Темы рефератов и докладов

1. Статус субъектов федерации и их взаимоотношения с центральной властью.

2. Основные модели организации публичной власти на местах.

3. Автономия в государстве и ее разновидности.

Данная тема нацеливает студентов на глубокое усвоение знаний и понимание сущности взаимоотношений между центральной властью в государстве и организацией власти в составных частях государства. Для молодого украинского государства опыт зарубежных стран в решении таких и других вопросов очень важен как в теоретическом, так и практическом аспектах.

1. Политико-территориальное устройство государства и его формы: федеративные и унитарные государства.

Как уже известно, из курсов теории государства и права, политологии, одним из важнейших признаков государства является наличие определенной территории, на которую власть государства и распространяется (часть земной суши, водное и воздушное пространство). Конституции зарубежных стран в самых общих чертах определяют их своими нормами, а также закрепляют свойственную тому или иному государству свою территориальную организацию, т.е. разделение территории на составные и неотъемлемые ее части.

Следует отметить, что при определении формы территориальной организации государства, государствоведы в качестве критерия различия берут систему взаимоотношений между государством в целом, т.е. его центральной властью и территориальными составными частями, их властными органами (См., например, Конституционное (государственное) право. – М.: БЕК, 1995, с. 352). Система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями в каждом государстве имеет свою специфику и мировое сообщество богато их разнообразием. Однако в целом можно выделить две основных формы политико-территориального устройства государств: федеративную и унитарную.

а) федеративные государства и их особенности

Федеративное государство характеризуется, прежде всего, тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строятся на основе конституционного распределения между ними, прежде всего, законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл – Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение данного решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.

Следующей чертой федеративного государства является неделение субъектов союза учредительной властью, т.е. последние имеют право принимать свою конституцию, которая, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В Основном Законе ФРГ (ст. 28) утверждается: "конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона" (См.: Конституции зарубежных государств. - М.: БЕК, 1996, с. 165).

Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяются только на территорию субъекта федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.

Особенностью федеративного государства является наличие двойного гражданства. Гражданин субъекта федерации одновременно является гражданином союза.

Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем, необходимо еще раз отметить, что федерация – это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

В настоящее время насчитывается около 20 федеративных государств: в Европе (например, Австрия, Германия, Россия и др.), в Америке (Аргентина, Бразилия, США и др.), в Азии (Индия, ОАЭ, Пакистан), в Африке (Нигерия, Тонзения, Эфиопия). Многие из них имеют свои особенности, но по сущности все они федеративные.

Необходимо подчеркнуть, что федеративное государство по своей природе является более демократичным и децентрализованным по отношению к унитарному государству.

Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Ирландии, Австрии, в состав которых входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.

Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем, в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная.

По числу субъектов федерации отличаются друг от друга, причем это число не зависит от территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США – 50, Австралии – 6, Индии – 25, причем по площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Рол – Айленд (1055 кв. миль). Различны штаты и по количеству населения, например, штат Калифорния – 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но, несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков, т.е., как уже было отмечено, федеративное устройство в США симметрично.

б) размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами

Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:

- исключительная федеральная компетенция;

- исключительная компетенция субъектов федерации;

- конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;

- остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.

От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетание выше перечисленных видов распределения компетенции между государством и его субъектами.

Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и многие др. союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:

• проведение внешней политики государства;

• оборона страны;

• руководство вооруженными силами;

• объявление войны и заключение мира;

• регулирование таможенных отношений;

• кредитно-денежная и банковская система;

• наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);

• союзное гражданство и основные права человека;

• сбор важнейших налогов и сборов;

• организация федеральных государственных органов и др.

Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.

Как отмечает В. Е. Чиркин, - "При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами" (См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999, с. 171).

Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в данной сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.

К этому следует добавить, что субъекты федерации, обладая исключительными полномочиями, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего, необходимо отметить, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, которые получают от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации(См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1996, с. 104).

Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.

Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования – милицию (национальную) гвардию, но использовать они ее могут только в правоохранительных целях. В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенции ограничены – Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Необходимо также отметить, что конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а Конституции Австрии). Основной Закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль за соблюдением их соответствующими субъектами федерации.

в) организация публичной власти в субъектах федерации

Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями субъектов союза (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью для федеративных государств является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.

Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики), как правило, свой законодательный орган, избираемый населением соответствующего субъекта федерации, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. Однопалатные парламенты всех субъектов федерации формируются, например, в Австрии, Венесуэле, Мексике, Швейцарии. В ФРГ все земельные парламенты – ландтаги, кроме Баварии, также однопалатные. В США однопалатный законодательный орган существует только в штате Небрака, а в остальных 49 штатах образованы двухпалатные законодательные органы. В Индии двухпалатная структура действует в пяти штатах из двадцати двух.

Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран (США, ФРГ, Канада) субъекты федерации (штаты, земли, провинции). Сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичен тем же, что и в федеральных парламентах.

Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании, однако, в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом. Так, в США главу исполнительной власти (губернатора) население штата избирает прямыми выборами (в штате Миссисипи он избирается выборщиками) и его отношения с законодательным органом строятся по типу отношений Президента с Конгрессом.

В Канаде, Индии, ФРГ, Австралии исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.

В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

Наиболее полно организация власти и управления в субъектах федерации будет рассмотрена в последующих темах учебной части учебного курса.

г) унитарные государства и их особенности

В отличие от федеративного унитарное государство отличается, прежде всего, тем, что состоит оно не из государство подобных, а из административных или политико-административных единиц, статус которых регулируется главным образом актами текущим законодательством исполнительной власти. Но самое главное, что в границах страны ни одно территориальное образование не наделено законодательными правами.

В унитарном государстве единый, общий для всей страны высший представительный (законодательный) орган, единые исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами. Это один из важнейших признаков унитарного государства.

Другим таким признаком является действие одной конституции, единой системы законодательства. В таком государстве функционирует единая для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика, первичным монопольным правом налогообложения обладает государство, а не территория. Взимание местных налогов, как правило, допускается санкции государства.

Следующий признак унитарного государства выражен тем, что все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые представляют страну на международной арене.

Унитарные государства, как правило, асимметричны, т.е. одни территориальные единицы имеют свой особы статус, например, столицы государств. При симметричном территориальном устройстве государства территориальные единицы, непосредственно его доставляющие, имеют равный статус. Такое территориальное устройство характерно в основном для федеративных государств. Например, все 16 земель Германии имеют одинаковый конституционно-правовой статус.

Унитарные государства могут быть централизованными, относительно децентрализованными и децентрализованными. Критериями такого деления унитарных государств является степень зависимости составных частей государства от центральных органов власти.

В централизованных унитарных государствах нет местной автономии вообще, а функции власти на места осуществляют только назначенные сверху администраторы. Такие государства, как правило, имеют выраженный авторитарный политический режим. В таких государствах во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено, а иногда даже деревни, назначаются центральной властью чиновники для управления ими, или же такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом.

Относительно децентрализованные унитарные государства характеризуются тем, что в них присутствуют признаки централизации и децентрализации. В высших звеньях административно-территориального деления таких государств (область, иногда район) есть два органа, один из которых - назначенный сверху представитель центральной власти (комиссар, представитель государственной администрации), другой избирается населением (совет) – орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции. Следует отметить, что мэр в отдельных государствах может избираться и непосредственно населением. Примером относительно децентрализованного государства может служить Турецкая республика. Местное управление в основных территориальных единицах в Турции осуществляют представители центральной власти, но наряду с ними есть и выборные органы – Генеральные советы и их исполнительные органы – энджолины. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах – совет старейшин и староста, который одновременно является представителем села.

В децентрализованных унитарных государствах существует распределение полномочий между центральной властью и территориальными образованиями высшего уровня. Следует подчеркнуть, что это распределение компетенции закреплено в Конституции. Это сближает такие государства с федеративными республиками. В таком государстве нет назначенных в административно-территориальные единицы представителей центральной власти, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах в мелких административно-территориальных единицах созываются сходы граждан, в более крупных – избираются советы.

Примером децентрализованного унитарного государства может служить Итальянская Республика. Италия – государство со всеми признаками унитаризма, но при этом область может издавать законодательные нормы по18-ти позициям, если это не противоречит национальным интересам и интересам других областей (ст. 117 Конституции Италии).

Области имеют свой устав, в котором содержатся нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламенторных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру.

Конфедерация представляет собой форму межгосударственного союза, т.е. объединение независимых государств, а не форму территориального устройства государства.

Таким образом, в силу исторического развития, экономических и политических условий, культурно- исторических традиций в каждой конкретной стране самостоятельно решается вопрос о системе взаимоотношений между центральной властью в государстве и территориальными образованиями, входящими в это государство.

В целом, территория любого государства, а в федеративных государствах и субъектов федерации, делится на административно-территориальные единицы, организация в них власти всегда имеет территориальную основу. Территориального деления нет только в очень маленьких государствах.

Территориальное деление государства может быть двухзвенным ("области" – "общины"), трехзвенным ("области" – "районы" - "общины"), четырехзвенными ("регионы" - "области" – "районы" - "общины").

д) правовой статус автономии в государстве

Следует отметить, что в ряде зарубежных государств в том или ином виде существуют автономные образования, которым предоставляются более широкие права и свободы по сравнению с другими территориальными единицами государства.

В настоящее время особый интерес к вопросам автономии обусловлен тем, что в правой доктрине зарубежных стран автономия рассматривается как одна из форм децентрализации власти, как способ разделения по вертикали полномочий между центром и нижестоящими уровнями. Обычно автономии создаются в унитарных государствах, ряд территориальных образований которых обладают существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. К числу таких стран относятся Великобритания, Дания, Франция, Испания, Португалия, Финляндия, Италия, Индия. Так, например, в Финляндии специальный статус предоставлен Ахондским островом, в Дании – Фарерским островом и Гренландии, во Франции – Корсике, в Великобритании – Северной Ирландией.

Автономные образования, несмотря на свои особенности, могут иметь общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В таких странах, например, как Дания и Финляндия автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность согласовать спорные моменты на начальной стадии.

Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

В Португалии принимались во внимание иные критерии: предоставление статуса автономии островам Азорского архипелага и Мадейре определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными положениями жизни населения.

Институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях. Здесь можно отметить и контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида, регламентированных ст. 278 и 279 Конституции (См.: Конституции государств Европейского союза. – М.: НОРМА – ИНФРА, 1999, С. 593). Следует отметить, что в Португалии и суды общей компетенции наделены конституционной правосубъектностью.

Что касается контрольных полномочий министра республики, то они во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации целого ряда сторон с федеративным устройством. В течении 15-ти дней с момента получения декрета областной законодательной ассамблеи министр республики обязан подписать его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный орган может приодалеть право вето министра.

В Италии и Испании было принято оригинальное решение государственного устройства. Оно заключается в том, что в них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автомизации охватил всю страну. Так, в конституции Итальянской Республики предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым представляется статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера).

В Конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом – в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано.

Институциональными актами автономных образований, как в Италии, так и в Испании стоят статуты, регулирующие вопросы их внутренней организации. В Италии статут областей разрабатывается и принимается областными советами. Однако он подлежит утверждению парламентом Италии – последний может либо утвердить его, либо вернуть его областному совету для повторного рассмотрения.

В Испании статуты региональных объединений подлежат одобрению Генеральными Кортесами (Парламентом). Пересмотр статутов может осуществляться не ранее чем через пять лет.

Ключевым положением статутов, как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных образований.

Предоставление автономным образованием широких полномочий государством не означает "устранения" центра. Так, в Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара. Как представитель центрального Правительства он руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных органов области.

В целом же заметим, что, несмотря на предоставление широких полномочий автономным образованиям, их объем все же значительно меньше, чем у субъектов федерации.

Заметим также, что в зависимости от объема прав, которые предоставлены местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако, их права в управленческой сфере несколько шире, чем в административных территориальных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

2. Местное управление и самоуправление в территориальных образованиях зарубежных государств.

Как уже было отмечено выше унитарные государства и субъекты федераций в федеративных государствах имеют свое территориальное деление на составные части, которое может быть двухзвенным, трехзвенным и четырехзвенным. В зависимости от этого строится как государственное управление в них, так и местное самоуправление.

Прежде всего, отметим, что управленческая деятельность в территориальных образованиях может осуществляться как центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления (местное управление), так и территориальными коллективами или выборными им органами (местное самоуправление).

Учитывая национальные особенности той или иной страны, а также различные подходы к пониманию государственной власти и разделения административно-территориальных единиц на "естественные" и "искусственные" можно выделить несколько моделей организаций власти на местах.

Англо-американская модель характеризуется тем, что на всех уровнях ниже государственного осуществляется местное самоуправление. Каких-либо чиновников, которые назначаются из центра на места для контроля за органами самоуправления или действующих как исполнительные органы последних, при данной системе нет. В Великобритании в соответствии с законом о местном управлении 1972 года (вступил в силу в 1974 году) территория Англии и Уэльса непосредственно на 52 графства, которые в свою очередь делятся на округа, охватывающие как городские, так и сельские территории.

Низовыми территориальными ячейками в Англии являются приходы, а в Уэльсе – общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях.

Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы – советы. В мелких приходах функции местного самоуправления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах – избираемые собраниями советы.

Контроль центра за деятельностью органов самоуправления осуществляется путем финансовых мероприятий (как правило, основную долю в финансировании местных расходов составляют не местные налоги, а дотации из бюджета), применяются инспекции уполномоченных министров ответственного за местное самоуправление, путем адаптивных законов: парламент принимает типовые акты, а местные органы вводят их в действие на своей территории с соответствующими изменениями, обусловленные местной ситуацией.

Эта система не получила распространения и сохранилась лишь в Великобритании, США, Австралии, Канаде и др. В новых государствах создавались и создаются более централизованные системы.

Второй моделью организации власти на местах является европейская (континентальная) система, для которой характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Она применяется во Франции, Бельгии, Италии, большинстве латиноамериканских стран. В основе такого сочетания лежит развитие общинного управления (самоуправления) и управления в других административно-территориальных единицах. При этой системе в "естественных" территориальных единицах осуществляется местное самоуправление, создаются только его выборные органы и никаких назначаемых "сверху" администраторов не существует. Что же касается "искусственных" территориальных образований, то здесь возможны варианты. В некоторых административно-территориальных единицах, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники – органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии и т.п.). Другой вариант - административно-территориальные единицы рассматриваются как территориальные коллективы и здесь действуют одновременно выборные советы – органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник – представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Таким образом, при этой модели может сочетаться местное управление и местное самоуправление в "искусственных" территориальных единицах.

Принципы и англосаксонской, и континентальной систем организации местной власти в конкретных государствах реализуются по-разному. Они дополняются многочисленными формами управления территориями, применяемыми моделями с учетом специфики развития территорий и доминирующими представлениями о соотношении государственного и общественного управления.

Поэтому, целесообразным может быть анализ осуществления правового регулирования управления территориями в некоторых зарубежных странах.

Применение определенной концепции осуществления публичной власти в зависимости от особенностей национального развития, а также существующих социально-экономических и политико-правовых отношений обусловливает построение соответствующей конкретным условиям и требованиям момента национальной модели управления территориями и распределения властно-публичных полномочий между компетентными органами, обеспечивающими реализацию государственной политики на подконтрольной территории и решающими актуальные задачи развития территориальных коллективов. Иными словами, система органов местного управления и самоуправления относится к наиболее специфическим вопросам, разрешение которых государством дает возможность характеризовать существующий политический режим как демократический, так и недемократический.

Важно отметить, что организация общественного управления на принципах оптимальной децентрализации деятельности местных органов власти и возможности самостоятельного (ограниченно автономного) осуществления ими собственных полномочий на основе гарантированного участия населения в управленческих вопросах (народовластие в той или иной форме) с учетом, как общегосударственных интересов, так и интересов каждой отдельной территориальной общности, возможна лишь в странах, где основу конституционного строя составляет демократический политический плюрализм.

Основы организации местной власти на принципах самостоятельного ее осуществления территориальными общинами, когда совпадает объект и субъект управления (территориального, или местного, самоуправления в современном его значении) были разработаны на заре эпохи Возрождения, а теоретическая аргументация – выдающимися мыслителями буржуазной революции. В это время получили широкое распространение идеи теории "естественного права", согласно которой государство и право являются необходимыми в силу своей объективности институтами и средствами обеспечения интересов всех "достойных" социальных групп. Именно тогда возникла и теория "общинного" ("общественного") осуществления публичной власти, которая и сейчас служит надежным теоретическим фундаментом современных моделей местного самоуправления.

Теория "общественного" характера власти исторически отражала большой опыт самоуправления городов в средневековой феодальной Европе на основе так называемого "Магдебургского права" (по имени города, впервые получившего широкие права на самостоятельное автономное управление). Историческими предпосылками его возникновения и широкого применения было укрепление экономического положения средневековых городов, которые в условиях феодальной раздробленности и ослабления верховной государственной власти получали (или покупали, или отвоевывали у своих феодальных властителей) политическую или экономическую независимость (автономию), что устанавливалось королевскими хартиями, специальными грамотами о привилегиях, актами вольностей, договорами с феодалами.

Самоуправление сельских общин было подкреплено не столько их ролью в жизни государства, сколько существованием еще более прочных, чем в городах, внутриобщинных родственных отношений, тесно интегрированных в структуры общинного управления семейных связей.

Средневековая система самоуправления отличалась наличием многочисленных вариантов, схем, способов осуществления демократического самостоятельного управления. Органы самоуправления были выборные и формировались непосредственно населением, жителями "естественной" территориальной единицы. Однако городское самоуправление было менее демократичным, поскольку допускало возможность непосредственного участия в управлении делами территории не всех социальных групп.

Становление самоуправленческих начал и оформление местной демократии в уникальную целостную систему механизмов и органов публичной власти, не совпадающей с государственным управлением, основанную на определенных общепризнанных принципах, началось при расцвете классического капитализма, в начале первой трети XIX века. Самоуправление перестало быть "всеобщим", т.е. права непосредственного участия в решении "местных дел" было ограничено путем введения системы избирательных цензов – соответствующего имущественного состояния, наличия имущества или имущественных интересов в конкретной территории, достижения необходимого возраста и т.д.

Социальные потрясения начала XX века способствовали возвращению управлению его первоначального всеобщего характера. С этого времени самоуправление является правом территориальной общности и каждого его члена. Однако во время "великого перелома" происходили процессы и другой направленности: конфликтное решение определенных общественных противоречий с целью укрепления государственной власти привело к усилению тенденции централизации социального управления, усилилось воздействие административного бюрократического аппарата на самоуправление, прежде всего, путем расширения пределов государственного контроля за его деятельностью, перераспределение властных полномочий от самоуправления к государству, сокращение сферы в негосударственных интересов.

Необходимо признать, что чрезмерная централизация и бюрократизация общественного управления административным государственным аппаратом не нашедшего поддержки у населения, поскольку цена предоставляемых государством услуг значительно возросла (выросли налоги и неналоговые косвенные платежи), что вызвало усиление требований демократизации местного управления, при этом "соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма, устройстве местных учреждений все в большей степени определяли способность граждан принудить центральную власть к уступкам".

Основными историческими предпосылками возникновения и распространения самоуправленческих начал были: во-первых, стремление территориальных общин приблизить социальную власть к своим территориям, направить ее деятельность преимущественно на решение проблем местного значения, добиться определенной автономности и права самостоятельного удовлетворения потребностей населения, естественное желание демократизировать публичную власть; во-вторых, ослабление центральной власти привело к "выравниванию власти" путем перераспределения (перехода) некоторых властных полномочий (функций организации общественной жизни) от государства, особенно его органах на местах, к самоуправленческим органам территориальных общин. Ослабление стабилизирующей функции государства и, как следствие, - усиление социальной напряженности обусловили необходимость некоторый централизации общественного управления, однако в настоящее время тенденция децентрализации управления территориями и передачи отдельных государственных полномочий снова преобладают.

Подтверждением этого является юридическое признание местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента власти в демократически правовых государствах, его успешное функционирование как уникального механизма обеспечения прав и свобод человека во многих странах.

Необходимо отметить, что как любая система управления, самоуправления постоянно нуждается в реформировании, оптимизации своей структуры и функциональной роли в осуществлении власти. Так, предпринятые в ряде европейских стран реформы муниципального (коммунального) управления усилили влияние местной демократии на процессы общественной жизни.

Существенный интерес представляют системы местной демократии таких государств как США, Великобритания, Франция, ФРГ, РФ, а также практика местного управления в Китае и Индии. На их примере можно оценить та преимущество организации управления территориями, которое имеет самоуправление как система социального управления.

На ставление местного самоуправления в США оказало значительное влияние то обстоятельство, что "исторически государственность США формировалась снизу, и это в определенной мере определило высокий уровень децентрализации государственной системы страны" (См.: Борбашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право, 1994.- №5, с. 126).

В США территориальная основа местного самоуправления, т.е. административно-территориальные устройства, относится к компетенции субъектов федерации (штатов), что обусловливает и применение различных систем управления.

Конституция США вопросы местной демократии не регулирует. Правовой основой деятельности самоуправления в основном являются конституции и законы, иные акты штатов, а также хартии местного самоуправления и документы самих органов самоуправления.

Это представляется важным, поскольку самоуправление гарантируется только в случае специальной детализации и определения предмета ведения и действует правило: самоуправлению разрешено все, что прямо за ним закреплено или предписано законом. Предусмотрена возможность делегирования самоуправлению некоторых государственных полномочий.

Полномочия самоуправления подразделяются на обязательные, в том числе и делегированные государством (вопросы, которым придается государственное значение), которые должны быть, безусловно, реализованы, и необязательные, осуществляемые по усмотрению местных властей (как правило, вопросы коммунального обслуживания населения).

Административно-территориальное устройство включает несколько звеньев территориального деления. В США насчитывается 50 федеральных штатов и один столичный федеральный округ Колумбия. Административно-территориальными единицами штатов (кроме штатов Конектикута и Род-Айленда, где единственное территориальное звено – первичные территориальные единицы) являются графства общей многочисленностью чуть более 3000 различных по размерам территории и количеству жителей: свыше 65% графств имеют менее 25 тыс. жителей, 4% графств проживают от 250 тыс. человек и более (в 19 графствах – от 1 млн. и более человек).

В 20-ти штатах графства подразделяются на первичные территориальные единицы – тауны и тауншипы (эти названия также сложились исторически, разницы между ними нет – таунами называют отдельные маленькие города и городки, а тауншипами являются группы примерно одинаковых по численности жителей поселков и близлежащих городков). В 28 ("сельских") штатах графства являются первичными территориальными единицами. Тауны распространены в штатах Новой Англии (юго – запад США), там насчитывается около 1400 таунов – небольших городских и сельских общин. Тауншипы наиболее распространены на севере и северо-востоке США, это, как правило, густонаселенные территории. В них проживает более 22% населения страны (в около 15 тыс. таунов проживает 5 и менее тыс. человек, а более 100 тауншипов имеют свыше 50 тыс. жителей). Города выделены в качестве особых административно-территориальных единиц, имеющих статус "муниципальных корпораций".

В "муниципальных корпорациях" проживает 2/3 населения страны.

С целью управления отдельными областями местной жизни, штатами создаются особые подразделения – специальные округа (их более 64 тыс., в основном школьные). На основе принципа деконцентрации муниципальных функций штаты нередко изымают из ведения самоуправления некоторые его полномочия и осуществляют через систему специальных округов.

Для устранения различий в развитии сельских и городских районов и объединения материальных ресурсов нескольких территориальных общин создаются временные межмуниципальные организации с функциями координации.

В США существует несколько систем местного самоуправления.

Самоуправление графств характеризуется наличием выборных органов Представительного (совета графства) и осуществляющих определенные управленческие функции многих должностных – шерифа (начальник местной муниципальной полиции), прокурора, казначея. Эти органы для реализации своих полномочий создают собственный административный аппарат, который утверждается советом. Коллегиальный специальный исполнительный орган не образуется.

Советы графств часто в большинстве случаев избираются непосредственно населением или же состоят из представителей органов таунов и тауншипов.

Компетенцию совета графства составляют: право формирования местного бюджета и принятия программ развития территории, издания нормативных актов по вопросам, отнесенных к их компетенции, или на основе делегированных полномочий, или в случаях отсутствия их соответствующего правового регулирования.

В таунах и тауншипах преобладает непосредственная местная демократия – там проводятся собрания жителей, на которых рассматриваются и решаются вопросы и избирается исполнительный комитет в количестве, как правило, 3-5 человек, который наделяется полномочиями по текущему решению вопросов местного значения, также избираются некоторые должностные лица.

Городское самоуправление имеет самостоятельную систему местной власти.

Существует три системы городского самоуправления.

В большинстве городов применяется система совет – управляющий. Население избирает представительный орган (городской совет), который из числа членов избирает своего руководителя ("слабого мэра"). Мэр председательствует на заседаниях совета, обеспечивает решение организационных вопросов деятельности. Непосредственно самоуправленческой деятельностью занимается специально приглашаемый (работающий на контрактной основе) специалист – профессиональный управляющий. Управляющий обеспечивает исполнение местного бюджета, осуществляет управление различными сферами местной жизни через подбираемых им работников.

В примерно 40% городах действует система совет – мэр: население отдельно избирает городской совет и мэра ("сильный мэр"), который обеспечивает исполнение местного бюджета, реализацию большинства полномочий самоуправления, самостоятельно формирует аппарат муниципальных служащих, руководит им. Иногда наряду с "сильным мэром" действует и управляющий.

Крайне редко применяется комиссионная система, население избирает исполнительную комиссию обычно в составе 3 –7 человек, которые распределяют полномочия и осуществляют текущее управление отдельными областями местной жизни.

Срок полномочий муниципальных советов – 2 года, зачисленный состав от 5 до 22 человек (обычно от 5 до 9). Основной формой их работы являются сессионные заседания, очередные заседания созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно.

Существует много различных способов проведения местных (муниципальных) выборов. Для участия в выборах в качестве кандидата на ту или иную должность, необходимо, например, собрать в свою поддержку определенное количество подписей членов территориальной общины и представить их на регистрацию. Для отбора кандидатов от политических партий применяются избирательные технологии местных первичных выборов. В целом существует три вида местных избирательных кругов – одномандатные, многомандатные округа, а также один многомандатный избирательный округ территориальной общины. Однако в основном используется принцип мажоритарной системы, иногда пропорциональной, хотя выборы в большинство муниципальных органов власти проходят на основе личных рейтингов популярности и поддержки, а не принадлежности кандидатов к какой-либо политической партии.

Характеризуя систему американской местной демократии, необходимо отметить, что соподчинения вышестоящих и нижестоящих органов самоуправления не существует, и лишь в отдельных штатах оно носит ограниченный характер.

Многие города и некоторые графства имеют собственные хартии самоуправления (home rule), в которых определяется организационная структура и основы распределения полномочий между органами самоуправления. Проекты хартий самоуправления предварительно обсуждаются в представительных органах, советах, и выносятся на муниципальные референдумы.

Значение хартий самоуправления в США заключается в том, что "хартии самоуправления олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования, обеспечивающей населению активную роль в осуществлении власти на местах. Хартии обеспечивают большую весомость мнений и пожеланий населения в программировании деятельности муниципальных органов, стимулирует интерес граждан к местному самоуправлению и их участие в его осуществлении". Кроме того, "хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов, штатов в местные дела, содействует расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирования предпринимательства, проведения мер социальной защиты бедных и малообеспеченных слоев населения, использование земельной и иной муниципальной собственности, формирование различных местных программ".

В целом "хартии гарантируют плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению избрать приемлемые для него варианты устройства местной власти, отношений между представительным органом и исполнительным аппаратом структуры местной администрации, организации муниципальных служб".

В США благодаря развитой демократии и мощной системе общественного контроля за властью вопросы местного значения решаются на муниципальном уровне, как правило, органами и должностными лицами самоуправления, редко – на муниципальных референдумах.

Определённый интерес представляет организация территориального деления и управления на местах в Великобритании.

В состав Великобритании входят "исторические единицы", или территории – Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия, а также ряд "коронных владений" – мелких островов вокруг Великобритании, и колониальных владений. Все эти территории различаются по этническим особенностям населения, уровню развития. Существенные различия территорий и серьёзные проблемы этнического сепаратизма привели к образованию достаточно простой по структуре и эффективной системы административно – территориального деления и управления территориями.

Современное административно – территориальное деление претерпело глубокое реформирование в 70-х годах 20-го века. Правовой основой формирования территориальных единиц стали законы " О местном управлении " (1972 г., вступил в силу в 1974 г.), " О местном управлении Шотландии " (1973 г., вступил в силу в 1975 г.), " Об управлении в городе Лондоне" (1980 г., вступил в силу в 1983 г.).

Территория Англии и Уэльса подразделяется на 52 графства (44 в Англии, из них 6, отличающихся высокой урбанизацией (в среднем около 2 млн. жителей) имеют статус " метрополитенских" и 8 в Уэльсе). Численность населения в графствах Англии составляет примерно 700 тысяч человек, в графствах Уэльса – 340 тысяч человек.

Графства в свою очередь подразделяются на округа (по закону их население н6е должно превышать 10000 человек), которые охватывают как городские, так и сельские территории, что даёт возможность сбалансировать их развитие. В метрополитенских графствах существует 36 таких округов (с населением до 335000 человек), в иных графствах – 333 округа (численность жителей – около 100000 человек).

Территория Шотландии делится на девять регионов с населением в среднем 575000 жителей. Регионы состоят из 55 округов. Территория Северной Ирландии включает в себя 6 графств и 2 города на правах графств.

Первичными территориальными единицами в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии - сельские и городские общины, в Северной Ирландии первичных территориальных единиц нет. Во всех административно – территориальных единицах функционируют местные органы власти (советы), избираемые населением сроком на 4 года. В небольших приходах и общинах (численностью менее 150 человек) вопросы местного значения рассматриваются и решаются на общих собраниях (сходках) жителей. Право на участие в местном самоуправлении имеют лица, обладающие избирательными правами (достигшими 21 года и постоянно проживающими на конкретной территории).

Советы избираются сроком на 4 года, а состав советов графств ежегодно обновляется на 1/3, руководители советов и их заместители переизбираются ежегодно. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов – по одномандатным или избирательным многомандатным округам.

Муниципальные советы графств собираются на очередные пленарные заседания ежеквартально, а советы округов и общин - ежемесячно.

Исполнительный орган не образовывается, из числа членов совета создаются специальные комитеты, в которых 1/3 составляют эксперты, то есть специалисты в вопросах определенных областей общественной жизни, приглашаемые для обеспечения профессионализма в управлении. Комитеты осуществляют полномочия советов путем управления закрепленными за ними направлениями развития территории".

Комитеты бывают постоянными и временными, существуют обязательные и временные, или "статуарные" комитеты (по вопросам образования, социальных дел и полиции). В большинстве территорий советы создали комитеты по вопросам политики и ресурсов, которые контролируют деятельность других комитетов. В настоящее время 2/3 советов графств имеют до 9 комитетов и 1/3 – более-9.

Государственный контроль за деятельностью местного самоуправления возложен на специальные государственные ведомства – министерство по делам местного самоуправления (общие вопросы организации местной демократии), министерства по делам Шотландии и Уэльса (представительства, которых расположены в главных городах этих провинций – Эдинбурге и Кардиффе – и осуществляют контроль за управлением на местах в провинциях).

Центральное правительство может изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим органам – представительствам на местах вопросы местного значения, с которыми муниципалитеты, по его мнению, не справляются.

Особым существенным дополнением административного государственного контроля за деятельностью муниципалитетов является проверка законности их решений и властной деятельности в судебном порядке.

При управлении территориями в Великобритании, удачно сочетаются, таким образом, самоуправленческие начала с концепцией разумной централизацией и солидарной ответственности центральных и местных органов власти за делегированные на взаимной основе собственные полномочия. Все же стоит отметить, что за последние 50 лет наметилась стойкая тенденция сужения компетенции органов самоуправления и увеличения роли местных государственных органов, что обосновывается ростом профессионального, кадрового потенциала последних.

Во Франции административно – территориальное деление было установлено в современном его виде в 1800 году. Правовую основу организации административно - территориального деления составляют Конституция Французской Республики и закон "О децентрализации власти"(1982 г.)

Высшей формой территориальной организации во Франции являются регионы (их 26). Регионы являются интегральным уровнем групп территориальных единиц нижестоящего звена – департаментов. Территория Республики подразделяется на 95 департаментов, а они – на низовые территориальные единицы – городские и сельские коммуны (их 36,5 тысяч). Одновременно департаменты являются территориальной основой и для некоторых государственных учреждений, осуществляющих управление на местах общегосударственными делами (организация выборов в советы департаментов, органов государственной полиции, юстиции) – кантонов и функции государственного надзора за органами самоуправления – округов.

Городские и сельские коммуны, а также департаменты являются "территориальными коллективами", осуществляющими самостоятельное, автономное управление путем формирования выборных органов – советов коммун и генеральных советов департаментов. Не так давно такой статус получили и регионы, в которых действуют выборные представительные органы.

Население коммун колеблется от 100 в сельских до 1 млн. человек в городских коммунах. Территориальные общины коммун избирают советы сроком на 6 лет, состоящих из 9 – 69 членов. В коммунах с населением менее 3,5 тысяч жителей выборы совета проводятся на основе мажоритарной системы в два тура, в коммунах численностью населения свыше 3,5 тысяч применяется мажоритарно – пропорциональная система выборов совета.

Совет коммуны тайным голосованием избирает из своего состава сроком на 6 лет руководителя самоуправления – мэра и его заместителей, "специализирующихся" на вопросах управления отдельными областями общественной жизни. Совет принимает бюджет коммуны и утверждает его исполнение, устанавливает местные налоги, осуществляет управление коммунальным имуществом, назначает коммунальных служащих, формирует программы развития своей территории.

Мэр коммуны по должности является одновременно и представителем государства в своей общине, то есть сочетает общественную природу самоуправленческой деятельности с исполнением некоторых государственных полномочий. Коллегиальный исполнительный орган при этом не создается.

Делами местного значения в коммуне являются вопросы жизнеобеспечения развития общины.

Президент Республики имеет право досрочно прекращать полномочия совета коммуны в случае его неспособности осуществлять функции самоуправления, но такое решение может быть оспорено в судебном порядке. Иногда закон довольно детально регулирует вопросы организации и осуществления местного самоуправления в коммунах, устанавливая, например, что сессия коммунального совета, посвященная принятию местного бюджета, длится 6 недель, иным вопросам – до 15 дней.

Генеральный совет департамента избирается по мажоритарной системе в два тура голосования в пределах своего избирательного округа – кантона, через каждые 3 года население переизбирает половину членов совета. Генеральный совет избирает из своего состава бюро и председателя совета сроком на 3 года, который является 1 единоличным исполнительным органом совета.

Представительные органы регионов – региональные советы – избираются населением на основе всеобщего и прямого избирательного права по списку в один тур по системе пропорционального представительства. Каждый департамент региона при этом является самостоятельным избирательным округом, в котором выставляются списки кандидатов от разных политических партий, каждая из которых получает представительство в региональном совете, если количество поданных за ей список голосов составляет не менее 5 % от общего числа избирателей, принявших участие в выборах.

Совет региона возглавляет председатель, избираемый из состава совета и являющийся его исполнительным органом.

На уровне департаментов и регионов действует институт представительства правительства. Функции представительства государства (центральной власти), эти функции выполняет специальный государственный чиновник – комиссар республики, который не наделен правом применения вето по отношению к решениям органов самоуправления коммун и департаментов, а оспаривает их законность в судебном порядке.

В Федеративной Республике Германии существует трехзвенное адимнистративно-территориальное устройство: "земли" – "районы" – "общины". Вопросы организации власти на местах урегулированы Федеральной конституцией 1949 года, согласно которой "общинам должно быть предоставлено право регулировать в пределах закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции и на основе законов" и детализированы в конституциях земель, а также принятыми на их основе Положениями об общинах.

Органами управления на местах, в районах и общинах, являются районные и общинные советы, а в небольших общинах – собрания избирателей, то есть органы самоуправления.

В целом "традиционно различные виды устройства власти на местах сводятся к следующим четырем типам: южно-германское устройство с советом и бургомистром; северогерманское – на основе совета; организация власти на основе магистрата; организация, где главной фигурой является бургомистр".

Организация местного самоуправления в ФРГ весьма похожа на систему самоорганизации в США. Особенностью немецкой модели местной демократии является двойная политико-правовая природа органов власти (городских собраний) в городах Бремене и Гамбурге, при которой эти представительные органы относятся к системе самоуправления и в то же время включены в вертикаль государственной исполнительной власти.

Представляет собой интерес механизм организации местной власти в государствах – членах СНГ. Во-первых, Украина, как и все республики бывшего СССР, ранее была "равно бесправной", не имея значительных полномочий по вопросам определения системы управления своими территориями. Во-вторых, любопытны организации государственности, происходящие в новых государствах-членах СНГ. Ведь формально участие Украины в Содружестве (пусть даже на особых условиях) предполагает ее нахождение в таком политико-правовом поле, когда необходимо стремиться к гармонизации межгосударственных отношений и координации своих усилий в вопросах организации национальной государственности. А основы взаимоотношений государства и самоуправления свидетельствует о характере существующего в государстве политического режима.

Необходимо сразу отметить, что общим для государств-членов СНГ является формальное признание ими приоритета прав человека и идеалов демократии. Способы их обеспечения (то есть сконструированные в Конституциях модели организации власти), однако, весьма различны.

В результате "сравнительный анализ систем государственной власти и местного самоуправления позволяет сделать ряд выводов: 1) исторический опыт развития среднеазиатских республик выработал специфические формы местного самоуправления, которые существенно отличаются от западных систем; 2) система местного самоуправления в том виде, в котором она закреплена Конституцией Российской Федерации, не воспринята республиками Средней Азии; … 3) принцип разделения власти на уровне местных органов власти и управления в республиках Средней Азии, как и в России, не воспринят; … 4) необходимо различать местное управление как институт государства и местное самоуправление как институт общества. Механизмы управления и самоуправления, изложенные в Конституциях среднеазиатских республик, свидетельствует о том, что они четко различают эти явления".

В настоящее время вопросы организации управления территориями в различных демократических государствах основывается на сложившемся национальном понимании содержания государственной власти и местного самоуправления, оптимальных механизмов их сосуществования и взаимодействия, способов управления общественными процессами, обеспечения функциональной самостоятельности организации систем публичной власти.

Значительное влияние административно-территориального устройства государства на формирование структуры и полномочий местных органов власти обусловлено следующими причинами: во-первых, на его основе происходит построение системы местных органов государства, обеспечивающих реализацию в своих территориях основ государственной политики; и, во-вторых, сложившееся в результате государственного администрирования территориальное деление на определенные части (территориальные единицы) является одним из необходимых условий образования устойчивых территориальных коллективов как общностей, объединенных необходимостью совместного обеспечения своей жизнедеятельности, и определяющих факторов при выборе каждой территориальной общностью приемлемой для нее модели самостоятельного управления на собственной территории, организации "местной жизни".

Характер отношений между местными властными структурами государства и органами самоорганизации населения определяется их политико-правовым статусом и полномочиями в вопросах реализации интересов территориальных общин и удовлетворения их потребностей с учетом государственных приоритетов. Иными словами, практика осуществления управления территориями в зарубежных государствах, рассмотренная выше, с распределением властных полномочий между органами государства и самоуправления, разграничение их компетенции, способствуют повышению эффективности социального управления, уровня его легитимности.

Там, где местное самоуправление в силу различных причин не является достаточно приоритетным общественным институтом осуществления власти, неизменно возникают требования усиления демократизации власти на местах, организации ее на основе принципа разумного сочетания необходимой централизации и демократического децентрализма, гарантирования самоуправленческих начал. Эволюция местной демократии в некоторых зарубежных государствах, рассмотренная нами, подтверждает справедливость такого мнения.

Вопросы и задания для самоконтроля.

1. По каким признакам следует определять форму территориального устройства государства?

2. Чем отличается федерация от унитарного государства и от конфедерации?

3. Дайте характеристику основным способам разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

4. Подчинены ли органы исполнительной власти субъектов федерации исполнительным органам федеральным? Ответ обосновать.

5. Дайте определение автономии, укажите характерные признаки и виды автономий. Какие явления, близкие автономии, встречаются в территориальном устройстве государства?

6. Что представляет собой унитарное государство? Следует ли считать унитарное государство централизованным? Если да, то в чем?

7. В чем заключается основное отличие местного управления от местного самоуправления?

8. Каковы основные модели организации публичной власти на местах в зарубежных странах Вам известны? Чем они отличаются друг от друга?

9. Каким образом финансируется деятельность органов местного самоуправления в зарубежных странах?

10. Сравните организацию местного самоуправления во Франции и в Украине?

11. Как строятся отношения органов местного самоуправления с центральной властью в зарубежных странах?

12. В США все штаты равноправны, но сильно различаются по размерам территории, численности населения. В составе государства есть также политико-территориальные образования, которые не являются штатами. США: А – симметричная федерация; Б – асимметричная федерация. Почему?

13. В индийском штате Бихор возникли беспорядки. Кабинет дал президенту республики совет: ввести в штате чрезвычайное положение. Президент не согласился и издал прокламацию о введении в штате президентского правления. Президент поступил: А – верно; Б – неверно. Ответ обосновать.

14. Автономная республика Актиния в унитарном государстве Бутонии имеет право по конституции федерации издавать законы по местным вопросам, автономная республика Гоча имеет конституцию, но законы не издает, а автономная область Бегония, имеющая право по конституции Актинии пользоваться местным языком в школах, средствах массовой информации, приняла положение об автономии, в котором содержаться нормы о принадлежности всей политической власти народу Бегонии и о государственном суверенитете. А – все три автономии – политические; Б – Актиния – политическая автономия; В – Бегония – политическая автономия; Г – Актиния – административная автономия; Д – Бегония – административная автономия; Е – Гоча – политическая автономия; Ж – Бегония – административная автономия, ее положение об автономии противоречит конституции Актинии.

15. Представитель государства (супрефект) в округе Дидро отменил решение совета общины Пуатье о строительстве танцевальной площадки, ссылаясь на то, что эти средства местного бюджета необходимы для скорейшего ремонта разрушенного мостика через небольшую речку. Он поступил: А – верно, Б – неверно.

Мэр общины обратился в суд первой инстанции. Супрефект утверждает, что решение совета не только не целесообразно, но и незаконно: при принятии решения не было необходимого кворума депутатов. Суд решил: В – супрефект прав; Г – супрефект не имел права отменять решение. Д – супрефект прав по причине явной целесообразности; Е – супрефект должен был обжаловать решение общины в административный суд.

Основные конституционные понятия и термины:

Автономия; административная автономия; государственная автономия; административно-территориальное деление государства; асимметричное территориальное устройство государства; воевода; генерал-губернатор; генеральные советы; зависимые территории; кантон; коммуна; конфедерация; местное самоуправление; местное управление; метрополия; муниципалитет; мэр; областные советы; община; округ; префект; провинция; регион; сецессия; субвенции; территориальное деление государства; территориальное устройство государства; уезд; федерализм; федеративное государство; унитарное государство; федеральная интервенция; штат.