1.4. Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов

1.4.1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств появились в финансовой системе России недав­но. Первоначально они создавались преимущественно как государ­ственные внебюджетные фонды. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г. Как внебюджетный в числе первых был создан Пенсионный фонд РФ, затем стали появляться и другие фонды.

С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресур­сы. Через государственный бюджет, как показала практика про­шлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно прово­дить в жизнь те или иные социальные и экономические програм­мы. Это связано с тем, что в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.

Вместе с тем с 1994 г. в федеральном бюджете, а затем и в бюд­жетах субъектов РФ стали формироваться целевые бюджетные фонды.*

_____________________

* СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108.

К числу целевых государственных фондов относятся и создаю­щиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как пра­вило, не называются внебюджетными, однако средства на их обра­зование, помимо других источников, нередко поступают из феде­рального бюджета.

Наконец, существует целый ряд целевых государственных фон­дов, которые создаются Правительством РФ в виде государствен­ных учреждений или государственных некоммерческих органи­заций.

Целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств — достаточно динамичное явление в финансовой системе РФ. Это обусловлено тем, что они создаются для реализации отно­сительно долгосрочных целей. В связи с достижением этих целей они расформировываются, поэтому в финансовой системе постоян­но идет процесс создания новых и расформирования «отработан­ных» целевых фондов. Кроме того, в финансовой системе РФ про­исходит и консолидация ряда внебюджетных фондов в бюджетную систему. С 1995 г. и по сей день согласно федеральным законам о федеральном бюджете на очередной год целый ряд фондов, кото­рые являлись внебюджетными, ежегодно консолидируются (включаются) в федеральный бюджет.*

__________________

*См.. ст. 17Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год»; ст.10 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год».

Итак, на сегодняшний день определились четыре вида государ­ственных и местных фондов:

а) государственные и муниципальные (местные) внебюджетные фонды;

б) целевые бюджетные фонды;

в) государственные целевые фонды Правительства РФ;

г) государственные отраслевые денежные фонды.

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств характеризуют следующие отличительные осо­бенности:

— фонды создаются компетентными органами со строго опреде­ленной целью, используются сугубо по целевому назначению;

— правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом государст­венной власти или местного самоуправления.

Государственные и муниципальные (местные) денежные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям:

а) по целевому назначению;

б) по способу образования;

в) по уровню управления фондом;

г) по юридической природе.

В зависимости от целевого назначения целевые фонды делятся на экономические и социальные. К числу последних относятся Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населе­ния РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Фонд социального страхования РФ. Остальные целевые фонды следует отнести к экономическим.

По способу образования целевые государственные и муници­пальные фонды денежных средств подразделяются на: а) бюджет­ные, которые образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом; б) внебюджетные, которые образуются отдельно от него. В 1999 г. вместе с федеральным бюджетом были образованы: Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управле­ния, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологичес­ких ресурсов.

В зависимости от уровня управления целевые фонды подразде­ляются на федеральные, региональные (субъектов Федерации) и муниципальные. Федеральные целевые денежные фонды — это такие, которые создаются исключительно на федеральном уровне. К их числу относятся: все целевые фонды Правительства РФ, от­раслевые денежные фонды (федеральных органов исполнительной власти). Многие государственные внебюджетные фонды являются только федеральными. Региональные и муниципальные фонды — это такие, которые создаются соответствующими органами на уровне субъектов РФ или муниципальных образований. В частнос­ти, к их числу относятся: территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные дорожные фонды, экологические фонды и др.

С точки зрения юридической природы целевые фонды подразде­ляются на две группы: а) фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, но по решени­ям компетентных органов; 2) фонды, которые создаются в силу требований федеральных законов, указов Президента РФ и поста­новлений Правительства РФ. В первую группу включаются самые различные фонды, создаваемые субъектами РФ и муниципальны­ми образованиями в соответствии с их конституциями и уставами, а также внебюджетные фонды развития жилищного строительст­ва, которые согласно Указу Президента РФ «О разработке и внед­рении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» от 24 декабря 1993 г. могут создаваться на региональном и муници­пальном уровнях, и др. Во вторую группу включаются: Пенсион­ный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, дорожные фонды в РФ и др.

Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О занятости населения в РФ», «О ме­дицинском страховании граждан в РФ», о федеральном бюджете на конкретный год, о бюджетах субъектов РФ на конкретный год, постановления Правительства РФ и др.

Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондов дано и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 143—150). В нем оп­ределяются доходы, расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхова­ния РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхо­вания, Государственного фонда занятости населения РФ.