Лекция 12. Нормативно-правовое регулирование организационных конфликтов Рассматриваемые в лекции вопросы

1. Конфликты в организациях: причины, типы организационных конфликтов и их характеристика. Социальная напряженность в коллективе и факторы ее возникновения.

2. Нормативно-правовое регулирование организационных конфликтов. Разновидности норм и их роль в урегулировании конфликтов. Виды документов, применяемых при разрешении организационных конфликтов.

Ключевые понятия лекции

«Забастовка по правилам» «Обычная забастовка»

Инновационный конфликт Конфликтная ситуация

Конфликтное действие Организация

Организационный конфликт Производственный конфликт

«Пульсирующая забастовка» Социальная напряженность

Социально-трудовой конфликт Формальный (позиционный) конфликт

1. Конфликты в организациях: причины, типы организационных конфликтов и их характеристика. Социальная напряженность в коллективе и факторы ее возникновения.

Специфика конфликта в организации

Организационный конфликт рассматривается как специфическая форма взаимодействия между организационными единицами, в основе которого лежит некое противоречие. Здесь следует сделать уточнение. Поскольку конфликт рассматривается как особый тип взаимодействия, то мы ограничиваем сферу его возможного возникновения социальной подсистемой организации.

Конфликт в организации - это открытая форма существования противоречий интересов, возникающих в процессе взаимодействия между людьми и их группами при решении вопросов производственного и личного порядка.

Общество как целостное образование характеризуется сложной системой отношений - экономических, социальных, политических, нравственных, родственных, духовных и др. В основе этих отношений лежат потребности и интересы людей. Если возникают помехи на пути реализации этих потребностей и интересов, целей и ожиданий, это приводит к обострению противоречий между людьми, их социальными группами, рождает напряжение, кризисные ситуации с открытой конфронтацией, сознательным противоборством и конфликтами.

Особое место в ряду кризисных ситуаций занимают конфликты в организациях. Организация - это не простое производственно-технологическое соединение людей и средств производства. Это также и коллектив тружеников, которые объединяют свои усилия и способности для развития производства, принимают активное участие в решении социально-экономических проблем. Организация - это не простая сумма индивидов, а такая совокупность людей, в которой индивиды объединены определенными связями и отношениями.Эти объединения выступают как первичные группы, т.е. являются социальной средой, в которой человек непосредственно контактирует с другими людьми.

Организация в широком смысле представляет собой социальную систему, устойчивую форму объединения людей - индивидов, групп и иных общностей, причастных к определенной совместной деятельности, а также условия их взаимодействия друг с другом. Это более или менее сложное структурное образование, которому свойственны упорядоченность, формализация и стандартизация социальных связей и отношений, интеграция составляющих его элементов и их функций.

В обычном, узком смысле слова организация есть способ организационного построения, призванного гарантировать прочность объединения определенного числа людей и соответствующую структуру. Ей присущ ряд отличительных черт: целевая природа, поскольку организация создается для реализации тех или иных целей и характеризуется, прежде всего, через это целедостижение; распределение членов организации - участников совместной деятельности - по статусам и ролям в интересах достижения поставленной цели; функциональная специализация, основанная на общественном разделении труда и форм деятельности; наличие управляющих подсистем или звеньев, которые, используя свои специфические средства регулирования и контроля, обеспечивают координацию совместной деятельности, придание организации стабильности.

Организации выполняют разнообразные функции и отличаются родом деятельности их членов, уровнем организации и сплоченности, количественным составом. Являясь основной ячейкой общества, организация соединяет и координирует поведение людей, специализирующихся на разных типах деятельности, включает их в единый трудовой процесс, решает не только производственные задачи, но и создает условия для всестороннего развития своих членов. Здесь в среде непосредственного общения закладываются первоначальные представления людей, формируются мнения, закрепляются привычки, проявляются склонности, утверждается общественная репутация работников.

Взаимные связи и отношения складываются не только на основе производственной деятельности, но и под влиянием реальных условий жизни: политических, психологических, нравственных. Людей сплачивают общие интересы, идеи, цели, нравственные нормы и принципы. В то же время любая организация не может существовать и исполнять свои социальные функции без той или иной степени внутренней напряженности, межличностных и межгрупповых столкновений, т.е. без конфликтов и, следовательно, деятельности по их разрешению. Сложная система отношений в организации таит в себе возможность возникновения самых различных конфликтов, которые специфичны как по содержанию и динамике, так и по способу разрешения.

Питательной средой конфликтного противостояния могут быть:

• условия хозяйствования, стечение неблагоприятных для деятельности организации обстоятельств;

• проблемы трудовой мотивации, связанные с оплатой труда, содержанием и престижностью работы, отношениями в коллективе между отдельными лицами и социальными группами;

• структурные нестыковки, обрывы в коммуникативных связях, недовольство работников решениями администрации;

• эмоциональные всплески, вызываемые различиями в темпераменте, характере и манере поведения совместно работающих людей, их возрасте и жизненном опыте, уровне образования и общей культуры, убеждениях и нравственных ценностях.

Структура организационного конфликта

Люди, занимающие индивидуальные или групповые статусные позиции в трудовом коллективе, могут сознавать или не осознавать свои объективные интересы и их противоречивость. Но только осознанные интересы превращаются в источник активных социальных действий работника. Осознание происходит либо в результате самостоятельного осмысления собственного жизненного опыта в организации, либо при разъяснительной работе тех, кто осознал раньше противоречивость возникших интересов, либо в результате манипулирования сознанием членов организации. Однако осознание противоположности интересов еще не ведет автоматически к конфликту.

Конфликт - это открытая форма существования противоречий интересов. Конфликт может вытекать как из реально противоположных объективных интересов, так и из иллюзорного представления. Конфликт на искусственной почве может возникнуть в случае, когда его участники принимают различие интересов за их противоречивость и даже противоположность. При анализе организационного конфликта важно понять, какой тип действия лежит в его основе. Участники конфликта иррационального типа (вытекающего из состояния аффекта, гнева, паники и т.д.) действуют, игнорируя расчет, соотношение возможного выигрыша и потерь. Пример такого типа - стихийные забастовки. Их последствия обычно не совпадают с осознанными интересами и даже могут быть совершенно им противоположны. Участники конфликта рационального типа учитывают соотношение возможного выигрыша и издержек, шансов на победу и поражение. Такой конфликт начинается только при убеждении одной из сторон в высокой вероятности успеха.

Субъектами или сторонами конфликта в организации могут выступать как частные, так и официальные лица (представители учреждений и организаций), как отдельные сотрудники, так и целые группы. Степень участия сторон в конфликте может быть различна: от непосредственного противодействия до опосредованного воздействия на ход конфликта. Исходя из этого выделяют, основных участников, группы поддержки, других участников.

Основные участники - это противодействующие стороны. Их интересы несовместимы, и действия направлены друг против друга.

Группы поддержки - участники конфликта, но играющие, скажем, второстепенную роль. Они могут:

• влиять на ход конфликта и иметь свои интересы;

• не преследовать корыстных интересов и не влиять на ход борьбы. Могут быть случайно втянуты в конфликт или могут манипулировать другими для достижения своих целей; содействовать развитию конфликта советами, помощью или другими средствами;

• являться организаторами конфликта, планировать конфликт и его развитие. Они могут выступать как самостоятельные участники конфликтов (например, стачками).

К другим участникам относятся посредники и судьи. Это строго нейтральные лица. Они стремятся предотвратить, остановить или разрешить конфликт.

В организациях различают внутренние конфликты и конфликты с внешней средой. Внутренние конфликты возникают в рамках организации (предприятия) и разрешаются, как правило, через существующие нормативы, нормы и соглашения, т.е. через так называемые «правила игры», принятые на определенном уровне и между заинтересованными сторонами. К этим конфликтам относятся:

• межиндивидуальный конфликт - расхождение личных целей сотрудников. Примером такого конфликта может служить конфликт между авторитарным стилем управления руководителя и стремлением некоторых подчиненных к инициативе и творчеству;

• внутригрупповой конфликт - между соперничающими сотрудниками внутри подразделения или между руководителями подразделений по вопросу «Кто важнее в иерархии отдела или предприятия?» Здесь часто возникают смешанные мотивации, связанные с амбициями, карьерными целями;

• межгрупповой конфликт, например конфликт между совладельцами предприятий. Эта ситуация довольно сложна, если собственность поделена между органами власти (федеральная, муниципальная собственность) и частными лицами.

Конфликты с внешней средой - это конфликты в большинстве своем руководителей и владельцев предприятий с конкурентами, клиентами, поставщиками, с собственным профсоюзом.

Конфликты в организациях порождаются определенной конфликтной ситуацией, которая может существовать задолго до прямого столкновения ее участников. Конфликтная ситуация в отличие от конфликта характеризует лишь предпосылку, создает почву для возникновения реального конфликта, а также реальные действия сторон по отстаиванию своих интересов. В конфликтных ситуациях, как правило, переплетаются социально-экономические, нравственные и другие отношения людей.

Наиболее характерными признаками конфликтных ситуаций в организациях могут быть:

• унижение достоинства личности в официальной и неофициальной обстановке;

• уклонение от выполнения указаний, распоряжений непосредственных руководителей;

• негативные высказывания в адрес члена коллектива, словесные или физические оскорбления;

• замкнутость, равнодушие, уединение, подавленность отдельных работников.

Конфликтная ситуация перерастает в конфликт только при наличии действий обеих сторон. Конфликтное действие - это действие, направленное на то, чтобы прямо или косвенно препятствовать противостоящей стороне достижению ее целей. Конфликтные действия резко обостряют сам фон протекания конфликта; могут усложнять конфликт, порождать тенденцию его эскалации. Условиями, влияющими на возникновение конфликтов в организациях, могут быть:

• сохраняющиеся в трудовых коллективах отрицательные обычаи и традиции, привносимые и навязчиво культивируемые отдельными работниками;

• недоверие начальника к подчиненному, которое может проявляться в излишней опеке подчиненных при выполнении ими своих обязанностей;

• предвзятое, отрицательное отношение одного члена коллектива к другому;

• снисходительное отношение к людям, проявляющееся в излишней терпимости к ним и всепрощенчестве;

• наличие в организациях неформальных микрогрупп, характеризующихся дисфункциональностью, которая может выражаться в недовольстве высокой требовательностью руководителя, в проявлении личных симпатий, антипатий, привязанности.

С наибольшей силой условия эти проявляются в малых производственных группах, бригадах, звеньях, сменах и т.д., там, где создаются материальные ценности, решаются основные проблемы производства. Конфликт практически всегда виден, так как проявляется внешне: высокий уровень напряженности в коллективе; снижение работоспособности и как следствие - ухудшение производственных и финансовых показателей, взаимоотношений с поставщиками, покупателями и др.

Конфликты в организациях - конкретное проявление противоречий, вызванных расхождением интересов, норм поведения, ценностей людей. Среди них следует, прежде всего, выделить следующие типы противоречий: организационные, функциональные или производственные, деловые. В соответствии с этим можно выделить и основные типы конфликтов в организациях: организационные, производственные, трудовые, инновационные.

Конкретные конфликтогенные факторы организационных конфликтов с позиций теории менеджмента

В получившей у нас широкую популярность книге «Основы менеджмента» М. X. Мескон, М. Альберт и Ф. Хедоури выделяют шесть источников (в нашем понимании - конкретных факторов) конфликта в трудовых организациях. Приведем их подробно.

1. Ограниченность ресурсов, которые нужно делить. Даже в самых крупных организациях ресурсы всегда ограничены. Руководство должно решить, как распределить материалы, людские ресурсы и финансы между различными группами, чтобы с наибольшей эффективностью достигнуть целей организации. Выделить большую долю ресурсов кому-то одному (руководителю, подчиненному, группе) означает, что другие получат меньшую долю. Люди всегда хотят получать больше, а не меньше. Таким образом, необходимость делить ресурсы неизбежно ведет к различным видам конфликта.

2. Взаимозависимость задач. Поскольку все организации являются системами, состоящими из взаимозависимых элементов, при неадекватной работе одного подразделения или человека взаимозависимость задач может стать причиной конфликта. Например, руководитель производственного отдела может объяснить низкую производительность своих подчиненных неспособностью ремонтной службы достаточно быстро ремонтировать оборудование. Руководитель ремонтной службы, в свою очередь, может винить кадровую службу, что она не взяла новых работников, в которых нуждались ремонтники.

Возможность конфликта возрастает в зависимости от типа организационных структур, например, при матричной структуре организации, где умышленно нарушается принцип единоначалия. В линейно-функциональных структурах, где отделы и руководители взаимозависимых подразделений подчиняются общему руководителю, возможность конфликта уменьшается.

3. Различия в целях. Возможность конфликта увеличивается по мере того, как организации становятся более специализированными и разбиваются на подразделения. Это происходит потому, что специализированные подразделения сами формулируют свои цели и могут уделять большее внимание их достижению, чем целей всей организации. Например, отдел сбыта может настаивать на производстве более разнообразной продукции, потому что это повышает ее конкурентоспособность и увеличивает объемы сбыта. Однако производственному отделу легче добиться своих целей, если номенклатура продукции менее разнообразна.

4. Различия в представлениях и ценностях. Представление о ситуации зависит от желания достигнуть определенной цели. Например, подчиненный может считать, что всегда имеет право на выражение своего мнения, в то время как руководитель может полагать, что подчиненный имеет право выражать свое мнение только тогда, когда его спрашивают, и беспрекословно делать то, что ему говорят. Высокообразованный персонал отдела исследований и разработок ценит свободу и независимость. Если же их начальник считает необходимым пристально следить за работой своих подчиненных, различия в ценностях, вероятно, вызовут конфликт.

5. Различия в манере поведения и жизненном опыте. Эти различия увеличивают возможность возникновения конфликта. Встречаются люди, которые постоянно проявляют агрессивность и враждебность, готовы оспаривать каждое слово, тем самым создавая вокруг себя атмосферу, чреватую конфликтом. Личности с авторитарными, догматичными манерами скорее вступают в конфликт. Различия в жизненном опыте, ценностях, образовании, стаже также способствуют возникновению конфликта.

6. Неудовлетворительные коммуникации. Плохая передача информации действует как катализатор конфликта, мешая отдельным работникам или группе понять ситуацию или точки зрения других. Если руководство не может довести до сведения подчиненных, что новая система оплаты труда, увязанная с производительностью, призвана не «выжимать соки» из рабочих, а увеличить прибыль предприятия и улучшить его положение среди конкурентов, то подчиненные могут неправильно отреагировать на это, замедлив темп работы. Другие проблемы передачи информации, вызывающие конфликт, - неоднозначные критерии качества, неспособность определить должностные обязанности и функции сотрудников подразделений, а также предъявление взаимоисключающих требований к работе.

Возникая под воздействием конфликтогенных факторов и причин, организационные конфликты, в конечном счете, сосредоточиваются на межличностном уровне: противоборствуют конкретные люди. Недовольство администрацией, существующими политическими и экономическими отношениями выливается на конкретных людей, являющихся в сознании конфликтующих носителями и причиной всех недостатков системы управления. Именно поэтому при анализе факторов, порождающих конфликты в организации, важно обратить внимание на причины межличностных конфликтов.

Эти причины достаточно подробно анализируются в литературе. Однако есть важный момент в причинах межличностных конфликтов, который остался вне внимания психологов, работающих в области конфликтологии. Не достаточно подробно прослежено влияние на развитие конфликта естественной потребности человека воздействовать на других людей, руководить ими, управлять.

Не все исследователи согласны с идеей персонификации социальных конфликтов. Против этого активно возражают «чистые» социологи. Для них главное доказать, интересы каких групп выражает политический деятель. При этом «за кадром» остается то, что персонификация конфликтов переходит на более низкий уровень. Эти лидеры демонстрируют определенную мотивацию, характерную для той или иной социальной группы, но не всегда, как показывает история, являются коренными представителями этих групп, выходцами из них.

Характер и направленность забастовочного движения, противодействие разных «социальных сил» в конфликте всегда имеют личностное воплощение. Любой макроконфликт обладает свойством персонификации. Опыт последних лет наглядно демонстрирует важность личностного аспекта политического процесса. И в сфере большой политики конфликты отличаются не только противостоянием политических программ, но и конфликтами деятелей на микроуровне, межличностными конфликтами политиков. Стимулирование конфликта на микроуровне обязательно осложняет макроуровневое противостояние, разрушает возможности компромисса. Зачастую личностные выпады используются для провоцирования политического оппонента.

Типы конфликтов в организациях

Организационные конфликты обычно возникают и протекают в пределах определенной структуры - рабочей группы, сектора, цеха, отдела, предприятия (фирмы) в целом. Они порождаются главным образом изменениями экономического положения в условиях рыночной конъюнктуры, неэффективностью форм специализации и кооперации производства, рассогласованностью разных по уровню и статусу звеньев управления, дисбалансом рабочих мест, нарушениями установленного в организации внутреннего распорядка. К этому ведут сами условия хозяйствования, труднодостижимая синхронность функционирования и обязательного взаимодействия различных частей организации, ограниченность ресурсов и необходимость их распределения.

Организационные конфликты - это столкновение противоположно направленных действий участников конфликтов, вызванное расхождением интересов, норм поведения и ценностных ориентации вследствие существующего несовпадения формальных организационных начал и реального поведения членов трудового коллектива. Такое рассогласование происходит, когда:

(1) работник не выполняет, игнорирует требования, предъявляемые ему со стороны организации. Например, прогулы, нарушения трудовой и исполнительской дисциплины, некачественное выполнение своих обязанностей и т.п.;

(2) требования, предъявляемые к работнику, противоречивы, нечетки, неконкретны. Например, низкое качество должностных инструкций, непродуманное распределение должностных обязанностей (например, нерациональность в обеспечении, нехватка оборудования, сырья, сменность и т.д.), - все это, как правило, приводит к конфликту;

(3) имеются должностные, функциональные обязанности, но само их выполнение вовлекает участников трудового процесса в конфликтную ситуацию. Например, исполнение функций ревизора, нормирования, оценки, контроля.

У всякого предприятия, любой коммерческой организации принято выделять три основных направления развития:

1) материально-техническое, которое зависит в основном от степени совершенства орудий труда и других средств производства, реализации достижений науки и передовой технологии;

2) организационно-экономическое, выражающее формы собственности, уровень специализации и кооперирования производства, систему организации, нормирования и оплаты труда, методы управления;

3) социально-психологическое, теснейшим образом связанное с интеллектом, профессиональными качествами и квалификацией работников, удовлетворением не только их материальных, но и духовных потребностей, психологической и нравственной атмосферой в коллективе.

Каждое из названных направлений само по себе может быть полем для конфликтов. Но и их несовпадения, расхождения в стратегии и тактике технического, экономического и социального развития способны порождать конфликтные ситуации, особенно частые при дефиците финансовых, материальных, кадровых и иных ресурсов.

Организационные конфликты содержат проблемы, связанные, в первую очередь, с организацией и условиями деятельности. Конфликтная ситуация определяется состоянием оборудования и инструмента, планированием и техдокументацией, нормами и расценками, заработной платой и премиальными средствами; справедливостью оценки «лучших», «худших»; распределением заданий и загрузкой людей, выдвижением и повышением и т.д.

Сегодня организация, как и общество в целом, постепенно выходят из состояния кризиса и переходят в качественно новую фазу своего существования - фазу развития. Интенсификация развития в организации, особенно производственной, может быть обусловлена более высокой степенью взаимодействия и взаимопроникновения противоположных сил. Это, в свою очередь, неизбежно приводит к расширению базы конфликта, сокращению его вызревания и временного проявления. В ходе поиска и внедрения новых организационных форм конфликт принимает вид организационного конфликта. Такой конфликт необходим для развития любой организации. Подобные конфликты чаще проявляют себя в виде несоответствия между стоящими перед коллективом задачами и устаревшими формами организации, призванными обеспечить их решение. Их субъектами могут выступать как коллективы работников, так и отдельные личности, как рабочие или служащие, так и представитель администрации.

По мере развития процессов приватизации предприятия преобразуются в организационно-правовые формы, свойственные рыночной экономике (унитарные предприятия, коммандитные товарищества, акционерные общества, товарищества с ограниченной ответственностью и т.д.) Любая из этих организаций формирует органы, необходимые для ее управления, обеспечивающие ее работу и представляющие ее в отношениях с другими предприятиями, государственными органами и гражданами. Так, в акционерном обществе реальное право на ведение хозяйства, распоряжение и пользование собственностью имеет правление во главе с председателем (им может быть генеральный директор, исполнительный директор, президент). Здесь возможны противоречия при пересечении полномочий и интересов правления и совета директоров акционерного общества. Достаточно выраженные противоречия могут порождать конфликты. В качестве причин таких конфликтов могут быть:

(1) различие в оценке советом директоров и членами правления стиля и методов управления вышестоящих органов;

(2) случаи рассогласования интересов правления и совета директоров по вопросам внутрипроизводственной деятельности;

(3) искусственное рассогласование интересов производства и управления, когда возникают трения между руководителями цехов, участков, служб и членами правления по вопросам участия членов правления в заседаниях в рабочее время;

(4) рассогласование интересов правления и территориальных органов управления, в частности управы района. В этом случае могут возникать несогласования позиций членов правления о порядке выплат на нужды района из средств, заработанных коллективом предприятия, и методами их получения. Правление, выступая от имени акционеров в роли «хозяина», проявляет интерес к учету и расходованию средств и вправе возражать против необоснованных выплат по указанию вышестоящих организаций, что может создать напряженность, конфликтную ситуацию и даже привести к конфликту.

В организациях могут возникать конфликты в процессе управления. Управление - это сложный вид социальных отношений, включает в себя планирование, организацию, мотивацию и контроль деятельности социальных субъектов и сопряжен с множеством проблем и противоречий, которые создают предпосылки для конфликтов в сфере управления.

Противоречия в сфере управленческих отношений весьма многообразны. Одним из основных является противоречие между установленной системой групповых норм и административных правил управленческой системы, с одной стороны, и потребностью всех субъектов управления иметь высокие статусы и выполнять такие роли, которые обеспечивали бы им свободу действий и реальную возможность самовыражения, с другой стороны. Пример конфликта такого типа - конфликт между руководителем и его заместителем в процессе управления. Эти конфликты быстро переносятся на коллектив, ибо каждая из конфликтующих сторон имеет опору в определенной группе трудового коллектива. И здесь немаловажную роль играет стиль руководства руководителя и его заместителя. Согласованность в их деятельности, позволяющая избежать конфликтной ситуации, может быть достигнута, если у руководителя - демократический стиль, а у его заместителя - демократический или авторитарный. Чаще всего конфликт возникает на почве несовместимости, когда руководитель и его заместитель придерживаются авторитарного стиля деятельности, по принципу «кто важнее в иерархии отдела или организации». В данной ситуации наблюдаются смешанные мотивации, связанные с амбициями, карьерными целями. Заметим, что руководитель и его заместитель должны дополнять друг друга, обеспечивая работу всего трудового коллектива.

В идеале все должны работать на общий успех, все обязаны концентрировать силы и энергию в одном русле (эффект «сжатого кулака»). На практике согласованность достигается не всегда, наблюдается разрозненность в действиях (эффект «растопыренных пальцев»). Структурные подразделения, впряженные в одну «телегу», нередко тащат ее в разные стороны, как в известной крыловской басне. Результат оказывается меньшим, чем рассчитывали, а неадекватность усилий становится поводом для конфликтных разборок - ищут, как правило, «крайнего», а то и «козла отпущения».

Конфликты организационного порядка питает и неизбежная зависимость одних работников от других, сбои коммуникативных связей при передаче и получении нужной информации. Одно дело - исполнение дисциплины и служебных обязанностей в условиях четкого рабочего ритма, а другое - при неразберихе, хаосе, отсутствии элементарного регламента.

Известно также, что каждый работник, входя в персонал организации как часть целого, имеет свои функции, обязанности и налагаемую ими ответственность. Вместе с тем он должен располагать соответствующими средствами, правами и полномочиями. Все это в совокупности составляет рабочее место - индивидуальное или групповое. Все в структуре рабочего места взаимосвязанно. Равновесие элементов должно обеспечиваться уставными предписаниями, технологическими требованиями, надлежащей организацией труда, должностными и иными инструкциями, правилами получения и пользования необходимой информацией. Любое нарушение баланса в этой структуре – уже «дыра», через которую на поверхность отношений непременно прорастет конфликт. Недаром еще Анри Файоль - один из основоположников менеджмента - настаивал на следующей формуле: определенное место для всякой вещи и всякая вещь на своем месте; определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте.

По установившейся классификации, организационный конфликт может стать и следствием нарушения единства распорядительства, когда одному подчиненному одновременно дают указания несколько начальников, или отступления от единства руководства, когда у одного руководителя оказывается излишнее число подчиненных и он не в состоянии непосредственно направлять их работу. Такой конфликт может образоваться также при порочном круге управления, когда неясность и неопределенность в иерархии должностей в отношении к делу порождают бюрократическую карусель и волокиту, оправдывают привычку отсылать заявителя, клиента от Ивана к Петру и т.д.