доходов. Между тем использование в законодательстве о государственной и муниципальной службе гражданско-правового термина «неосновательное обогащение» справедливо критиковалось в юридической литературе. В частности, О.В. Казаченкова писала: «Сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным».

В законодательно закрепленных определениях личной заинтересованности прослеживаются и другие различия:

• в Федеральном законе № 25-ФЗ содержится более широкое указание на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды, в то время как в Федеральном законе № 273-ФЗ речь идет о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав;

• Федеральный закон № 25-ФЗ более четко определяет перечень лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения, тогда как в Федеральном законе № 273-ФЗ содержится лишь абстрактное указание на «третьих лиц».

В связи с указанными особенностями трактовки понятия конфликта интересов в этих законодательных актах представляется неясным вопрос: почему, готовя практически одновременно изменения в Федеральный закон № 25-ФЗ и Федеральный закон № 273-ФЗ, законодатели использовали в них отличающиеся друг от друга определения? Наличие указанных различий в этих законодательных актах свидетельствует об отсутствии системного подхода в законотворческой деятельности. В данном случае законодатель не учел, что эти различия носят сущностный характер, т.е. ситуация, признаваемая конфликтом интересов исходя из норм одного закона, может не трактоваться в качестве такового другим (например, если личная заинтересованность муниципального служащего связана с получением им при исполнении должностных обязанностей доходов для третьих лиц, не входящих в перечень, содержащийся в п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ).

Как правило, в таких неоднозначных ситуациях следует руководствоваться общим правилом о конкуренции общей и специальной нормы и применять положения Федерального закона № 25-ФЗ.

Вместе с тем следует отметить, что в Федеральном законе № 25-ФЗ конфликт интересов на муниципальной службе регламентирован более детально, чем в Федеральном законе №273-Ф3. Так, ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ не только дает определения конфликта интересов и личной заинтересованности, но и отчасти регулирует процедуры разрешения такого конфликта, выделяя следующие особенности его разрешения:

• право и обязанность урегулирования конфликта интересов возложены на представителя нанимателя (ч. 3 ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ);

• представителю нанимателя предоставлено право отстранить муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения. Аналогичное право в отношении гражданских служащих закреплено Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ).

При этом отстранение гражданского или муниципального служащего от замещаемой должности возможно лишь только на период урегулирования конфликта интересов, т.е. на то время, когда еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще. В силу этого законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе предусматривает в качестве гарантии для государственного и муниципального служащего сохранение за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности.

В настоящее время формирование комиссий по урегулированию конфликта интересов предусмотрено также на службе муниципальной. Как уже отмечалось, первоначально это положение в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 отсутствовало, как и вообще указания на порядок разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, что вызвало определенную критику в научной литературе. По аналогии с государственной гражданской службой ч. 4 ст. 14.1 Федерального закона № 25-ФЗ вводит в качестве органа, призванного решать вопросы о наличии или отсутствии конфликта интересов, а также о его урегулировании, комиссию по урегулированию конфликта интересов.

Изменения, внесенные в указанный закон Федеральным законом № 267-ФЗ от 22 декабря 2008 года, частично решили данную проблему, предусмотрев возможность формирования в органах местного самоуправления и муниципальных органах комиссий по урегулированию конфликта интересов. В отличие от законодательства о государственной гражданской службе, на муниципальном уровне эта норма носит пока диспозитивный характер. Порядок создания и функционирования, особенности принятия решений таких комиссий должен определяться муниципальным правовым актом (ч. 4 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2.03.2007 г.). Вид такого акта в законе не указан. Но, исходя из контрольной и антикоррупционной сущности данного института, представляется, что положения о комиссиях по урегулированию конфликта интересов на местном уровне должны утверждаться решением представительного органа муниципального образования.

По мнению большинства специалистов, решения комиссий по урегулированию конфликтов на муниципальном уровне все же не должны носить рекомендательный характер (как это существует на сегодняшний момент). При принятии решения в каждом конкретном случае должны учитываться, прежде всего, особенности служебно-правового регулирования. Так, одной из основных особенностей служебно-правового регулирования в отличие от трудоправового является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий.

В практической деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов можно выделить несколько проблем. При анализе ряда нормативных актов муниципальных образований Уральского федерального округа обнаруживается однобокий подход к принципу формирования данной комиссии, а именно, не включение в ее состав независимых экспертов из числа лиц, не связанных служебными отношениями; что, несомненно, не позволит избежать проблем при принятии решений данной комиссией¹⁷. На сегодняшний момент данный недостаток отражен в Распоряжении администрации Пермского муниципального района от «28».04.2010 № 114-р «О Порядке работы Комиссии администрации Пермского муниципального района по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов» (раздел: Состав комиссии)¹⁸

Даже если указанные комиссии и создаются в муниципальных образованиях, на практике они часто носят формальный характер, во многом по причине эпизодического характера их работы, обусловленного тем, что единственным основанием для проведения заседаний является поступившая информация о наличии личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов: нет информации – комиссия не работает.

Кроме того, рекомендательный характер решений комиссий, предусмотренный законодателем, также не способствует ее плодотворной работе. Отсутствие возможности применения определенных мер воздействия к нарушителям правовых предписаний сведет к нулю коэффициент полезного действия данной комиссии, поскольку любой муниципальный служащий будет заранее знать о простой формальности решений, принимаемых комиссиями, отсутствии неблагоприятных последствий вследствие нарушения предписаний закона и ответственности как таковой, и у него не будет мотивации (в отличие от ситуаций, складывающихся в области норм, регламентирующих дисциплинарную, административную или, тем более, уголовную ответственность) к недопущению возникновения конфликта интересов.

В результате основным субъектом предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе пока остается руководитель. По мнению многих авторов, законодателю следовало бы предусмотреть именно коллегиальное, а не единоличное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов.

В заключение хочется отметить, что конфликт интересов в системе муниципальной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов служащего и общества, граждан и их объединений. В его основе находятся различные факторы, определенные условия исполнения муниципальным служащим должностных обязанностей, институциональные погрешности в организации системы муниципальной службы и др. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе муниципальной службы невозможно. Необходимо обратить внимание и на формирование адекватной государственным, муниципальным, общественным интересам внутренней и внешней среды муниципальной службы, профессиональной личности муниципального служащего, в основе мотивации должностного поведения которой будут находиться принципы служения обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новшества современного антикоррупционного законодательства

По сравнению с рассмотренными выше законами о государственной гражданской и муниципальной службе, Закон о противодействии коррупции, как уже отмечалось, в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новшества:

во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. При этом следует помнить, что Федеральным законом № 280-ФЗ от 25.12.2008 г. служебные обязанности, установленные ст. 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., распространены на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов наркоконтроля, а также военнослужащих;

во-вторых, новый закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Так, конфликт интересов в соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» – это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или самой Российской Федерацией, способное привести к причинению вреда или законным интересам. Однако в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (статья 10) под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Новшеством закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.

Понятие личной заинтересованности в законе о противодействии коррупции также претерпело некоторые изменения по сравнению с используемыми в законах о государственной гражданской и муниципальной службе. Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Во-первых, в определении законодатель исключил указание на неосновательное обогащение. Это следует считать обоснованным, так как распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным;

во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. При определении имущественного характера услуг и указанных прав правоприменителю следует руководствоваться гражданским и налоговым законодательством Российской Федерации;

в-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как это было сделано в законах о государственной гражданской и муниципальной службе). Нельзя не отметить, что указание на «граждан или организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами», обоснованно критиковалось за чрезмерную расплывчатость, так как любой государственный и муниципальный служащий, будучи членом социума, естественно, связан различными обязательствами со значительным количеством различных организаций.

Однако в этом плане еще более сложно признать удачным используемое в законе о противодействии коррупции понятие «третьи лица». Под третьими лицами вполне естественно можно понимать абсолютно любых граждан и организации. В результате этого, исходя из буквального толкования рассматриваемой нормы личной заинтересованностью, влекущей возникновение конфликта интересов, можно признать такие действия служащего, которые повлекут получение доходов органами государственной власти или иными государственными организациями (ведь, они, безусловно, по отношению к государственному или муниципальному служащему также являются третьими лицами).

Представляется, что в любом случае в дальнейшем потребуется уточнение и разъяснение термина «третьи лица», используемого в рассматриваемом законе. Пока, на уровне практического применения, можно рекомендовать все же при использовании данной нормы ориентироваться на тех лиц, которые указаны в качестве получателей дохода в ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. и ч. 2 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. (хотя и они, как уже отмечалось выше, требуют определенного толкования).

Однако в любом случае понятие «личной заинтересованности» и «конфликта интересов» остается, к сожалению, оценочной категорией.

В законе о противодействии коррупции понятие личной заинтересованности и конфликта интересов было сужено по сравнению с Концепцией реформирования системы государственной службы РФ. Действующее законодательство предусматривает, что конфликт интересов возникает только при возможности получения служащим или связанными с ним третьими лицами материальных выгод. Между тем, в указанной Концепции, так же, как и в большинстве международных документов, конфликт интересов связывается с получением не только материальных, но и иных (личных выгод). Так, в ч. 5 ст. 8 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) указывается, что каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12.12.1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей (ст. 4).

В российском законодательстве также можно встретить примеры увязывания конфликта интересов не только с материальными, но и иными выгодами. Так, Положение об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в сфере накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 656 от 7 ноября 2005 г.) содержит понятия:

• «материальная выгода» - экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

• «личная выгода» - выгода, не являющаяся материальной выгодой, выразившаяся в достижении лицом очевидных личных целей, даже если такая выгода не привела получению материальной выгоды. Не являются личной выгодой повышение по службе и объявление благодарности.

Аналогичные определения содержатся и в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц пенсионного фонда Российской Федерации и членов общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 113 от 2 марта 2006 г.).

В ст. 11 закона о противодействии коррупции выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственного (муниципального) служащего и представителя нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель, в связи с этим, закрепляет две основные обязанности:

- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

- уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Что касается первой из них, то она подразумевает необходимость государственного или муниципального служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, разумеется, когда такое взаимодействие, наоборот, входит в его должностные обязанности); максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т.п.

Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает у государственного или муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, будет связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. В этом плане представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня так называемых «предконфликтных ситуаций». Так, в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц пенсионного фонда Российской Федерации и членов общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 113 от 2 марта 2006 г.) «предконфликтная ситуация» определяется как «ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов. Указанное положение содержит также описание некоторых наиболее часто встречающихся предконфликтных ситуаций.

Представляется, что о случаях возникновения таких «предконфликтных ситуаций» служащий должен информировать всегда. В то же время перечень таких ситуаций не должен носить исчерпывающего характера. Так, А.Ф. Ноздрачев указывает, что «гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов (например, должности, связанные с оказанием государственных услуг, лицензированием, регистрацией и т.д.), обязан заявлять представителю нанимателя о характере и размерах своей личной заинтересованности при своем назначении на должность, при прохождении аттестации, при любом изменении ситуации».

Другая сложность в применении рассматриваемой нормы связана с возникновением после принятия закона о противодействии коррупции определенной коллизии между его положениями и нормами законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе. Так, часть 3 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. указывает, что «в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме». Пункт 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. закрепляет обязанность муниципального служащего «сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта».

Таким образом, указанные законодательные акты предписывают государственному гражданскому и муниципальному служащему уведомить о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов представителя нанимателя, а закон о противодействии коррупции - своего непосредственного начальника. Однако непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель административного органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. представителем нанимателя является: руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. На практике представителем нанимателя для государственных гражданских служащих является обычно руководитель государственного органа или его структурного подразделения. Так, для служащих центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов представителем нанимателя является директор Федеральной службы судебных приставов, главный судебный пристав Российской Федерации; для служащих территориальных органов службы - руководитель территориального органа Федеральной службы судебных приставов, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации. Вполне понятно, что непосредственными начальниками указанные представители нанимателя являются лишь для своих заместителей.

Что же касается всех остальных служащих, то исходя из Закона о противодействии коррупции в совокупности с законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе, при возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения у служащих появляется обязанность уведомить и своего непосредственного начальника и представителя нанимателя. Целесообразность уведомления обоих в таком случае выглядит достаточно неявной, однако, по крайней мере - до внесения изменений в указанные акты, исполнение ее должно являться обязательным.

Уведомление о возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения осуществляется в письменной форме. Для этого указанным выше лицам подается заявление либо служебная (докладная) записка произвольной формы.

Неисполнение рассмотренных выше обязанностей государственным или муниципальным служащим должно рассматриваться как дисциплинарный проступок, и может повлечь привлечение к дисциплинарной ответственности. Однако при этом следует помнить, что во всех таких случаях необходимым условием привлечения служащего к ответственности является установление его вины. Применительно к обеим обязанностям это выглядит достаточно сложным в силу оценочного характера конфликта интересов и, соответственно, мер, которые могут быть предприняты с целью его недопущения.

Кроме этого, исходя из п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. во взаимосвязи с п. 12 ч. 1 ст. 15 того же закона, неисполнение гражданским служащим рассмотренных обязанностей может повлечь его увольнение с гражданской службы.

Вторым субъектом, на которого Закон о противодействии коррупции возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. Основным способом получения представителем нанимателя информации о возникновении конфликта интересов является, по-видимому, информирование его самим служащим, у которого конфликт интересов возник, либо непосредственным начальником такого служащего. Помимо этого источниками информации о конфликте интересов могут являться:

• декларации о доходах, подаваемые государственными и муниципальными служащими; иные предоставляемые ими сведения;

• заявления (в том числе и анонимные¹⁹) граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного или муниципального служащего, связанных с конфликтом интересов;

• материалы публикаций в средствах массовой информации;

• результаты служебных проверок и т.п.

В ч. 4 и 5 статьи 11 Закона о противодействии коррупции содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:

• изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его) от исполнения должностных (служебных) обязанностей;

• отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

• отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.

• передача принадлежащих ему ценных бумаг, акций (доли участия, пая в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в случае, если служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций.

Представляется, что указанные способы нельзя считать исчерпывающими. Цель предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть также достигнута следующими путями:

• ограничение доступа служащего к конкретной информации;

• усиление контроля выполнения государственным служащим обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов;

• установление коллегиального порядка принятия решений по вопросам, с которым связан конфликт интересов.

Рассмотрим некоторые наиболее спорные способы более подробно.

Некоторые недоумения вызывает п. 3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», где представитель нанимателя (работодатель) обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности. Думается, законодатель имел в виду не весь период урегулирования конфликта интересов, а только ситуации когда, собственно говоря, еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще.

Кроме того, требует урегулирования процесс отвода (самоотвода) муниципального служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о муниципальной службе не использовалось и было характерно для процессуального законодательства в отношении судей, экспертов, специалистов, прокуроров и т.д. По аналогии можно предположить, что отвод (самоотвод) муниципального служащего может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) муниципальных служащих не будут подробно регламентированы муниципальным законодательством.

В отличие от закона «О государственной гражданской службе РФ», Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ не установлены конкретные способы урегулирования конфликта интересов при устройстве муниципального служащего на работу по совместительству, что вряд ли оправдано. В результате не имеет законодательного решения вопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим представителя нанимателя о своем намерении работать по совместительству в том случае, если последний усмотрит наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной гражданской службе,на муниципальной службе у представителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того, чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству при выявлении такого конфликта.

В определенных случаях, как представляется, предотвращение или урегулирование конфликта интересов может быть достигнуто только путем увольнения служащего (в отношении гражданских служащих это можно сделать по п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.).

Применительно же к способам, прямо указанным в Законе о противодействии коррупции, можно отметить следующее. Изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, может, как представляется, носить временный или постоянный характер. Что касается временного отстранения, то применительно к государственным гражданским и муниципальным служащим оно урегулировано (соответственно ч. 4 ст. 19, ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе» Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. и ч. 3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.). Указанные ситуации касаются отстранения гражданского или муниципального служащего на период урегулирования конфликта интересов, то есть, когда, собственно говоря, еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще. В силу этого законодательство государственной гражданской и муниципальной службы в качестве гарантии для государственного и муниципального служащего сохраняет за ним денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности.

Тем не менее, в научной литературе была высказана мысль о том, что закрепление в законодательстве возможности отстранения гражданского служащего до решения вопроса о его виновности в возникновении конфликта интересов противоречит принципу обеспечения государственным служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод. Так, А.В.Гусев пишет, что «недопустимо, даже руководствуясь соображениями государственной целесообразности, произвольно лишать служащих этих прав и свобод, умалять или искажать их содержание. В частности, весьма сомнительна, с точки зрения соответствия данному принципу, сформулированная в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» правовая конструкция урегулирования конфликта интересов, когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности. Думается, что это положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию, противоречит презумпции добросовестного поведения служащего».

С точки зрения С.Е. Чаннова, одной из особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудоправового, является приоритет защиты публичного интереса над частными интересами отдельных государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба, являясь публичным видом профессиональной деятельности, подразумевает определенный отказ государственного и муниципального служащего от своих конституционных прав, что компенсируется предоставлением ему дополнительных гарантий. Презумпции добросовестности служащего противоречит большинство ограничений, налагаемых на государственных и муниципальных служащих, и, в частности, установленные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., и ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г., однако публичный интерес в данном случае должен превалировать над частным.

В то же время определенные вопросы вызывает реализация рассматриваемой меры на государственной военной и правоохранительной службе. Законодательство об этих видах службы не регулирует отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей государственных служащих, являющихся стороной конфликта интересов и, соответственно, не предусматривает и сохранения за ними денежного содержания в указанных случаях. Представляется, что применение к ним отстранения от должности по данному основанию до внесения соответствующих изменений в законодательство о данных видах службы является недопустимым.

Постоянное изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего может выражаться в его переводе на другую должность (или в изменении условий контракта или трудового договора, не являющимся переводом). Переводы государственных служащих регулируются специальным законодательством о государственной службе (ст. 28 и 29 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 2004 г.; ст. 44 Федерального закона «О воинской обязанности и военной служб 53-ФЗ от 28 марта 1998 года; ст. 71, 72 положения о правоохранительной службе в органах по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных веществ (утверждено Указом Президента Российской Федерации № 613 от 5 июня 2003 др.) и в некоторых случаях - трудовым законодательством (глава 12 ТК РФ), переводы муниципальных служащих - только трудовым законодательством. Однако во всех случаях следует помнить, что поскольку постоянный перевод на другую должность (постоянное изменение условий трудового договора или контракта) по общему правилу возможен только с согласия служащего, разрешение конфликта интересов указанным путем возможно только на основе двухстороннего волеизъявления.

Отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, как способ предотвращения и регулирования конфликта интересов (самостоятельный или сопряженный с изменением должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов) возможен только случае, если указанная выгода носит одномоментный характер, так как в противном случае нельзя точно быть уверенным, что конфликт интересов разрешен. По смыслу данного способа он также может быть использован только при наличии согласия служащего. Из содержания закона о противодействии коррупции неясен способ отказа государственного или муниципального служащего от полученной или предполагаемой выгоды. По-видимому, это может быть представленное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена. Однако неясной остается юридическая сила такого обязательства и последствия его нарушения. Кроме того, если выгода уже получена, возврат ее может быть не всегда возможен (например, если организация, от которой служащий получил денежные средства, прекратила свое существование). В таком случае пользование данного способа выглядит невозможным. Представляется, что процедура отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, должна быть более подробно урегулирована законодательством или подзаконны актами.

Также требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного или муниципального служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной и муниципальной службе не использовалось и было характерно, в основном, для сферы юрисдикционной деятельности. Так, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации, в определенных случаях отводу подлежат судьи, эксперты, специалисты, переводчики, прокурор следователи (глава 2 ГПК РФ; глава 3 АПК РФ; глава 9 УПК РФ; ст. 25.12, 25.13 КоАП РФ) и т.п. По аналогии можно предположить, что отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего не связан с его отстранением от должности, а может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения, осуществления контроля деятельности определенной организации и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) государственных и муниципальных служащих не будут подробно регламентированы законодательством.

Использование всех рассмотренных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы, в свою очередь, была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Можно полностью согласиться с высказываемым в литературе мнением, что «наиболее слабое место Положения заключается в рекомендательном характере решений комиссий». Исследователями на основании анализа буквы и, самое главное - духа закона о государственной гражданской службе, высказывается мнение, что решения комиссий по урегулированию конфликта интересов должны носить ля представителя нанимателя обязательный характер. Данный вывод основывается на рассмотрении процедуры урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе как элемента антикоррупционного механизма нового закона, основанного на коллегиальном и открытом решении данного вопроса. Введенная в Положение норма о необязательном характере таких решений полностью, на взгляд большинства специалистов, выхолостила процедуру урегулирования конфликтов интересов. Как справедливо пишет В.А. Федосенко, «теряется сам смысл данного Положения, и финансирование, заложенное под данный нормативный акт, окажется практически бесполезным, как и сама организация комиссий». В результате, «на усмотрении руководителя остается и решение вопросов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов. Он может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение.

По нашему мнению, в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы внести изменения в указанное Положение, предусмотрев именно обязательность коллегиального решения вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов. Аналогичным образом необходимо решать этот вопрос и на других видах государственной и муниципальной службы.

Разработка Кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации как средство профилактики конфликта интересов

В мировой практике разработка Кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих является средством профилактики конфликта интересов. Данный сюжет можно проиллюстрировать на примере Болгарии. В целом понятие «конфликт интересов» рассматривается как этическая, а не правовая проблема, которой на протяжении многих лет ему не придавали качество юридического факта (факт, событие, общественное отношение, предусмотренные гипотезой правовой нормы, при наличии которой наступают последствия, предусмотренные в определениях правовой нормы) ²⁰.

Под натиском Европейского союза, и, в меньшей степени, под натиском общественного мнения, в Болгарии активно заговорили о придании ясных правовых рамок понятию «конфликт интересов». Постановлением Совета министров № 126 от 2006 г принят «Кодекс поведения служащих государственных органов». Согласно этому акту, конфликт интересов имеет место при обсуждении, подготовке, принятии и выполнении решений, когда государственный служащий или связанные с ним лица являются заинтересованными лицами. В §1 определяется, какие лица считаются связанными: лица, являющиеся родственниками до четвертой степени, супруги или фактические партнеры, живущие на семейных началах; в случаях, когда лица являются партнерами в торговых отношениях, а также случаи, когда одно из лиц сделало дарение другому.

В мировой практике этический кодекс установлен в качестве «мягкого» текста, который не предусматривает санкционирующего поведения, а предусматривает только пропаганду тех ценностей и добродетелей, которых служащим следует придерживаться при выполнении своих профессиональных обязанностей. Однако в текст Кодекса были введены определения, при несоблюдении которых предполагалось применение санкции, хотя дисциплинарная ответственность может быть регламентирована единственно «Законом о государственных служащих» (специальный закон) и Кодексом труда (который в данном случае является общим законом) Болгарии. Одним из акцентов этих кодексов является стимулирование сокращения коррупции. Распоряжения этого кодекса в последствии были реализованы в деятельности большого числа болгарских центральных и территориальных государственных органов.

Профессия государственных гражданских и муниципальных служащих носит комплексный характер. Она включает такие институционально оформленные виды жизнедеятельности людей, как консультативная, прогностическая, административно-распорядительная, организационно-регулятивная, коммуникативная деятельность и др. Государственная и муниципальная служба – это, прежде всего, публичная власть, работа непосредственно с населением ради обеспечения высокой степени удовлетворения общественных потребностей.

Любое профессиональное общение протекает в соответствии с профессионально-этическими нормами и стандартами. Владение этими нормами обуславливается многими факторам, которые можно свести в две большие группы:

1. Комплекс этических устоев, которыми личность владеет от рождения, т.е. свой собственный этический кодекс; один из истоков проблем в сфере деловых отношений начинается именно с личности и ее внутреннего состояния.

2. Те требования, которые приданы человеку извне: это могут быть правила внутреннего распорядка, устные требования руководителя и т.д.

Искусство общения крайне необходимо многим специалистам высокого профессионального уровня, способным придать формирующимся в России различного рода отношениям цивилизованный характер. Поэтому исключительную важность в современном бурно развивающемся мире для муниципального служащего принимает умение максимально придерживаться нравственных поступков, норм деловых отношений с руководством, коллегами и населением.

Что касается населения, то в этом плане проблема этики на государственной и муниципальной службе весьма остра для российского общества. Существует острая потребность в функции, отслеживающей уровень этичности и фильтрующей все действия корпуса управленцев. В России государственную и муниципальную службу традиционно рассматривают, прежде всего, как «чиновничество». Зачастую ассоциации с этим термином не самые лучшие, в связи с наличием многих проблем:

• наличие командной системы во многих организациях, руководители в них до сих пор подавляют инициативу подчиненных; сотрудники порой бесправны и беззащитны перед руководством;

• неуважение к людям и игнорирование этики управления, проявление крайне холодного официального отношения (по данным проведенного опроса в августе 2010 г. в г. Югорске большинство опрошенных муниципальных служащих местной администрации отметили недостаток таких качеств, как честность и тактичность в работе коллег);

• правила и законы могут сознательно игнорироваться в зависимости от ситуации и применяющих их лиц;

• слабая распространенность продвижения и обучения сотрудников в плане повышения квалификации и др.²¹

Служебное поведение является контролируемым поведением. И в целом работа по повышению рейтинга власти уже началась, акцент сделан на общих принципах служебного поведения государственных служащих. Они оформлены Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и представляют собой краткие основы поведения государственных служащих²², которыми надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Формирование этических норм и ценностей в органах местного самоуправления является составной частью кадровой политики. Как правило, нормы и ценности формируются в процессе практической деятельности. Но, тем не менее, для них требуется закрепление, например, в виде свода этических правил муниципального служащего – системы определенных нравственных стандартов поведения особой социально-профессиональной группы, обеспечивающей реализацию функций муниципального управления. Одним из старейших в мире является Моральный кодекс ассоциации работников местных органов управления (Кодекс ICMA), принятый в США в 1924 г. и действующий до настоящего времени²³.

Решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (см.: Приложение 1). Данный Типовой кодекс является основой для разработки кодексов профессиональной этики и служебного поведения для государственных служащих в той или иной сфере деятельности или муниципальных служащих тех или иных муниципалитетов (см.: Приложение 2).

В России по примеру федеральной власти субъекты федерации также принимают соответствующие документы, регулирующие вопросы профессиональной этики служащих, тенденция задается и муниципалитетам. К примеру, постановлением от 30 сентября 2009 года в г. Югорске ХМАО-Югры был утвержден Кодекс профессиональной этики муниципальных служащих города Югорска. Основное внимание в кодексе уделяется конкретным морально-этическим и нравственным принципам поведения муниципальных служащих (служение муниципальному образованию, общественным интересам; уважение к личности; принципы законности, лояльности, политической нейтральности), требованиям к соблюдению морально-этических и нравственных норм, требованиям к муниципальному служащему при выполнении служебных обязанностей, коллегиальному поведению, правилам антикоррупционного поведения, недопустимости корыстных действий и ответственности за нарушение данного кодекса²⁴. В целом по стране, подобные кодексы были приняты во многих городах России: Нижний Новгород, Казань, Волгоград, Ульяновск, Тамбов и др.

В данных кодексах содержатся пункты по урегулированию и профилактике конфликта интересов. Так, государственный (муниципальный) служащий должен исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей; принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликта интересов и урегулированию возникших случаев конфликта интересов. При назначении на должность государственной или муниципальной службы и исполнении должностных обязанностей государственный (муниципальный) служащий обязан заявить о наличии или возможности наличия у него личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей.

Примечательно, в проекты некоторых из данных кодексов могут включаться целые разделы о конфликте интересов. Так, Статья VI проекта Модельного этического кодекса государственного служащего Российской Федерации имеет название «Конфликт интересов²⁵». Данный документ, с одной стороны, повторяет положения Федерального закона о государственной гражданской службе. Например, конфликт интересов возникает в случае, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность в ходе осуществления им своих служебных обязанностей, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное их исполнение. Личная заинтересованность государственного служащего включает в себя любую материальную, карьерную, политическую и всякую иную выгоду для него лично, для его семьи, родственников, друзей, а также для лиц и организаций, с которыми он имеет какие-либо деловые, политические или иные отношения и связи. При поступлении на государственную службу, при назначении на должность, при выполнении соответствующего рода служебных обязанностей, распоряжений руководства государственный служащий обязан заявить о наличии или возможности наличия у него какой-либо личной заинтересованности в решении вопросов других организаций или отдельных лиц (наличие акций, участие в деятельности, предложения о сотрудничестве, о работе и т.д.).

С другой стороны, в данном документе есть очевидные новшества. Так, из п. 3 следует, что «нравственным долгом государственного служащего при конфликте интересов является:

- ответственно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;

- принимать все необходимые меры по предотвращению и урегулированию столкновения интересов;

- доводить до сведения вышестоящего руководства о любой коллизии интересов, как только государственному служащему станет об этом известно;

- подчиниться любому окончательному решению, требующему разрешения конфликта интересов, отказаться от ведения дела или от возможной выгоды, породившей столкновение интересов».

Практическим следствием из данного пункта является то, что, например, гражданским служащим Аппарата Совета Федерации запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц: а) подарки; б) денежное вознаграждение; в) ссуды; г) услуги; д) оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов; е) иные вознаграждения. Подарки, полученные гражданскими служащими, работающими в Аппарате СФ ФС РФ, в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, в установленном порядке передаются в Управление делами Аппарата Совета Федерации.

Гражданскому служащему Аппарата Совета Федерации запрещается выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами России или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Законодательство запрещает гражданскому служащему Аппарата Совета Федерации использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам. Такого рода деяния влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения. При этом дисциплинарное взыскание может налагаться независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности.

Государственный служащий обязан осуждать и разоблачать любые виды коррупции и коррупционеров любого уровня. Он может требовать, а в некоторых случаях обязан это делать, публичного признания случаев коррупции судебным порядком или в средствах массовой информации.В разоблачении случаев коррупции государственный служащий не должен считаться с принципом служебной иерархии и коллегиальности.

Параллельно с уже внедряемыми мерами в целях повышения этичности можно использовать целенаправленное обучение этическому поведению; «карты этики» - набор этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этический кодекс для каждого сотрудника; проведение этической экспертизы - всестороннего анализа конкретного аспекта, который вызывает обеспокоенность, результатом чего становится система предложений, направленных на улучшение морального климата, а также внесение коррективов в практику деятельности организации; консультирование - когда проблемы организации не могут быть решены ее собственными силами (или в ней отсутствуют соответствующие структуры), для чего приглашаются компетентные независимые специалисты по этике со стороны и др.

Принципы профессиональной этики, дающие служащему этическую платформу для конкретных решений, поступков, действий, взаимодействий, должны служить основанием для выработки каждым сотрудником собственной личной этической системы, базирующейся на этических принципах, присущих данному уровню общественного развития. Среди наиболее необходимых принципов можно выделить: порядочность, толерантность, справедливость, тактичность, честность и др.

И, наконец, этика требует взаимности. Интересно, что этические стандарты развиваются и применяются преимущественно к государственным и муниципальным служащим. Нигде, однако, не предвидятся обязательные этические стандарты для клиентов данных органов – юридических и, особенно, физических лиц.

В заключение отметим, что авторитет органов власти в глазах населения зависит не только от профессиональности и компетентности управленцев, но во многом и от их нравственной составляющей в силу того, что государственный и муниципальный служащий, как звено крупной системы, посредством выполнения своих обязанностей, влияет на социальное самочувствие в обществе.

Приложение 1.