2. Система надбавок к должностному окладу

Кроме должностного оклада государственным служащим систе­мы органов внешних сношений выплачиваются надбавки к долж­ностному окладу. Можно с полным основанием говорить о суще­ствовании системы таких надбавок. В нее входят: надбавка к долж­ностному окладу за выслугу лет; надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы; надбавка к должност­ному окладу за дипломатический ранг или за квалификационный разряд. Это общие надбавки. Они входят в состав денежного со­держания государственного служащего и поэтому назначаются всем государственным служащим. Многим государственным слу­жащим, в том числе системы органов внешних сношений также назначается и выплачивается надбавка к должностному окладу за допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Эта надбавка в денежное содержание не входит.

Надбавка к должностному окладу за выслугу лет назначается со­трудникам органов внешних сношений так же, как и остальным федеральным государственным служащим. Выслуга лет традицион­но учитывается в системе государственной службы как весьма важ­ный фактор. Такой подход обусловлен стремлением государства иметь стабильный профессиональный аппарат управления. Оче­видно, что по мере увеличения срока пребывания на государствен­ной службе постепенно возрастает опыт сотрудника, совершенст­вуются его профессиональные знания. Вполне естественно, что рост квалификации должен определенным образом материально стимулироваться.

Для сотрудников центрального аппарата МИД России надбав­ка к должностному окладу за выслугу лет установлена указом Пре­зидента Российской Федерации «О денежном содержании феде­ральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 310, для сотрудников территориальных органов министерства — Ука­зом от 6 марта 1998 г. № 265. Ставка надбавки зависит от наличия и продолжительности у сотрудника специального стажа — стажа государственной службы. При стаже государственной службы от 1 года до 5 лет размер надбавки составляет 10% , от 5 до 10 лет — 15%, от 10 до 15 лет — 20%, свыше 15 лет — 30% должностного оклада государственного служащего.

Перечень организаций, работа в которых засчитывается в стаж государственной службы, а значит дает право на надбавку к долж­ностному окладу за выслугу лет, определен в Указе Президента РФ «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государствен­ной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному ок­ладу за выслугу лет» от 3 сентября 1997 г. № 982¹. В их число по­пали органы внешних сношений СССР и РФ. Среди них, в част­ности, названы дипломатические и торговые представительства СССР и Российской Федерации, консульские учреждения СССР и России, иные международные организации, в которых граждане бывшего СССР представляли интересы государства.

Кроме того, следует отметить, что в п. 4 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 предусмотрено право руководителя государственного органа или его аппарата в порядке исключения осуществлять приравнивание к стажу государственной службы иного стажа, имеющегося у госу­дарственного служащего. При условии, что опыт и знания, полу­ченные на предыдущей работе, необходимы для выполнения должностных обязанностей. На практике решающим фактором при рассмотрении вопроса о приравнивании стажа выступает про­филь работы и уровень замещаемой государственной должности. Приравнивание практически гарантировано для всех руководящих работников, начиная с должности начальника отдела. Такой под­ход практикуется и в системе МИД России.

Учитывая специфику дипломатической службы как самостоя­тельного, юридического обособленного вида федеральной граж­данской государственной службы, на дипломатической службе было бы целесообразно при исчислении специального стажа все же делать акцент на стаж службы именно в органах внешних сно­шений, а не просто на стаж государственной службы. Думается, на дипломатической службе следует закрепить дифференцированный подход к исчислению стажа государственной службы, имея в виду, отдельное исчисление стажа именно в системе органов внешних сношений и общего стажа государственной службы. Такой стаж должен давать его обладателю больший объем преимуществ по сравнению с обычным стажем государственной службы, прежде всего, при исчислении стажа, дающего право на получение пенсии за выслугу лет, которая предусмотрена для государственных служа­щих федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О го­сударственном пенсионном обеспечении в Российской Федера­ции»².

Надбавка к должностному окладу за особые условия государст­венной службы также назначается государственным служащим сис­темы органов внешних сношений РФ. Для центрального аппарата МИДа России ставка данной надбавки определяется указом Пре­зидента РФ от 25 июня 2000 г. № 656³, а для дипломатических представительств и консульских учреждений РФ — указом Прези­дента РФ от 25 июня 2002 г. № 663⁴. Ее размер зависит от группы должности, замещаемой государственным служащим. По высшим государственным должностям (например, заместитель Министра иностранных дел РФ, Посол по особым поручениям) размер над­бавки может быть установлен в размере от 150 до 200 процентов должностного оклада; по главным (например, поверенный в делах Российской Федерации, советник-посланник) — в размере от 120 до 150 процентов должностного оклада; по ведущим (начальник отдела, консул) — в размере от 90 до 120 процентов должностного оклада; по старшим (консульский агент, атташе) — в размере от 60 до 90 процентов должностного оклада; по младшим (дипломати­ческий курьер, инспектор-делопроизводитель) — в размере до 60 процентов должностного оклада.

При этом минимальный размер такой надбавки, которая долж­на быть в обязательном порядке назначена государственному слу­жащему, нормативно не определен. Поэтому на практике данную надбавку назначают далеко не всем государственным служащим. Кроме того, в законодательстве не определяется, что считать осо­быми условиями государственной службы. Это существенно ос­ложняет назначение надбавки, повышает роль при этом субъек­тивных факторов. Думается, было бы целесообразно упорядочить назначение надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы. Сделать это можно было бы путем опре­деления и закрепления нормативно, пусть в самых общих чертах, перечня такого рода особых условий. Таковыми могут быть при­знаны регулярные задержки сотрудника после окончания основно­го служебного времени, выход на работу по служебной необходи­мости в выходные или праздничные дни.

В загранучреждениях надбавка за особые условия государствен­ной службы в иностранной валюте установлена только Чрезвычай­ным и Полномочным Послам Российской Федерации. Согласно постановления Правительства РФ «Вопросы финансирования и материального положения Министерства иностранных дел Рос­сийской Федерации» от 23 октября 1995 г. № 1029 она может со­ставить до 20% должностного оклада. Дифференцированный раз­мер, т.е. размер данной надбавки применительно к конкретному Послу, определяет МИД России.

Такой подход следует признать вполне правильным. Получать надбавку за особые условия государственной службы должны по­лучать сотрудники российских загранучреждений в государствах с неблагоприятными климатическими и санитарными условиями. Такие условия существуют в большинстве африканских стран (например, в Габоне, Центрально-Африканской республике, Эквато­риальной Гвинее и других), во многих азиатских и южноамерикан­ских государствах.

Наконец, в качестве особого условия государственной службы, а значит, основания для установления соответствующей надбавки к должностному окладу в повышенном размере, нельзя не учиты­вать сложную социально-политическую обстановку в стране пре­бывания (например, межнациональные и межэтнические кон­фликты, гражданские войны). При этом, очевидно, что надбавка должна выплачиваться в иностранной валюте. Следует заметить, что в СССР соответствующая надбавка тоже выплачивалась, но только в советской валюте, т.е. в рублях.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению юридических служб государственных органов» от 8 мая 2001 г. № 528¹ отдельным государственным служащим МИД России может быть установлена дополнитель­ная ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы в размере до 70% должностного оклада. Речь идет о тех из них, кто замещает должности, в основные служебные обязан­ности по которым входит проведение правовой экспертизы пра­вовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редакти­рование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя. Кроме того, необходимым условием ус­тановления надбавки к должностному окладу в повышенном раз­мере является наличие у государственного служащего высшего юридического образования.

В структуру центрального аппарата МИД России входит Пра­вовой департамент. Думается, что именно его сотрудники с наи­большей степенью вероятности могут при соблюдении всех необ­ходимых требований рассчитывать на назначение им надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы в повышенном размере, т.е. до 70% должностного оклада.

Надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг или квалификационный разряд также является важной составляющей де­нежного содержания государственного служащего в системе орга­нов внешних сношений.

Надбавка за дипломатический ранг назначается в соответствии указом Президента Российской Федерации «О порядке присвое­ния и сохранения дипломатических рангов и об установлении еже­месячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг» от 15 октября 1999 г. № 1371¹. Надбавка за квалификацион­ный разряд — в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О присвоении и сохранении квалификационных раз­рядов федеральным государственным служащим» от 22 апреля 1996 г. № 578². Обе эти надбавки — это, по сути, надбавки за за­мещаемую должность. Разница в наименованиях обусловлена не­которыми отличиями правового положения государственных слу­жащих в системе органов внешних сношений, которые обусловле­ны выполняемыми ими функциональными обязанностями, а также принадлежностью замещаемой должности к определенной группе государственных должностей государственной службы.

Дипломатические ранги присваиваются тем государственным служащим органов внешних сношений (центрального аппарата Министерства иностранных дел, дипломатических представи­тельств, консульских учреждений, представительств МИД на тер­ритории Российской Федерации), в функциональные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, т.е. собственно дипломатическая работа. Остальным, осуществля­ющим вспомогательные, обслуживающие функции (например, де­лопроизводителям, дипломатическим курьерам и ряду других), присваиваются квалификационные разряды.

Первоначально распоряжением Президента Российской Феде­рации «О валютном финансировании Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 29 октября 1992 г. № 638-рп опла­та за дипломатический ранг сотрудникам центрального аппарата и загранучреждений МИД России была установлена в размере 25% от должностного оклада в рублях. Позднее данный подход был из­менен.

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломати­ческий ранг устанавливается к должностному окладу дипломати­ческого работника со дня присвоения ему этого ранга. Надбавка за дипломатический ранг устанавливается в виде фиксированной суммы.

Конкретные размеры надбавок за дипломатический ранг работ­никам Министерства иностранных дел и представительств МИДа на территории РФ указаны в Приложении к Указу Пре­зидента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371. Они колеблются в диапазоне от 540 руб. (за самый низший дип­ломатический ранг атташе) и до 1350 руб. (за высший диплома­тический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла Россий­ской Федерации).

Размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг дипработникам дипломатических пред­ставительств и консульских учреждений Российской Федерации устанавливается в порядке, определяемом Правительством страны.

Ставки надбавок за квалификационный разряд установлены Указом Президента РФ «О денежном содержании федеральных го­сударственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 310 и колеблются (после двукратной индексации в 1999 и 2000 гг.) в размере от 360 руб. (за самый низший квалификационный разряд референта государственной службы 3 класса) и до 1440 руб. за высший ква­лификационный разряд действительного государственного совет­ника Российской Федерации 1 класса).

Надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг на­значается только тем государственным служащим в системе орга­нов внешних сношений, по должностям которых он предусмотрен и которым он присвоен. Законодательство предусматривает при­своение дипломатических рангов только начиная с должностей ре­ферента и старшего референта. По этим должностям может быть присвоен самый низший из дипломатических рангов — атташе.

Параллельно с дипломатическими рангами в системе органов внешних сношений существуют обычные квалификационные раз­ряды, которые присваиваются в системе федеральной государст­венной службы. В органах внешних сношений квалификационные разряды установлены по группе младших (дипломатический ку­рьер I, II, III, IV категории, инспектор-, старший инспектор-, ве­дущий инспектор-делопроизводитель) и части группы старших го­сударственных должностей (специалист, специалист I и II катего­рии, ведущий специалист). При этом в одной группе государствен­ных должностей по одной должности предусмотрено присвоение дипломатического ранга, а по другой — квалификационного раз­ряда. Так, по должности референта предусмотрен дипломатичес­кий ранг атташе, а по должности специалиста — квалификацион­ный разряд советник государственной службы 3 класса. Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. № 1748 ставки надбавок за дипломатический ранг и за квалификационный разряд соотносятся, имея в виду их равенство.

При наличии у дипломатического работника квалификацион­ного разряда и дипломатического ранга ему производится выплата только ежемесячной надбавки к должностному окладу только за дипломатический ранг.

Выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг прекращается в случае увольнения дипло­матического работника из МИД России, дипломатического пред­ставительства или консульского учреждения, представительства МИДа России на территории Российской Федерации.

Следует отметить, что надбавки за дипломатический ранг не назначаются по должностям Министра иностранных дел Россий­ской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Россий­ской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного пред­ставителя (представителя наблюдателя) Российской Федерации при международной организации. При этом сами дипломатичес­кие ранги по этим должностям устанавливаются. Например, долж­ности Министра иностранных дел соответствует дипломатический ранг Чрезвычайный и Полномочный Посол. Такой подход обу­словлен особым правовым статусом указанных должностей. Дело в том, что Указом Президента Российской Федерации «О государст­венных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 32 (с соответствующими дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 20 декабря 1996 г. № 1748) указанные долж­ности отнесены к государственным должностям Российской Феде­рации, т.е. согласно ст. 1 федерального закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации» государственным должностям категории «А». Как отмечалось выше, лица, их заме­щающие, не являются государственными служащими.

Сотрудникам загранпредставительств России также предус­мотрена выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд или за дипломатический ранг в руб­лях. На основании постановления Правительства Российской Фе­дерации от 10 июля 1999 г. № 788¹ в представительствах России за рубежом (дипломатических представительствах и консульских учреждениях) данная надбавка выплачивается в размере 20%.

При определенных условиях она может быть выше. Предус­матривается, что по окончании календарного года размер выпла­ты в рамках данной надбавки может быть увеличен до 50% за счет средств, полученных соответствующими федеральными органами от разрешенных в установленном порядке видов деятельности сверх сумм, учитываемых при формировании расходной части фе­дерального бюджета на соответствующий год. Такое увеличение производится после его обязательного согласования с Министер­ством финансов Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации. Как видно, в дан­ном случае фактически имеет место частичное финансирование денежного содержания государственных служащих в системе орга­нов внешних сношений за счет внебюджетных средств.

При этом допускается возможность дополнительного матери­ального стимулирования. По окончании календарного года размер ежемесячной выплаты в рублях может быть по согласованию с Министерством финансов и Министерством труда и социального развития увеличен на 50%. Такое увеличение возможно за счет средств, полученных органами внешних сношений от разрешен­ных видов деятельности, сверх сумм, учитываемых при формиро­вании расходной части федерального бюджета.

Таким образом, нормативно закрепляется возможность на­правлять на выплату денежного содержания части внебюджетных средств, полученных сверх тех поступлений, которые запланиро­ваны в федеральном бюджете. Приходится признать, что данные нормы входят в некоторое противоречие с п. 7 Указа Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 310. В нем специально отмечается, что привлечение средств внебюджетных источников для финансирования денежного содержания феде­ральных государственных служащих (включая средства, получаемые от оказания платных услуг) не допускается. Единственное ис­ключение сделано для тех случаев, когда средства внебюджетных источников учитываются при определении объема расходов феде­рального бюджета. Тем не менее, проблема с юридической точки зрения существует и ждет своего разрешения в будущем.

В системе органов внешних сношений предусмотрена выплата премий, которые являются самостоятельной составной частью де­нежного содержания государственного служащего. Они ежеквар­тально выплачиваются всем сотрудникам. При утверждении фон­дов оплаты предусматриваются средства на выплату премий в раз­мере трех должностных окладов в расчете на год. Однако обычно суммарная выплата премий оказывается выше, т.к. на премирова­ние направляется часть средств, образовавшихся в результате эко­номии фонда оплаты труда. За счет этих же средств Министр ино­странных дел может осуществлять персональное премирование особо отличившихся сотрудников. Премирование самого министра осуществляется по решению Президента Российской Федерации. По этому поводу издается соответствующее распоряжение главы государства, которое имеет гриф «Для служебного пользования» и официально не публикуется. В отличие от федеральных государст­венных служащих, предельных нормативов на премирование феде­ральных министров не установлено.

Специфика дипломатической службы состоит в том, что она неразрывно связана с защитой государственных интересов России на мировой арене, в отношениях с иностранными государствами. Эта служба предполагает ознакомление сотрудников органов внешних сношений с различного рода служебной информацией, нередко секретной, т.е. отнесенной в порядке, установленном за­конодательством Российской Федерации к сведениям, составляю­щим государственную и служебную тайну. Как известно, в п. 3) ст. 5 федерального закона «О государственной тайне» от 31 июля 1993 г. № 5485-I¹ к таким сведениям, в том числе отнесены мно­гие сведения из области внешней политики. Это сведения о внеш­неполитической деятельности Российской Федерации и тесно свя­занные с ними сведения о внешнеэкономической деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.

В системе органов внешних сношений решение об отнесении тех или иных сведений к государственной тайне принимает Ми­нистр иностранных дел, которому такое полномочие предоставле­но распоряжением Президента Российской Федерации от 17 янва­ря 2000 г. № 6-рп². В общем, вполне естественно, что значитель­ное число сотрудников внешнеполитического ведомства являются носителями сведений, составляющих государственную и служебную тайну. Естественно, что допуск к такого рода сведениям нала­гает на их носителей значительную ответственность и соответст­вующие ограничения по службе. Для того, чтобы в определенной мере их компенсировать сотрудникам внешнеполитического ве­домства, устанавливается ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями составляющими госу­дарственную тайну. Условия и порядок выплаты надбавки опреде­ляются постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1994 г. № 1161¹. Размер надбавки зависит от степени секретности тех сведений, к которым допущено лицо.

За работу со сведениями «особой важности» размер ежемесяч­ной надбавки составляет 25%, «совершенно секретно» — 20%, «секретно» — 10% от должностного оклада. Указанная надбавка выплачивается лицам, имеющим оформленный в установленном порядке допуск к сведениям соответствующей степени секретнос­ти. При этом учитывается, что работа со сведениями, составляю­щими государственную тайну осуществляется служащим на посто­янной основе, а не эпизодически. Решение об установлении над­бавки принимает руководитель государственного органа. Приме­нительно к системе органов внешних сношений это Министр ино­странных дел Российской Федерации. Самому министру, как и любому другому члену Правительства Российской Федерации, также устанавливается такая надбавка в размере 25% денежного вознаграждения. Соответствующее решение принимает Президент страны, который издает по этому поводу соответствующее распо­ряжение. Оно имеет гриф «для служебного пользования» и офици­ально не публикуется.

Только после издания Постановления Правительства Россий­ской Федерации «Вопросы финансового и материального положе­ния Министерства иностранных дел Российской Федерации»» от 23 октября 1995 г. № 1029 загранработникам МИД России, допу­щенным к сведениям, составляющим государственную тайну, со­ответствующую ежемесячную надбавку стали выплачивать в валю­те, а не в рублях, как это было прежде. Размер надбавки составля­ет 10—25% в зависимости от степени секретности. Указанная над­бавка выплачивается сверх установленных в соответствии с дейст­вующим законодательством надбавок и доплат.

Следует отметить, что до принятия федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» сотруд­никам МИД России выплачивалась надбавка к должностному ок­ладу за знание иностранного языка и использование его при исполне­нии должностных обязанностей. Она была установлена Постановле­нием Совета министров СССР от 7 октября 1958 г. № 1120-540 (правовой акт официально не публиковался). Однако в настоящее время данная надбавка не входит в структуру денежного содержа­ния государственного служащего. Поэтому и в органах внешних сношений надбавка к должностному окладу за знание иностранно­го языка не выплачивается.

Определенная логика в таком подходе, безусловно, есть. Дело в том, что знание одного или нескольких иностранных языков должно рассматриваться в качестве специфического квалификаци­онного требования, которое предъявляется к абсолютному боль­шинству сотрудников органов внешних сношений. Его устанавли­вают на основании ч. 5 ст. 6 федерального закона «Об основах го­сударственной службы Российской Федерации». По данному по­воду Министр иностранных дел обычно издает соответствующий приказ по министерству. На практике, при поступлении на дип­ломатическую службу в центральный аппарат МИД России кан­дидаты сдают квалификационные экзамены по иностранным языкам.

Думается, нет необходимости объяснять, что в системе органов внешних сношений должны работать высококвалифицированные специалисты, прежде всего в области международных отношений, внешнеэкономической деятельности, регионоведения. Абсолютное большинство из них, как отмечалось выше, по роду своей профес­сиональной деятельности должны владеть одним, а чаще двумя и даже более, иностранными языками. Естественно, что специалис­ты с таким уровнем профессиональной подготовки особо востре­бованы в условиях интенсификации международных контактов и развития рыночной экономики. При этом такие специалисты вы­сококонкурентны на рынке труда, их охотно принимают на работу в коммерческие структуры.

Приходится признать, что в современных условиях развития экономики государство пока не в состоянии предложить сотрудни­кам органов внешних сношений более выгодный, близко сопоста­вимый с коммерческими структурами уровень оплаты. Поэтому предпринимаются меры по улучшению материального положения российских дипломатов и дипломатических работников, идет поиск дополнительных источников, из которых можно было бы осуществлять выплаты сотрудникам органов внешних сношений, прежде всего тем из них, которые относятся к загранаппарату Рос­сийской Федерации.